В Государственной Думе (12 декабря 1993 г.– 16 января 1996 г.): выступления, статьи, интервью, документы, дневниковые записи

На мой взгляд, это задача очень сложная, я даже думаю, что легче было написать проект этого Гражданского кодекса, чем провести его через Федеральное Собрание. В ходе обсуждения программы законопроектных работ сложилось несколько концептуально различных подходов к проблеме как понятия Гражданского законодательства, так и самого Гражданского кодекса. К сожалению, существует точка зрения, согласно которой не следует торопиться с принятием нового гражданского законодательства, нового Гражданского кодекса, с унификацией этого законодательства во всем Содружестве Независимых Государств, и что можно обойтись принятием отдельных законов. Поэтому в план законопроектной работы включено большое количество более частных законов (законы о малых предприятиях, предпринимательской деятельности, модификация законов о собственности, предприятиях, и т. д.), что может серьезно затормозить принятие более важного акта – Гражданского кодекса.

Существует и второй подход, на основании которого не отрицается, в принципе, необходимость принятия Гражданского кодекса, но предлагается идея Хозяйственного или Предпринимательского кодекса.

Есть и третье мнение, согласно которому необходим Торговый кодекс. При этом данный кодекс рассматривается двояко: как необходимое дополнение к Гражданскому кодексу в виде совокупности норм, закрепляющих различные формы обязательств, связанных с куплей-продажей (и такой подход я склонен поддержать), и как кодекс, тождественный хозяйственному, как нечто самостоятельное, связанное лишь частично с имущественными отношениями.

И, наконец, возникает проблема, которая уже затрагивалась: как принимать Гражданский кодекс, по частям или в целом? Я подхожу к этому как человек, который знает технологию законопроектной работы в бюрократическом смысле. Идея принятия Гражданского кодекса в целом очень заманчива, но практически сложно осуществима. Это означало бы, что в ближайшие два года кодекс мы не увидим, так как он должен насчитывать более тысячи статей и может потонуть в обсуждениях в комитетах Государственной Думы, а затем при одобрении в Совете Федерации. Поэтому более оптимальный вариант, на мой взгляд, все-таки принятие кодекса по частям. Он оптимален с точки зрения технологического ускорения решения проблемы, обеспечения дальнейшего принятия других актов в сфере экономики, соответствующих общим принципам новых гражданских отношений.

Последний вопрос, на котором я хотел бы остановиться, – это моделирование гражданского законодательства на территории Содружества. Что может явиться основой для такого моделирования? Вероятно, идеи проекта Гражданского кодекса, который разработан Исследовательским центром частного права. Но для этого моделирования могли бы быть использованы, и они в какой-то мере уже используются, Основы гражданского законодательства бывшего Союза ССР и республик, которые действуют на территории уже нескольких государств Содружества, например Казахстана и Российской Федерации. Вот на основе этого уже действующего акта и на основе тех идей, которые заложены в проекте Гражданского кодекса, выработанного Исследовательским центром частного права, на мой взгляд, возможно сближение всех проектов Гражданского кодекса, которые имеются на территории СНГ. Возможна и разработка проектов торговых кодексов, которые бы концептуально соответствовали гражданским и были бы их составной частью.

Меня, да и многих, наверное, волнует проблема регулирования обязательственных отношений. В разрабатываемом проекте Гражданского кодекса предусмотрены лишь общие положения обязательственного права, которые, к сожалению, проблему не решают. И поэтому тяжесть урегулирования экономических отношений все-таки переносится в область регулирования отдельных обязательственных отношений, в том числе и между субъектами различных государств Содружества. В этой связи форсирование второй части проекта Гражданского кодекса является весьма актуальной задачей. Вероятно, придется, работая над принятием первой части Гражданского кодекса, в то же время принять ряд актов, в том числе законодательного характера, связанных с регулированием отдельных обязательств, особенно тех, которые для наших экономических отношений оказались новыми.

И в заключение хотелось бы выразить надежду, что появившиеся признаки политической и экономической стабилизации позволят завершить в ближайшее время работу над проектом Гражданского кодекса и внести его в Государственную Думу на рассмотрение. Мы ждем от ученых, от Исследовательского центра частного права такого проекта с тем, чтобы начать работу над ним в самое ближайшее время.

