В Государственной Думе (12 декабря 1993 г.– 16 января 1996 г.): выступления, статьи, интервью, документы, дневниковые записи

Очевидно, что практика делегирования президенту права издания указов законодательного характера по вопросам экономической реформы и исполнительной власти не основывалась на прямом предписании действовавшей тогда Конституции РСФСР. Но она и не противоречила смыслу этого Основного Закона, поскольку в силу ст. 104 Конституции РСФСР Съезд мог решить любой вопрос, относящийся к ведению РСФСР.

Вопрос делегирования прав одним органом власти другому представлял в то время конституционный пробел. Лишь позднее в какой-то мере он был восполнен в новой редакции ст. 155 Конституции РСФСР.

Особую роль указы президента приобрели на первом этапе конституционной реформы. Как известно, в целях разрешения кризиса власти в стране 21 сентября 1993 г. президент прервал осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом Российской Федерации. До начала работы нового парламента России и принятия им на себя соответствующих полномочий предписывалось руководствоваться указами президента и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Между прекращением деятельности бывшего Верховного Совета и началом функционирования будущего парламента – Федерального Собрания Российской Федерации – было определено, казалось бы, немного времени, всего четыре месяца. Однако ни одно государство даже на такой непродолжительный срок не может прекратить правового регулирования тех или иных отношений в жизненно важных сферах экономики, политики и социального развития. В связи с этим президентом был издан 7 октября 1993 г. Указ «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации».

Правовое регулирование в столь ответственный период отечественной истории не могло возникнуть в юридическом вакууме. Естественно, что оно базировалось прежде всего на основополагающем акте – Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой 12 июня 1990 г. Подчеркивая преемственность в правовом регулировании, президент подтвердил действие на всей территории страны принятых Верховным Советом Российской Федерации до 21 сентября 1993 г. и вступивших в установленном порядке в силу законов Российской Федерации, постановлений Съездов народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. Данное признание относилось и к законодательству бывшего Союза ССР в части, не противоречащей законодательству России, принятому после 12 июня 1990 г.

Подчеркнем, что правовое регулирование на этом этапе конституционной реформы носило временный характер и осуществлялось фактически до официального опубликования 25 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием.

Это обусловливало подчиненный, подзаконный характер президентского правового регулирования. Подтверждалась необходимость в последующем внесении на рассмотрение Федерального Собрания указов президента, изданных по вопросам компетенции Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации.

Президент может осуществлять правовое регулирование лишь по отнесенным к компетенции бывших высших представительных органов Российской Федерации и строго определенным Указом от 7 октября 1993 г. № 1598 вопросам республиканского бюджета России, федеральных налогов и сборов, банковской, внешнеэкономической и инвестиционной деятельности, валютно-финансового и таможенного регулирования, денежной эмиссии, земельной реформы, федеральной государственной службы и социальной защиты населения.

Причем и по этим вопросам правовое регулирование могло осуществляться исключительно для выполнения четко определенных целей во многом оперативного характера. Это – регулирование экономических процессов в стране, обеспечение государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод граждан, а также реализации Федеративного договора. Следует подчеркнуть еще одну цель – это предотвращение стихийного, необоснованного издания нормативных актов, не соответствующих законодательным актам Российской Федерации, что могло произойти в условиях временного прекращения деятельности представительных органов Российской Федерации.

Указ Президента Российской Федерации на этом этапе конституционной реформы стал основной формой правового регулирования. Он должен был соответствовать целям и кругу вопросов правового регулирования, установленным Указом Президента Российской Федерации от 7 октября 1993 г., и пройти предварительную процедуру официального согласования и внесения на рассмотрение президента36.

Рассмотрим эволюцию указов на третьем этапе. Конституция Российской Федерации 1993 г. посвятила специальную ст. 90 указам и распоряжениям Президента Российской Федерации. В ней подчеркивается подзаконный характер этих актов президента: они не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В этой же статье устанавливается общеобязательность указов и распоряжений, подлежащих исполнению на всей территории Российской Федерации.

Вместе с тем несомненно, что роль указов президента в настоящее время во многом существенно изменилась по своему содержанию и объему. Это прежде всего обусловлено новым статусом президента, подчеркивающим его ответственность непосредственно перед народом. Президент из высшего должностного лица и главы исполнительной власти в Российской Федерации стал главой государства. В этом качестве он приобрел функции гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина и обязанности по обеспечению охраны суверенитета, независимости и государственной целостности страны, согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Используя согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, президент своим арбитражем обеспечивает государственное единство.

