В Государственной Думе (12 декабря 1993 г.– 16 января 1996 г.): выступления, статьи, интервью, документы, дневниковые записи

Надо отметить, что перспективы сотрудничества с Западом во многом будут зависеть от законодательства, не только регулирующего экономические сферы, но и от законодательства, регулирующего политические институты в нашей стране. Прежде всего от таких законов и их применения, как закон о гражданстве, от будущего закона об иностранцах и лицах без гражданства, даже от таких, казалось бы, далеких законов, как законы о выборах и референдуме. Конечно, этот ряд законодательных актов, который предстоит принять в конце этого года, начале года, можно продолжить. Нынешняя конференция дает громадную пищу для законодателей, нужно поразмышлять на выдвинутыми идеями и возможностями претворения их не только в реалии законов, но и в правоприменительную практику. Правильно отмечалось здесь многими ораторами, особенно в первой части, что законы принять-то можно, но как они будут работать? Они могут превратиться в мертвую букву. Да, применение наших законов во многом зависит от того уровня общественного согласия, которое есть и которое будет достигаться в нашей стране. Много интересных идей высказано, затрагивающих важные аспекты коммерческих кредитов, договорного права, права собственности, залога, взысканий на имущество, банкротства и также вот сейчас темы, которые идут, о регистрации залога и сделок и имущества. Я думаю, что опубликованный отчет о конференции станет одним из пособий в законопроектной работе Государственной Думы, и мы его, естественно, проработаем во всех комитетах, и хотелось бы, чтобы этот отчет появился не через многие месяцы, а в ближайшее время.

Позвольте поблагодарить устроителей конференции и Высший Арбитражный Суд за возможность услышать интересные идеи и также критику в применении действующего законодательства. Благодарю за внимание.

Отклики, комментарии, краткое содержание:

Ньюсмейкеры дня // Коммерсанть-DAILY 1994. 54 ноября. № 211. С. 3.

Международный семинар омбудсменов.

(27–29 ноября 1994 г.)

Вступительное слово32

Митюков М. А. Уважаемые дамы и господа, коллеги и зарубежные друзья!

Рад приветствовать вас от имени Государственной Думы Федерального Собрания – парламента Российской Федерации и выразить надежду, что столь высокая и интересная встреча обогатит наш небольшой еще складывающийся отечественный опыт в сфере обеспечения прав человека.

История нашего государства показала, что существующие государственные институты: суды, прокуратура и другие правоохранительные органы не могут в достаточной мере и эффективно защищать права человека. Преодолев сопротивление антидемократических сил и ведомственных интересов, новая российская Конституция 1993 г. впервые учредила институт уполномоченного по правам человека. Будущий конституционный федеральный закон наполнит демократические идеи этого института конкретикой и он станет реальностью. Сейчас идет в парламенте напряженное, порой сопряженное с драматическими эпизодами прохождение этого закона.

Определенные начала защите прав человека положила учрежденная президентом Комиссия, возглавляемая известным правозащитником и политическим деятелем Сергеем Адамовичем Ковалевым. Мне вдвойне приятно, что эта комиссия наряду с другой комиссией – Комиссией по законодательным предположениям, возглавляемой мной, в свое время явились прообразом, окном в парламент. Комиссия Сергея Адамовича уже сделала немало. Нам всем известен ряд обьективных и нелицеприятных для многих докладов о состоянии охраны прав человека в нашей стране.

Надеемся, что столь высокий авторитет, обеспеченный Конституцией и законом, станет одним из опорных рычагов формирования гражданского общества в нашей стране.

Позвольте еще раз, дамы и господа, друзья, пожелать успехов и результативности семинару.

Отклики, комментарии, краткое изложение:

Журавлев П. Сергея Ковалева навещают коллеги // Сегодня. М., 1994. 29 ноября.

Омбудсмены встречаются в Москве // Думское обозрение. М., 1994. 29 ноября. С. 10.

Выступление на XXI Международном конгрессе латинского нотариата.

(Берлин, 29 мая – 3 июня 1995 г.)33

Уважаемые дамы и господа! Дорогие коллеги!

От имени Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации сердечно приветствую участников XXI Международного конгресса латинского нотариата. Вступление российского нотариата в Международный союз латинского нотариата – это наше общее торжество. Оно знаменует завершение важного этапа реформы нашего нотариата в последние несколько лет, которые стали яркой страницей в его новейшей истории.

Этот этап начался с возрождения в России института негосударственного, частного нотариата, ставшего возможным с принятием 11 февраля 1993 г. нового законодательства о нотариате – Основ законодательства Российской Федерации о нотариате. Этот закон был вехой в развитии нотариального дела в России.