Проект Конституции Республики Хакасия требует серьезной переработки39

Проекту Конституции Республики Хакасия, представленному специальной комиссией и согласованному с Президиумом Верховного Совета Республики Хакасия, свойственны большинство из тех недостатков, о которых я писал, анализируя предыдущий проект, подготовленный Н. И. Сайбараковым (см. газету «Абакан», 27 сентября 1991 г.)40.

1. Проект, по существу, игнорирует реформу государственной власти в субъектах Российской Федерации. В нем не только по названию сохраняется прежний представительный орган власти (Верховный Совет); но и принцип полновластия этого органа (хотя и во многом декоративного полновластия в связи с созданием внутри его мини-парламента – Законодательного Совета и наделением Председателя значительными полномочиями), приоритетность его над органами исполнительной и судебной власти. Это выражается в формуле «высший», применяемой к Верховному Совету Хакасии. Осуществление на практике такого подхода означает отказ от конституционного принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, в конечном итоге ослабление и противостояние органов государственной власти и неспособность оперативно решать насущные задачи экономических и социальных преобразований в республике.

Традициям хакасского и русского народов близок термин «Дума», поэтому можно было бы обсудить возможность названия законодательного органа – Государственная Дума Республики Хакасия, исключив из ст. 33 проекта определение «высший».

Это определение не соответствует действительности, поскольку законы могут приниматься не только Верховным Советом, но и путем референдума. Народ является высшим законодателем, и на референдуме он с успехом заменяет представительный орган.

2. Проекту характерны элементы антидемократизма. В частности, введен ценз оседлости для ограничения косвенного избирательного права: право быть избранным в Верховный Совет республики обусловлено постоянным проживанием в Хакасии не менее 5 лет, а право быть избранным главой Республики Хакасия – не менее 7 лет. Подобных ограничений не содержится в Конституции Российской Федерации, а в проекте они во многом обусловлены не местными интересами. Введение этого правила в жизнь означает отторжение от активной политической деятельности нескольких тысяч жителей Хакасии, в том числе и тех, кто родился в ней, проживал в прошлые годы и относительно недавно возвратился в республику.

Проект вообще не имеет главы «Права и свободы человека и гражданина», и лишь отдельные фрагменты, касающиеся этой темы, неудачно размещены в статьях и главах, посвященных иным вопросам (ст. 2, 5, 11, 86). Без этой основополагающей главы, определяющей статус гражданина и его гарантии, Конституция республики утрачивает роль Основного Закона и превращается лишь в акт, регламентирующий деятельность органов государственной власти. Не разрешает этой проблемы и отсылка к Конституции Российской Федерации, она лишь создает сомнение: необходима ли в таком случае Конституция Республики Хакасия, если она умалчивает вопрос о регламентации прав и свобод человека и гражданина.

3. Проект продолжает свойственную нынешней практике в Хакасии линию на бюрократизацию аппарата. Им предусматривается возможность учреждения постов нескольких заместителей Председателя Правительства (ст. 56). Не ограничивается и число комитетов и комиссий Верховного Совета, что, безусловно, приведет к созданию их числа (и, следовательно, постов председателей комитетов и комиссий), близкого к количеству членов Законодательного Совета (а их – 11).

В связи с этим, на мой взгляд, целесообразно в Конституции Республики Хакасия четко определить, что глава республики и председатель парламента имеют по одному заместителю, а в парламенте образуется 5 комитетов: по законодательству; по бюджету, налогам и экономической политике; по социальной политике; по аграрным вопросам; по образованию, науке, культуре и межнациональным отношениям. Комиссию образуют временно из числа членов комитета для парламентского слушания или расследования конкретного вопроса. Это позволит создать эффективно работающие органы парламента (по 7—10 депутатов), которые смогут предварительно подготавливать или рассматривать законопроекты по основным направлениям деятельности.

4. Проект закрепляет особую роль Председателя Верховного Совета за счет принижения роли коллегиального представительного органа власти. Председатель Верховного Совета Хакасии, как это было аналогичным образом в бывшей Конституции РСФСР, наделяется особой компетенцией (ст. 46). Помимо обычных спикерских полномочий (ведение заседаний, внутренний распорядок) он выделяется как самостоятельный субъект законодательной инициативы и осуществляет общее руководство Верховным Советом, руководит работой Законодательного Совета, координирует деятельность комитетов и комиссий, т. е. в его ведение передана компетенция, которая ранее обычно осуществлялась коллегиальным органом – Президиумом Верховного Совета. Далее на российском уровне эти полномочия принадлежат либо самой Государственной Думе, либо ее Совету.

