Проект «Україна». Австрійська Галичина

За законом про організацію включених до складу сільських громад поміщицьких територій від 12 серпня 1866 р. дідич одержав право виконувати функції старости громади, або делегувати ці повноваження своїй довіреній особі. Також він відповідав за здійснення поліцейського нагляду в громаді, що ставило останню під його повний контроль[22]. 20 вересня 1866 р. вступила в силу низка змін до крайового виборчого порядку від 26 лютого 1861 р. щодо розширення виборчих та представницьких прав землевласників, співвласників поміщицьких землеволодінь, а також закон про проведення повторних виборів. У підсумку органи місцевого самоврядування у Галичині так і не здобули задекларованої офіційним Віднем функціональної автономії.

На основі рішення імператора про розмежування політичної та судової влади від 14 грудня 1866 р. повнота управлінських функцій у краї з 28 лютого 1867 р. передавалася галицькому намісництву у Львові, що було частково продиктовано потребою зменшення видатків на утримання апарату. Комісія намісництва у Кракові та 176 повітових управлінь підпали під реорганізацію, внаслідок чого було створено 74 повітових управлінь з новими територіальними межами. Ця адміністративно-територіальна реформа остаточно знищила управлінське розмежування між Західною та Східною Галичиною, хоча аж до розпаду імперії воно ще збереглося у системі крайового судоустрою. Компетенційні преференції надавалися старості Краківського повіту, якому присвоювався ранг надвірного радника, та головам повітів у Львові, Тарнові, Перемишлі, Станиславові та Бродах, які підвищувалися до рангу радників намісництва[23].

За півроку до здійснення вищезгаданої реформи місту Кракову було надано особливий автономний статус. 1 квітня 1866 р. імператор санкціонував «Тимчасовий статут для громади королівського міста Краків», у якому закріплювалися символи міста, право своїни[24] для міщан, польська мова діловодства; визначалися повноваження громадської ради, яка нараховувала 60 осіб, порядок її виборів за цензово-куріальним модусом. Головою громади був президент міста, який очолював громадську раду та її виконавчий орган – магістрат, а також міську поліцію. Його посада була виборною, проте передбачала затвердження імператором. Президент міста та громадська рада підпорядковувалися безпосередньо Крайовому виділу та Сейму, проте контроль за їх діяльністю здійснювали уряд та намісництво. Місто одержало право формувати власний бюджет та самостійно ухвалювати додаток до прямих податків у розмірі до 10 % або непрямих податків – до 25 %. Окремо регулювалися відносини між міськими органами влади та християнською, ізраілітською[25] спільнотами[26]. 14 березня 1867 р. були також внесені зміни до громадського виборчого порядку у Бродах, за якими не менше половини місць у міській раді мало належати християнам[27], хоча 2/3 населення міста складали ізраіліти.

Досягнувши політичного консенсусу з угорцями, Франц Йосиф І 2 січня 1867 р. видав патент про початок конституційних перетворень у руслі австро-угорського дуалізму. Фактично за цим документом відбулося повне перезавантаження політичної системи: оголошувалися розпуск усіх ландтаґів під приводом завершення 6-річного терміну їх каденції та призначалися чергові вибори, а також обґрунтовувалась потреба безумовного скликання Державної ради для обговорення та прийняття змін до конституції[28].

У цій ситуації офіційний Відень був змушений йти на поступки галицьким полякам, щоб під час конституційних перетворень здобути їхню підтримку та забезпечити безумовну участь Галицької делегації у Державній раді. Перед черговими виборами у виборчий модус до Галицького сейму закладалися положення, які з одного боку упривілейовували галицьку шляхту та міщанство, а, з іншого, – суттєво обмежували виборчі права селян. 16 січня 1867 р. найвищу санкцію здобули зміни § 11, § 13 крайового виборчого порядку від 26 лютого 1861 р., згідно яких у ІІ курії міських громад запроваджувались прямі одноступеневі вибори. Активне та пасивне виборче право визнавалось для заможних міщан, які входили до 2/3 списку найбільших платників податків з врахуванням положень § 17 крайової ординації. Водночас виборче право додатково надавалось певній категорії виборців, які допускалися до виборів у громадські ради міст згідно виборчого порядку для громадських рад від 12 серпня 1866 р. Це положення суттєво збільшило кількість виборців у міській курії та забезпечило тут шляхті додатковий голос.