Конституция наделила президента как главу государства и функциями определения основных направлений внутренней и внешней политики государства и представительства Российской Федерации внутри страны и в международных отношениях (ст. 80, 85). Эти основополагающие формулы статуса президента реализуются в ряде статей Конституции, определяющих взаимоотношения главы государства с правительством, Федеральным Собранием, в том числе с каждой из его палат. Они же лежат в основе компетенции президента по вопросам формирования правительства и назначения высших должностных лиц в системе исполнительной и Судебной власти, в области внешней политики, обороны и безопасности и осуществления традиционных функций главы государства (вопросы гражданства, помилования, присвоения почетных званий и т. п.) (ст. 83, 84, 86–89).

В связи с наделением Правительства Российской Федерации более широкой самостоятельностью, а также изменением статуса президента Конституция Российской Федерации 1993 г. несколько изменила формы взаимодействия этих институтов государства. Вместо формулы: «Президент руководит деятельностью Совета Министров Российской Федерации», используемой в п. 6 ст. 1215 прежней Конституции, в ней закреплены положения о праве президента председательствовать на заседании Правительства Российской Федерации и принимать решения об отставке Правительства Российской Федерации (ст. 83). Ограничиваются возможности президента влиять на судьбу актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: он теперь не может их отменять, а лишь вправе приостанавливать действие этих актов в случае противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ст. 85).

Указанные обстоятельства обусловливают то, что указы президента в настоящее время в значительной мере утрачивают исполнительнораспорядительный характер и становятся в основном актами главы государства по вопросам его компетенции, четко и исчерпывающе определенной в новой Конституции Российской Федерации.

Впервые на конституционном уровне проведена классификация указов президента на нормативные и ненормативные. Первые обозначены как одно из оснований для издания Правительством Российской Федерации постановлений и распоряжений (ст. 115).

Нормативные указы президента связаны в основном с конкретизацией и детализацией действующих законов, принятием правил и положений, названных в актах парламента. Юридической базой для принятия таких указов нередко являются положения самой Конституции

Российской Федерации. В частности, в соответствии с Конституцией и федеральными законами президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80). Естественно, что такое определение осуществляется в форме многочисленных указов. В этой же форме президентом утверждается военная доктрина Российской Федерации, назначается референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом (п. «з» ст. 83, п. «в» ст. 84).

Нормативными по своему характеру являются указы президента, в которых он выступает в качестве гаранта Конституции Российской Федерации или регулирует порядок осуществления предоставленных ему Конституцией полномочий, в частности, по вопросам гражданства, помилования.

Ненормативные указы издаются президентом по вопросам применения права. Такими указами производится назначение определенных должностных лиц, награждение орденами и медалями, присвоение почетных званий, высших воинских и специальных званий, предо – ставление политического убежища, помилование отдельных граждан, решение организационно-административных вопросов и т. п.

Подводя итог, можно сказать, что указ Президента Российской Федерации по ныне действующей Конституции Российской Федерации представляет собой подзаконный акт, обладающий после федерального закона наибольшей юридической силой. Содержание указа определяется конституционным статусом президента как главы государства. Признаки указов и их соотношение с другими правовыми актами должны быть правильно поняты и истолкованы. Несомненно, это благоприятным образом повлияет на всю правотворческую и правоприменительную практику.

Президент и Федеральное Собрание: конституционные основы взаимоотношений37

Новая Конституция РФ исходя из принципа разделения властей (ст. 10) четко определяет систему и структуру высших органов государственной власти, которую согласно ст. 11 осуществляют президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), правительство, Суды Российской Федерации. Конституция утверждает правовой статус каждого государственного органа как независимого и действующего самостоятельно в пределах своей компетенции, а также создает правовой механизм их взаимодействия в ходе осуществления ими совместной деятельности.

Рассматривая конституционные основы взаимоотношений между президентом и Федеральным Собранием, необходимо отметить следующие принципиальные моменты.

Президент РФ занимает вершину в иерархии государственной структуры. Значение поста президента подчеркивается тем, что при перечислении федеральных органов государства (ст. 11) он назван первым, и гл. 4 Конституции, посвященная президенту, также предшествует определению правового статуса других высших органов государственной власти.

Это однако не означает закрепления верховенства президентской власти над всеми другими. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, а не какой-либо один из государственных институтов. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации (ст. 3 Конституции).

Выразителем общей воли народа может быть вся единая система высших органов государственной власти. Каждый из них выступает по уполномочию народа и в пределах, отведенных ему Конституцией.

Конституция РФ 1993 г. исходит из того, что Президент РФ является главой государства, но не главой исполнительной власти (ст. 80). Исполнительную власть РФ, в соответствии со ст. 110, осуществляет правительство во главе со своим председателем, который руководит повседневной деятельностью правительства Но несмотря на это, полномочия президента весьма обширны.