В связи с этим становится понятным, почему проект обходит молчанием вопрос о компетенции Законодательного Совета Верховного Совета Республики Хакасия. Полномочия этого проектируемого органа практически поглощаются компетенцией Председателя Верховного Совета.

Без учета специфики парламента, состоящего из равноправных депутатов, Председателю Верховного Совета Хакасии фактически присваиваются функции «начальника» особого законодательного ведомства.

Юридическим нонсенсом проекта является то, что порядок формирования и полномочия конституционно-учрежденного органа – Законодательного Совета (кстати, неудачно названного, поскольку законы – исключительное право самого парламента) будут регламентироваться второстепенным внутренним актом парламента – Регламентом (ст. 36), хотя этот вопрос бесспорно конституционного порядка.

Для устранения возможного антидемократического «перекоса» в распределении компетенций Верховного Совета, Законодательного Совета, Председателя Верховного Совета необходимо четко прописать их полномочия в Конституции.

В связи с этим в ст. 40 проекта, определяющей предмет ведения парламента, необходимо включить определенный пункт о том, что Верховный Совет формирует Законодательный Совет, а ст. 46 проекта изложить в редакции «Председатель Верховного Совета Республики Хакасия и его заместитель ведут заседания и ведают внутренним распорядком». После ст. 44 проекта желательно поместить новую статью, посвященную полномочиям Законодательного Совета, передав ему вопросы разработки проекта программы работы Верховного Совета на очередную сессию, подготовку и проведение заседаний Верховного Совета, созыва внеочередных сессий, координирующих деятельность комитетов комиссий, принятие решений о проведении парламентских слушаний и т. п.

5. В проекте недостаточно полно используется потенциал парламентаризма. Правильно указывая, что контрольная деятельность Верховного Совета ограничивается его компетенцией, т. е. должна осуществляться в специфических формах и институтах, проект фактически в этом вопросе ограничивается лишь голой декларацией (ст. 42). Вне проекта остались парламентские слушания – одна из эффективных форм не только подготовки законопроектов, но и контроля за их исполнением. Фактически Верховный Совет лишен инструмента влияния на Правительство через контроль за исполнением бюджета. В мировой практике для этого нередко используются создаваемые парламентами независимые счетные палаты. Отсутствуют в проекте и рычаги, обеспечивающие в значительной мере соблюдение прав и свобод человека и гражданина. В этой связи целесообразно было бы обСудить включение в ст. 40 проекта отдельных пунктов, дающих право Верховному Совету назначать на должность председателя Счетной палаты и ее аудиторов, парламентского уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с законом Республики Хакасия; проводить по вопросам своего ведения парламентские слушания.

6. Проект не обеспечивает стабильность управления в республике. Глава Республики Хакасия – фигура по проекту в большей мере символическая, декоративная, чем реальная. Он ограничен в определении структуры правительства (ст. 40, 54), в назначении ряда членов правительства (ст. 40), в опубликовании и обнародовании законов, лишен права отлагательного вето на законы. Вне компетенции главы республики остались такие полномочия, как формирование своего аппарата, решение вопросов гражданства, награждение государственными наградами и присвоение почетных званий республики, подписание и обнародование законов. Все эти полномочия по устоявшейся международной и российской государственно-правовой доктрине принадлежат главе государства (в нашем случае – главе республики).

В проекте отсутствует четкое разграничение между полномочиями высшего должностного лица как главы республики и его полномочиями как председателя правительства. Проект вообще не регламентирует компетенцию правительства как коллегиального органа исполнительной власти. В главе «Исполнительная власть» имеется ряд серьезных противоречий, подрывающих конституционную определенность во взаимоотношениях главы республики с возглавляемым им правительством. В частности, оба эти института по проекту возглавляют исполнительную власть в республике (ст. 50, 51), каждый из них наделяется правом законодательной инициативы (ст. 55, 58). Такой дуализм вряд ли обеспечит эффективность исполнительной власти.

7. В проекте имеется ряд существенных противоречий либо несоответствий Конституции Российской Федерации.

В ст. 14 проекта порядок изменения статуса республики устанавливается без учета требований ч. 3 ст. 66 Конституции Российской Федерации, предусматривающей регулирование этого вопроса специальным федеральным конституционным законом. С учетом изложенного рекомендовал бы ст. 14 проекта изложить в редакции;

«Республика Хакасия – это государство в составе Российской Федерации.

Статус Республики Хакасия определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Хакасия.