Более двух лет, прошедших после принятия этого законодательства, свидетельствуют о его высокой эффективности и своевременности. Число нотариусов, занимающихся частной нотариальной практикой, в России ныне приближается к пяти тысячам и продолжает расти. Объединяющие их нотариальные палаты созданы в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации.

Нотариусы, занимающиеся частной практикой, сумели увеличить объем оказываемых ими населению юридических услуг более чем в два раза по сравнению с 1992 г., когда в стране существовал только государственный нотариат. Повысилась оперативность нотариального обслуживания наших граждан. Полагаю, что прогресс в этой области будет нарастать и станет постоянным.

Сказанное свидетельствует о том, что негосударственный нотариат вносит все более важный вклад в обеспечение защиты прав и законных интересов российских граждан и юридических лиц.

Позвольте остановиться на законодательных усилиях в направлении совершенствования работы нашего нотариата.

В этом году на рассмотрение Государственной Думы внесен новый законопроект, касающийся проблем нотариата, – проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате». Необходимость внесения изменений и дополнений в сравнительно недавно принятое законодательство вызвано серьезными причинами. Появились новые виды гражданско-правовых отношений, которые существенно усложнили их нотариальное оформление. А это потребовало предъявления более высоких требований к профессиональной подготовке российских нотариусов, их способности вести нотариальную работу на современном уровне. Мы настаиваем на этих высоких требованиях к нотариусам, ибо сегодня они стали реальной силой, способствующей укреплению законности и правопорядка в России, превращению нашей страны в подлинно правовое государство.

Вместе с тем в работе нотариата возникли определенные трудности, появились некоторые неувязки в сфере взаимодействия Федеральной нотариальной палаты и Министерства юстиции. Каждый из них разработал свой проект закона об изменении действующего законодательства о нотариате, оба они рассматривались на парламентских слушаниях, в результате которых в Государственную Думу был внесен единый согласованный проект указанного закона.

Основные положения предлагаемого законопроекта сводятся к созданию единой системы нотариата в России, к установлению контроля со стороны органов юстиции за деятельностью местных нотариальных палат и отдельных нотариусов в форме выдачи лицензии на занятие нотариальной практикой, определения количества практикующих нотариусов на определенной территории, утверждения образцов нотариальных документов, проведения проверок качества работы нотариусов. Закон пересматривает перечень и компетенцию должностных лиц исполнительной власти, наделенных правом совершать некоторые нотариальные действия.

Данный законопроект довольно успешно прошел первое чтение в Государственной Думе и сейчас готовится ко второму чтению. Возможно, оно состоится еще на этой неделе. Хочу отметить, что в процессе подготовки ко второму чтению Комитет Государственной Думы по законодательству получил более двадцати официальных отзывов на проект от субъектов Российской Федерации, а также от Президента РФ и Правительства РФ, не говоря уже об отзывах со стороны местных нотариальных палат. Я полон надежды, что второе, а затем и третье чтения данного законопроекта пройдут успешно и проект станет законом еще в этом году.

Я не сомневаюсь, что деятельность Федеральной нотариальной палаты России, ставшей ныне равноправным членом Международного союза латинского нотариата, будет успешно развиваться и в будущем, способствуя защите права собственности и иных имущественных прав, гарантированных Конституцией Российской Федерации, содействуя развитию рыночных отношений в России и защите прав физических и юридических лиц в условиях рыночной экономики.

Позвольте пожелать успехов в деятельности Международного союза латинского нотариата и всех его членов ради торжества законности и демократии в наших странах.

Благодарю за внимание!

Выступление на IV Парламентской конференции региона Балтийского моря.

(о. Борнхольм, 12–13 сентября 1995 г.)

Господин председатель!

Дамы и господа!

Рад вас приветствовать от имени Государственной Думы Российской Федерации. Дума, которой осталось функционировать немного, активно сотрудничала с Советом государств Балтийского моря. В развернувшейся предвыборной кампании проблемы безопасности в Балтийском регионе используют многие политические силы. Пытаются на нем делать капитал определенные экстремистские силы.

Надежную безопасность не построишь, если все время будем вспоминать новейшую историю и историю прошлых веков. Нам надо смотреть вперед в XXI в. Для этого надо отказаться от многих устремлений.

Европейская безопасность немыслима без безопасности отдельных регионов, региону Балтики в данном контексте мы отводим первостепенную роль. Важно, что уже сложились структуры в самых различных областях – от сохранения природных ресурсов до соблюдения прав человека и основных свобод.