Президент РФ является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией порядке он принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

Эти и некоторые другие конституционные полномочия президента ставят его в какой-то мере в особое положение и требуют соответствующих сдержек и противовесов для предотвращения монополизации власти каким-либо одним государственным органом или институтом. Отлаженная система сдержек и противовесов упорядочивает государственную деятельность, содействует успешному осуществлению всеми государственными органами их собственных функций.

Наличие сильного президента предполагает функционирование эффективных механизмов контроля за его деятельностью, отработанных процедур конституционной ответственности главы государства, участие Федерального Собрания в назначении президентом ряда высоких должностных лиц государства, наличие устойчивого и ответственного правительства. Но прежде всего, конечно, необходимо конституционное разделение полномочий, самостоятельное действие и конструктивное взаимодействие главы государства и органов исполнительной и законодательной власти.

Важнейшей составной частью рационально построенной системы организации государственной власти в демократическом обществе является полномочный законодательный орган, представляющий народ и действующий в его интересах. Разрабатывая и принимая законы путем всестороннего их обсуждения, высший представительный орган государственной власти как необходимый социально-политический институт трансформирует реально существующий в обществе плюрализм мнений, многообразие идей и предложений в продуманную и действенную государственную политику в общеобязательные правовые нормы, обладающие высшей юридической силой.

По новой Конституции РФ законодательную власть осуществляет Федеральное Собрание – парламент РФ, состоящий из двух независимых друг от друга палат: верхней – Совета Федерации и нижней – Государственной Думы (ст. 94, 95).

Двухпалатная структура Федерального Собрания – это не только необходимое условие обеспечения федеративного государственного устройства страны. Существование двух палат (бикамерализм) – это также еще одно средство взаимного уравновешивания и контроля государственных институтов и еще одна возможность расширения представительного характера законодательного органа в рамках всей государственной системы.

Конституция РФ 1993 г. предусматривает определенный механизм сдержек и противовесов во взаимоотношениях между всеми тремя ветвями власти и прежде всего во взаимоотношениях между президентом и Федеральным Собранием. Баланс полномочий в области законотворчества проявляется прежде всего в том, что законы принимаются Федеральным Собранием, но президент и правительство имеют право законодательной инициативы (ст. 104). Кроме того, глава государства наделен правом вето, т. е. возможностью не подписать и следовательно, отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой и Советом Федерации (ст. 107). Свое право вето президент может применить в случае необходимости практически к любому законопроекту. Но это право вето не является абсолютным: оно может быть отвергнуто Федеральным Собранием. Так, согласно ст. 107, если при повторном рассмотрении в парламенте федеральный закон, не подписанный президентом, будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию.

Право отлагательного вето – это средство воздействия президента на законодательный процесс, имеющее в большей мере стратегическое значение, чем оперативное и тактическое.

Потенциальная возможность его применения может заставить Федеральное Собрание планировать и осуществлять свою законодательную деятельность таким образом, чтобы быть уверенным в последующей подписи президента. В свою очередь, Федеральное Собрание имеет все возможности не принять тот или иной закон, проект которого внесен в порядке законодательной инициативы президентом или правительством, и тем самым практически контролировать намечаемую линию нормоустанавливающей деятельности главы государства, а также правительства и других органов исполнительной власти.

Президент вправе осуществлять также полномочия по назначению и освобождению ряда федеральных должностных лиц, но в большинстве своем не единолично, а с согласия Государственной Думы и (или) Совета Федерации. Конституция называет в связи с этим председателя правительства, председателя Центрального банка, судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, судей других федеральных судов, а также дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях (п. «а», «г», «е», «м» ст. 83).

Один из весьма сложных вопросов в системе взаимоотношений между президентом, правительством и Федеральным Собранием – это вызывающий дискуссию вопрос о порядке назначения президентом с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ.

Конституция предусматривает, что после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы (ст. 111 п. 4). Представляется, что данная формулировка имеет целью обеспечить необходимую управляемость страной, устойчивость правительства, возможность его спокойной и продуктивной работы по преодолению экономического кризиса на определенный переходный период. Изменение общественно-зкономической ситуации в стране со временем позволит внести в этот пункт необходимые коррективы, которые, возможно, усилят ответственность правительства перед парламентом.