Статус Республики Хакасия может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и Республики Хакасия в соответствии с федеральным конституционным законом».

Статья 15 проекта ошибочно называет Конституцию и законы Республики Хакасия в числе правовых актов, определяющих разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Республики Хакасия и федеральными органами государственной власти Российской Федерации. В соответствии с ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации такое разграничение осуществляется Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Акты субъектов Российской Федерации в этом процессе участия не принимают.

В ст. 16 проекта, определяющую исключительные предметы ведения и полномочий Республики Хакасия, также ошибочно включены вопросы, относящиеся либо к совместным с Россией прерогативам, либо являющиеся компетенцией только Федерации (определение статуса республики; защита прав к свобод ее граждан; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; административное, жилищное, земельное, водное, лесное и иное законодательство).

Статья 18 проекта, определяющая предметы ведения Российской Федерации, излишняя в Конституции Республики Хакасия, поскольку исключительная компетенция России – предмет правового регулирования ее Основного Закона, и она исчерпывающе изложена в ст. 71 федеральной Конституции.

Определяя компетенцию Конституционного Суда Республики Хакасия (ст. 79), проект некритично воспроизводит положение Конституции РФ о праве Конституционного Суда РФ проверять конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов. В результате суд субъекта Российской Федерации присвоил себе полномочие федерального суда. Чтобы избежать этого, видимо, следует подчеркнуть в упомянутой статье проекта, что Конституционный Суд РХ проверяет конституционность закона Республики Хакасия.

В отдельных случаях в проекте либо сужаются, либо расширительно воспроизводятся нормы Конституции Российской Федерации. Например, в ст. 10 проекта в отличие от воспроизводимой в ней ст. 13 федерального Основного Закона отсутствуют правовые нормы о признании многопартийности, об исключении возможности установления государственной или обязательной идеологии. Можно предположить, что авторы проекта ориентируются на одну партию и одну государственную обязательную идеологию.

Вместе с тем вопреки ст. 13 Конституции Российской Федерации в названную статью проекта включено запрещение военизированных поселений.

Здесь же практически ошибочно определяется одинаковый статус общественных и религиозных объединений.

8. В проекте имеются серьезные внутренние противоречия. Так, в соответствии со ст. 14 статус Республики Хакасия определяется Конституцией этой республики и Конституцией Российской Федерации. В то же время в силу п. «в» ст. 16 определение статуса республики относится к ее исключительному ведению, что не только принципиально не совпадает с ранее приведенной статьей проекта, но и противоречит Основному Закону Российской Федерации.

Согласно ч. 2 той же ст. 14 проекта изменение статуса и территории Республики Хакасия может быть осуществлено путем референдума. В ст. 40 (пункт «и») решение этого вопроса отнесено к ведению Верховного Совета Республики Хакасия.

Статья 78 проекта (ч. 2) закрепляет, что порядок назначения судей в Республике Хакасия устанавливается законом Республики Хакасия и федеральным законом. Вопреки этому в ст. 40 и 58 (п. «о») определяется, что судьи в Республике Хакасия назначаются Верховным Советом Хакасии по представлению главы Республики Хакасия.

Согласно ст. 40 решение о проведении референдума относится к ведению Верховного Совета. Статья 44 предусматривает проведение республиканского референдума по инициативе главы республики. Очевидно, что эту коллизию можно разрешить, лишь записав в числе полномочий главы республики право назначать референдум в порядке, установленном законом Республики Хакасия. Такая формулировка учла интересы как законодательной, так и исполнительной власти.

По ст. 80 глава республики назначает и освобождает от должности членов правительства без какой-либо оговорки на необходимость получения согласия Верховного Совета на назначение некоторых из них, что противоречит пункту «м» ст. 40 проекта.

Правительство Республики Хакасия в соответствии со ст. 54 проекта является субъектом законодательной инициативы. Однако в общем перечне таких субъектов, предусмотренных ст. 48, оно не значится.

9. Проект допускает неточности терминологического характера, использует устаревшие термины и понятия. Так, в ст. 40 и 94 проекта наряду с понятиями «изменения» и «дополнения» в Конституцию употребляют термин «поправки», хотя известно, что он является обобщающим для первых двух понятий.

В пункте «к» ст. 16 проекта используется юридически неграмотное словосочетание «республиканские фонды регионального развития». В юридической литературе термин «регион» нередко аналогичен понятиям «республика», «край», «область», «автономный округ», а экономисты этим словом обозначают экономический район, географически объединяющий несколько республик, краев и областей. Разумеется, что в составе Хакасии нет регионов в обоих этих смыслах слова. Речь может идти о создании республиканских фондов развития для поддержки районов и городов Хакасии.