Приоритетность задачи укрепления безопасности на региональном уровне подчеркивается характером новых рисков и вызовов, среди которых мы выделяем неустойчивость демократических институтов, социальную нестабильность и трудности переходного периода, ущемление прав национальных меньшинств, территориальные претензии. Надо ли говорить, насколько взаимодействие в решении проблем такого характера актуально для Балтийского региона?

По проблемам будущей безопасности в нашем парламенте сложилось мнение, что она должна осуществляться не через расширение НАТО. Все действующие в сфере безопасности европейские организации должны совершенствоваться; требуется наладить их тесную координацию, создать своего рода «стыковочные узлы». ОБСЕ, за которой закрепляется центральная роль в обеспечении европейской безопасности и стабильности, видимо, должна стать главным партнером СГБМ в усилиях по превращению Балтийского региона в зону продвинутого взаимодействия. Важно не распылять усилия отдельных организаций, а совместно и скоординированно добиваться решения актуальных задач европейской и региональной повестки.

Сейчас под эгидой ОБСЕ разворачивается дискуссия по формированию новой модели общей и всеобъемлющей безопасности для Европы XXI в. К этой работе уже подключились некоторые многосторонние структуры, такие как Совет Европы, СНГ. Евросоюз, например, представил интересные соображения по типологии рисков и угроз для безопасности. Считаем, что СГБМ со своего угла мог бы внести лепту в формирование модели. Почему бы не попытаться совместно в рамках балтийского региона сформировать видение региональной безопасности в различных измерениях? Тогда можно было бы от имени нашего Совета передать эти соображения в ОБСЕ для учета при разработке новой модели безопасности.

Еще один «стыковочный узел» между СГБМ и ОБСЕ видим в работе по реализации положений принятой на будапештском саммите в декабре 1994 г. «Декларации по вопросам Балтийского региона». Правозащитный аспект нашего взаимодействия на регионально уровне, – а именно на это нацелена Декларация, – ни в коем случае не должен уходить в тень. Всем очевидно, что в ряде государств балтийского бассейна дела с обеспечением прав человека, особенно прав меньшинств, обстоят не очень благополучно. Более того, именно здесь мы находим примеры серьезных и массовых нарушений прав меньшинств, требующих адекватной реакции со стороны международного сообщества и европейских институтов сотрудничества. Сохранение дискриминационного законодательства в Латвии и Эстонии в отношении сотен тысяч русскоязычного населения, к сожалению, создает угрозу безопасности в этих регионах.

Связка ОБСЕ – СГБМ видится из существенных элементов новой европейской конструкции. Совет государств Балтийского моря мог бы проработать предложения по использованию в рамках ОБСЕ оправдавшего себя при подготовке Пакта стабильности опыта проведения Балтийского регионального стола. Необходимо сохранить этот форум для диалога и совместного поиска решений имеющихся проблем. Балтийский стол надо в дальнейшем ориентировать не только на правозащитную проблематику и экономическое сотрудничество, но и проблемы безопасности.

Все это – крупные задачи перспективного характера. Но перед СГБМ стоят и более «заземленные», однако вовсе не менее значимые вопросы текущей повестки, от которых зависит безопасность в регионе. Российская сторона предлагает активизировать работу по их решению.

Имею в виду, в частности, создание Балтийского банка данных и информационных систем по конкретным аспектам сотрудничества в привязке к предложению Польши об учреждении Постоянного секретариата СГБМ.

Назрела потребность в переводе на более солидную основу сотрудничества миграционных, консульских, таможенных служб определенных государств. Хотим и далее поощрять углубление прямых связей на уровне отдельных областей, муниципалитетов, приграничных районов, в том числе по таким конкретным, жизненным вопросам, как культурные обмены, экология, торговля, борьба с преступностью.

Что касается сотрудничества стран СГБМ в экономической области, то следовало бы продолжить усилия по гармонизации экономического законодательства, стандартизации товаров и услуг, введению унифицированных процедур деловых сделок и привлечения инвестиций. Важно способствовать комплексному развитию региона, без исключения каких-либо стран или территорий из инвестиционных потоков. Нельзя, чтобы в регионе сформировались новые разграничительные линии по уровню социально-экономического развития или качества жизни.

Приоритеты экономического взаимодействия: разработка мер по повышению конкурентоспособности производств в странах с переходной экономикой, развитие телекоммуникаций, морского транспорта. Это желательно обсуждать на регулярных совещаниях министров экономики и руководителей других «отраслевых» министерств стран балтийского региона. Очередную встречу министров экономики можно было бы, например, провести в одном из городов российского северо-запада с участием представителей деловых кругов и регионов.