Для сохранения определенного баланса властей важно то, что Конституция предусматривает возможность роспуска только нижней палаты – Государственной Думы. Роспуск верхней палаты – Совета Федерации Конституцией вообще не предусмотрен. Кроме указанного выше случая, предусмотренного п. 4 ст. 111, президент может распустить Государственную Думу также на основании п. З и 4 ст. 117: при его несогласии с вотумом недоверия, вынесенным Правительству Государственной Думой по ее инициативе повторно на протяжении трех месяцев, или если председатель правительства сам ставил перед Думой вопрос о доверии и нижняя палата в таком доверии правительству отказала. При этом у президента есть выбор: принять решение об отставке правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

Вместе с тем Конституция содержит ряд важных гарантий, обеспечивающих достаточно прочное положение нижней палаты Федерального Собрания во взаимоотношениях с главой государства. Так, с целью нейтрализации и сдерживания возможных необоснованных амбиций со стороны президента в п. 3, 4 и 5 ст. 109 Конституции предусмотрено, что Государственная Дума не может быть распущена: 1) по основаниям, предусмотренным ст. 117 (о них уже говорилось), в течение года после ее избрания; 2) с момента выдвижения ею обвинения против президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации; 3) в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения, а также 4) в течение шести месяцев до окончания срока полномочий президента. Исполняющий обязанности президента в любом случае не имеет права распускать Государственную Думу (ст. 92, п. З).

В конституционном механизме взаимных сдержек и противовесов между президентом и Федеральным Собранием праву президента в определенных, четко обозначенных случаях распустить Государственную Думу соответствует возможность Федерального Собрания при условии соблюдения всей необходимой правовой процедуры, предусмотренной ст. 93, отрешить президента от должности.

Отрешение от должности является очень сильным средством воздействия Федерального Собрания на президента и имеет много общего с применяемой в ряде других стран процедурой импичмента в отношении главы государства. (Так, в США решение о привлечении президента к суду импичмента выносится Палатой представителей, а в качестве высшей судебной инстанции выступает Сенат, который решает вопрос о виновности или невиновности главы государства квалифицированным большинством голосов. Такой процедуре подвергались всего два президента США, причем для осуждения Э. Джексона в 1868 г. не хватило одного голоса, а Р. Никсон в 1974 г. подал в отставку, не дожидаясь результатов рассмотрения своего дела Сенатом.)

В качестве оснований для отрешения президента от должности Конституция РФ называет государственную измену или совершение иного тяжкого преступления. Выдвинуть такие обвинения может только Государственная Дума по инициативе не менее одной трети своих депутатов. Дума образует специальную комиссию для тщательного исследования всех обстоятельств и материалов, выяснения обоснованности обвинения и для выработки соответствующего заключения. Принцип разделения властей предполагает, что в решении этого острого вопроса взаимоотношений между президентом и Федеральным Собранием свое слово должна сказать и судебная власть. В связи с этим предусмотрена необходимость принятия Верховным Судом РФ заключения о наличии или отсутствии в действиях президента признаков преступления. Кроме того, требуется заключение Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат, причем не позднее чем в установленный Конституцией трехмесячный срок (ст. 93).

Усложненность всей процедуры отрешения президента от должности объясняется, очевидно, неординарностью такой ситуации, ее чрезвычайным характером, необходимостью предотвратить кризисное нарастание напряженности в стране в случае затягивания враждебного противостояния между основными государственными институтами. Однако как легитимное средство разрешения политического конфликта сама возможность конституционной ответственности президента перед Федеральным Собранием, обеспечивая определенное равновесие между ними, способна оказывать положительное воздействие на выбор правильной линии поведения главы государства в отношениях с законодательной ветвью власти, укреплять конструктивное сотрудничество между ними.

Новый Гражданский кодекс – насущная необходимость38

Как известно, в Послании Президента Российской Федерации Гражданский кодекс назван одним из первоочередных актов, которые должен принять российский парламент; одним из актов, определяющих будущую экономику России. Понятно, что такой подход к Гражданскому кодексу обусловлен необходимостью закрепления складывающихся экономических отношений, потребностью кодификации того массива актов, которые составляют сейчас действующее гражданское законодательство, наконец, необходимостью поднятия на более высокий нормативный уровень всего гражданского законодательства.

К сожалению, в последние годы гражданским законодательством все больше становятся нормы ведомственного характера, например нормы Госкомимущества или других ведомств. Потребность в Гражданском кодексе и обусловлена необходимостью решения многих вопросов, связанных с устранением противоречий в нынешнем законодательстве.

Политическая ситуация в Российской Федерации была такова, что множество законодательных актов (законы о собственности, предприятиях и предпринимательской деятельности, антимонопольное и налоговое законодательство) во многом оказались противоречивыми, так как складывались под влиянием разных политических сил, цели и задачи которых были различны и не всегда совпадали. Кроме того, возникла необходимость устранения многих пробелов в действующем гражданском законодательстве.

И, наконец, в связи с тем, что наше бывшее государство – Союз Советских Социалистических Республик – сейчас представляет собой множество новых государств, где выделяется СНГ, возникли экономические проблемы, которые требуют создания новых основ и принципов гражданского законодательства.

Здесь я хотел бы остановиться не столько на анализе или критике Гражданского кодекса, сколько на проблемах стратегии и тактики проведения его через Федеральное Собрание – Государственную Думу и Совет Федерации.