В ст. 58 проекта, регламентирующей предметы ведения главы республики, вместо понятия «система органов исполнительной власти» применяется устаревшая терминология «система органов государственного управления».

Нет четкости в правовых определениях. В частности, для обозначения одного и того же вида нормативного акта используются термины: «республиканский закон» (ст. 8, 16, 83), «закон Республики Хакасия» (ст. 40, 78). Нередко употребляется не государственно-правовая, а бытовая либо публицистическая речь. Например, «ветви государственной власти» (ст. 19), «федеральный и республиканский уровни» (ст. 44) и т. д.

При согласовании текста отдельных статей проекта допущена небрежность. Так, председатели Государственных комитетов Республики Хакасия (ст. 66) в ст. 35 именуются просто председателями комитетов. Такой текст обусловливает двусмысленность Конституции и может потребовать заранее вынужденного ее толкования.

Иногда не чувствуются различия в конституционной терминологии, применяемой к Федерации и к ее субъектам. Так, в пунктах «м» и «н» ст. 16 проекта указывается о вступлении Республики Хакасия в соответствующие связи и отношения с другими субъектами Российской Федерации и зарубежными органами. При этом не учитывается, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации термин «отношения» используется применительно к Российской Федерации, а термин «связи» – к ее субъектам.

Значение проекта Конституции Республики Хакасия принижается многочисленными повторами (см., напр., ст. 26, 29, 32), неумелым распределением материала по статьям, частям и пунктам, переносам в Основной Закон второстепенного юридического массива, представляющего интерес для Регламента (п. «е», «з», «и» ст. 46). Проект сырой: не отредактирован специалистами – правоведами и лингвистами.

Общий вывод: проект Конституции Республики Хакасия, представленный Конституционной комиссией и согласованный с Президиумом Верховного Совета Республики Хакасия, требует концептуальной, юридической и редакционной переработки.

16 октября 1994 г.

г. Москва.

О программе законопроектной работы Государственной Думы на 1995 г.41

Программа законопроектной работы Государственной Думы на 1995 г. включает в себя совокупность законопроектов, которые предлагается принять в третьем чтении, рассмотреть во втором и первом чтениях, а также те проекты, над которыми будет вестись работа в комитетах Государственной Думы с перспективой на 1996–1997 гг. Таким образом, программа в этой части представляет собой как бы полный цикл работы от нуля до направления закона в Совет Федерации, а также некоторые ориентиры для Государственной Думы следующего созыва.

Программа состоит из пяти разделов. Раздел I содержит перечень законопроектов, подлежащих рассмотрению в первую очередь. Остальные разделы носят в основном информационный характер.

В разделе II указаны законопроекты, распределенные между комитетами Государственной Думы, которые будут над ними предварительно работать. Сюда включены законопроекты, которые непосредственно подготавливаются в комитетах, а также те, которые поступили от других субъектов законодательной инициативы и предварительно рассматриваются в комитетах. В разделе III проводится дифференциация законопроектов по отраслям законодательства, все законопроекты группируются здесь в 13 главах. Новое здесь то, что проекты имеют обозначения и соответствуют общегосударственной классификации нормативных актов. В разделе IV даны законопроекты, принимаемые по блокам, поскольку они связаны между собой близостью концепции и предмета регулирования. Всего таких блоков 13. В разделе V программы дается перечень законопроектов, вносимых в Государственную Думу конкретными субъектами на основе права законодательной инициативы.

Всего в проект Примерной программы законопроектной работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации на 1995 г. (с переходом ряда из них на 1996 г.) включено 438 законопроектов. Из них планируется внести (либо уже внесены): депутатами Государственной Думы – 309; Президентом Российской Федерации – 41; Советом Федерации – 16; Правительством Российской Федерации – 57; другими субъектами права законодательной инициативы – 15.

В числе законопроектов, предлагаемых к рассмотрению Государственной Думой в 1995 г., 79 законопроектов переходит из программы работы прошлого года. Среди них:

47 законопроектов предлагается к рассмотрению во 2-м чтении;

6 законопроектов к принятию в 3-м чтении;

26 законопроектов, ранее отклоненных, предлагаются комитетами Государственной Думы внести на рассмотрение в новой редакции.