Считаем необходимым и дальше прорабатывать идею создания специального фонда поддержки экономического сотрудничества, который мог бы формироваться за счет взносов стран СГБМ, КЕС, международных финансовых институтов, частных банков и других коммерческих структур.

Мы за всемерное укрепление элементов межпарламентского взаимодействия в рамках СГБМ. Нужно подумать и над тем, чтобы контакты парламентариев становились более специализированными, охватывали соответствующие комиссии и другие структуры национальных парламентов. Видимо, можно подумать в будущем о создании парламентской ассамблеи.

СГБМ – весьма перспективная организация. От нас самих зависит, как будут выписываться ее роль и место в европейской архитектуре будущего, будущая европейская безопасность.

II. СТАТЬИ

Соглашение о гражданском мире – ответ на требование общества34

У соглашения о гражданском мире, которое предложил подписать президент, я уверен, есть перспектива. Сложно возражать против самой идеи – в принципе, все партии, группы, фракции громко заявляют, что они за консолидацию, сотрудничество, гражданский мир и согласие. Соглашение предполагает найти те точки соприкосновения, которые являются общими, определить, на каких началах будет основана договоренность, какие обязательства берет на себя правительство, другие государственные органы, какие – партии, профсоюзы, общественные организации. Выступать против этой идеи – значит выступать против того господствующего в народе мнения, что пора кончать с конфронтацией, нужен мир и согласие. Соглашение о гражданском мире не должно быть только декларацией. Назвав точки соприкосновения, общие цели и задачи, он должен предложить и механизм осуществления договоренности, и обязательства сторон, определенную политическую ответственность тех, кто подпишет меморандум. К подписанию будет приглашен широкий круг участников, представители не менее ста общественных организаций, политических партий, профсоюзов и религиозных конфессий, а также властные структуры – президент, правительство, палаты Федерального Собрания, Конституционный Суд. Таков замысел, и как политический деятель, я думаю, что выступить против него, отказаться от участия в меморандуме о согласии – это значит продемонстрировать политические амбиции, далекие от истинных интересов народа.

Конституция и указы Президента Российской Федерации35

В нормативно-правовом массиве все более заметную роль играют в последние годы указы президента. Их признаки требуют тщательного анализа. В данной статье рассматривается одна из острых проблем – соотношение Конституции и указов Президента Российской Федерации. Эта проблема для нашей правовой системы новая, возникла она еще до появления первых указов, в период оживленного обсуждения вопроса о введении института президента в России и неоднократно затем рассматривалась под разными ракурсами в зависимости от конкретной экономической и политической ситуаций, стратегических и тактических задач различных ветвей государственной власти. В этом аспекте названную проблему можно рассматривать в хронологических рамках следующих периодов:

становление и развитие института президента на основе прежней Конституции РСФСР (март 1991 г. – сентябрь 1993 г.);

функционирование президентской власти на первом этапе конституционной реформы (сентябрь – декабрь 1993 г.);

совершенствование института президента на базе новой Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.

17 марта 1991 г. на вопрос: «Считаете ли вы необходимым введение Поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?» – большинство избирателей, принявших участие в общероссийском референдуме, ответили утвердительно. На этой правовой основе началось конституционное конструирование института президента как связующего звена высших законодательных и исполнительных органов РСФСР. На третьей сессии Верховного Совета РСФСР, где принимался Закон РСФСР «О Президенте РСФСР», и на IV Съезде народных депутатов РСФСР, где утверждался Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР», в общем контексте проблемы будущей президентской власти соотношение Конституции и указов президента стало предметом дискуссии. Водоразделом мнений стал вопрос об определении места поста президента в иерархии Российского государства согласно принципу разделения властей.

Примечательно, что Закон РСФСР «О Президенте РСФСР» от 24 апреля 1991 г., закрепляя правовой статус президента как высшего должностного лица и главы исполнительной власти в РСФСР, определил подзаконный и исполнительно-распорядительный характер его деятельности. Это выражалось прежде всего в том, что президент наделялся правом издавать указы и распоряжения на основе и во исполнение Конституции и законов РСФСР, решений Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. При таком четком «легальном основании» для принятия указов и с учетом принципа разделения государственной власти Верховный Совет РСФСР допускал относительно широкие пределы для указанной деятельности президента и гарантии ее стабильности. В соответствии со ст. 8 названного Закона Съезд народных депутатов или Верховный Совет РСФСР на основании заключения Конституционного Суда РСФСР могли отменить указы президента лишь в случае противоречия их Конституции и законам РСФСР, решениям Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. Конституционный Суд фактически предполагался в качестве арбитра в оценке конституционности указа президента Съездом народных депутатов или Верховным Советом РСФСР. Таким образом, указам президента придавался высокий уровень стабильности и относительная самостоятельность от волеизъявления законодателей.

Из обозначенных в Законе от 24 апреля 1991 г. двух форм правоприменительной деятельности президента (указов и распоряжений) приоритетный характер придавался, несомненно, указам. Согласно закону, указы не должны противоречить Конституции и законам, их исполнение обязательно на всей территории РСФСР и отменять их с соблюдением определенной процедуры могли Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР. Все это определяло указ как основной акт осуществления компетенции президента, непосредственно закрепленной в Конституции и законах РСФСР и вытекающей из основополагающих конституционных принципов разделения властей. Распоряжению же отводилась роль акта оперативного, индивидуального и нередко организационно-порученческого характера.

IV Съезд народных депутатов РСФСР несколько скорректировал позицию законодателя в отношении природы указа и его относительной самостоятельности по сравнению с законом. Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» от 24 мая 1991 г. предоставил Съезду народных депутатов и Верховному Совету РСФСР право отменять указы и распоряжения Президента РСФСР, не обусловливая прямо свое решение противоречивостью их Конституции, законам и другим актам высших органов государственной власти РСФСР, а Съезду народных депутатов РСФСР – также необходимостью заключения Конституционного Суда РСФСР. Не поддержана концепция, когда бы решения Совета Министров РСФСР – постановления и распоряжения – оформлялись через указы президента. Эта концепция основывалась на предусмотренном ч. 6 ст. 1215 Конституции РСФСР праве президента руководить деятельностью Совета Министров РСФСР. Однако она не учитывала, что правительство принимает массу решений по оперативным и текущим вопросам. Это сотни решений и все они едва ли могли удачно трансформироваться через указы президента. Реализация этой концепции привела бы к тому, что президент оказался завален мелочовкой, оформлением многих непринципиального характера вопросов правительства.

Вместе с тем ст. 127 Конституции РСФСР (в редакции от 24 мая 1991 г.) определяла указы президента элементом основы для деятельности Совета Министров РСФСР.

Позднее VI Съезд народных депутатов Российской Федерации, внеся изменения в ст. 1218 Конституции РСФСР, определил, что указы Президента Российской Федерации не должны противоречить только Конституции и законам Российской Федерации. В случае противоречия им акта президента действует норма Конституции, закона Российской Федерации. Тем самым была четко проведена идея конституционности и подзаконности указа президента, его приоритеты по сравнению с иными актами высших органов государственной власти

Российской Федерации. По своему уровню, юридической силе и нормативности (в том случае, когда речь идет об указах нормативного характера) указ президента занял третье место в правовой системе Российской Федерации (после Конституции и законов).

Таким образом, первоначально указы президента были задуманы как обязательные подзаконные и исполнительно-распорядительные акты высшего должностного лица и главы исполнительной власти по реализации своей компетенции, непосредственно закрепленной в Конституции, законах и решениях Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, а также вытекающей из основополагающих принципов разделения государственной власти, во многом являющихся элементом основы деятельности Совета Министров РСФСР. Главными условиями для указов президента являлись в части содержания – непротиворечивость Конституции, законам РСФСР, в части исполнения – общеобязательность на всей территории РСФСР. Указы президента не могли изменить Конституцию, законы и решения Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР и тем самым вторгаться в сферу законодательствования.

Вместе с тем в целях перехода к рыночной экономике V Съезд народных депутатов РСФСР фактически делегировал президенту право принятия до 1 декабря 1992 г. указов законодательного характера по вопросам банковской, биржевой, валютно-финансовой, внешнеэкономической, инвестиционной, таможенной деятельности, бюджета, ценообразования, налогообложения, собственности, земельной реформы, занятости населения, компетенции, порядка формирования и деятельности исполнительных органов. Цель данной акции – обеспечить оперативное регулирование хода экономической реформы с помощью актов, которые могли находиться в противоречии с действующими законами РСФСР. Такие указы представлялись президентом в Верховный Совет РСФСР, а в период между сессиями – в Президиум Верховного Совета РСФСР и при неотклонении их в течение семи дней вступали в силу. Одновременно президент наделялся правом в соответствии с выделенными бюджетными средствами до принятия Закона РСФСР «О Совете Министров РСФСР» самостоятельно решать вопросы реорганизации структуры высших органов исполнительной власти.