У ІІІ курії сільських громад зберігалося двоступеневе голосування. Активне виборче право тут належало тим правиборцям, які входили до 2/3 списку найбільших платників податків, а пасивне – для всіх чоловіків, які досягли 30 річного віку, та сплачували будь-які податки. До кола правиборців зараховувалися також особи, які володіли виборчим правом згідно виборчого порядку для громадських рад від 12 серпня 1866 р. Це означало, що у ІІІ курії, як і у ІІ курії, шляхта також одержала право додаткового голосу[29]. Запровадження прямих виборів у ІІ курії було покликане збільшити співвідношення 1 мандату до кількості голосуючих міщан, щоб хоч якось зрівноважити розподіл виборців між куріями. Водночас сільські громади залишались найневідповідніше представленими за вищезгаданим критерієм, що порушувало принцип рівності їх представництва та репрезентативність голосування.

Започатковуючи надання галицьким полякам т. зв. «освітніх концесій», Франц Йосиф І 25 лютого 1867 р. погодився на часткову полонізацію правничого факультету Львівського університету[30]. Після його коронації 8 червня 1867 р. короною Св. Стефана у Будапешті найвищу санкцію 22 червня 1867 р. здобув скандальний крайовий закон про мову викладання у народних та середніх школах Галичини. Замість німецької мови у середніх школах повсюдно запроваджувалась польська. Українська мова викладання зберігалася лише у «2,5» школах – у 4-х нижчих класах вищої Академічної гімназії у Львові[31], у Другій українській гімназії у Львові та нижчій Реальній гімназії у Бродах[32]. З 22 червня 1867 р. польська запроваджувалась також у єврейські середні школи[33]. Оскільки рішення про відкриття нових державних шкіл або їх утраквізації ухвалював Галицький сейм, де панувало засилля польської більшості, то українці були змушені самостійно організувати просвітницьку діяльність серед населення за посередництвом відповідних товариств.

Довершуючи надані полякам «освітні концесії», Франц Йосиф І 25 червня 1867 р. санкціонував закон про Крайову шкільну раду, яка з початком своєї діяльності 24 січня 1868 р. перетворилася на потужний інструмент полонізаційної політики у Галичині[34]. Крайова шкільна рада була виведена із структури галицького намісництва та наділена безпрецедентно надширокими повноваженнями у порівнянні з подібними інституціями інших провінцій Цислейтанії. Водночас вона була колегіальним органом та формувалася з керівництва намісництва, представників Крайового виділу, вищого духовенства римо-католицького, греко-католицького та вірменсько-католицького обрядів, педагогічного середовища, делегатів від магістратів Кракова та Львова, іменованих імператором осіб. Монополізуючи управління народним та середнім шкільництвом у Галичині, вона безпосередньо підпорядковувалася міністерству віросповідань та освіти.

5 листопада 1868 р. Крайова шкільна рада запровадила польську мову у своє внутрішнє діловодство, а також у діловодство всіх підпорядкованих їй структур – служб, органів, закладів[35]. З метою розбудови її управлінської інфраструктури 2 травня 1873 р. створювались шкільні повітові та територіальні ради, відповідно – шкільні повіти та шкільні громади, а також територіальні шкільні фонди для утримання публічних шкіл. До цих фондів надходило 12 % податків, сплачених громадами, та 4 % – поміщицькими землеволодіннями. Шкільні громади одержали право засновувати народні школи за наявності не менше, ніж 40 потенційних учнів[36].

На вимогу громадськості зміни до Лютневої конституції 1861 р. обговорювались у Державній раді та закріплювались у 6-ти конституційних законах від 21 грудня 1867 р., що вперше яскраво засвідчило публічність політичного процесу. Йдеться про конституційні закони: про державне представництво, про спільні справи усіх провінцій Австро-Угорщини та спосіб їх трактування, про загальні права громадян держави, про судову владу, про запровадження державного суду, про здійснення урядової та виконавчої влади. Конституційні зміни створили необхідність подальшого вдосконалення державного механізму, у тому числі й на локальному рівні. Відповідно до конституційних законів про судову владу, про запровадження державного суду від 21 грудня 1867 р. створювалась незалежна судова гілка влади, яка охоплювала судочинство та судоустрій. Конституційний закон про здійснення урядової та виконавчої влади від 21 грудня 1867 р. передбачав створення стрункої виконавчої вертикалі та запроваджував особисту політичну відповідальність імператора, чиновників та службовців перед суспільством.

Зміни до конституційного закону про державне представництво від 26 лютого 1861 р. остаточно розділили повноваження крайових ландтаґів та Державної ради, визнавши за останньою такі справи: ратифікацію міждержавних та торгових договорів, регулювання військової повинності, ухвалення державного бюджету, а також податків, зборів та реструктуризації державного боргу, реалізацію політики у грошовій, монетарній сферах та в обігу цінних паперів, охорона здоров’я та тваринництва, визнання для осіб прав громадянства та своїни, запровадження паспортизації населення та окремої поліції у справах іноземців, регулювання міжконфесійних стосунків, права на створення товариств, проведення зборів, свободи преси та захисту власності духовних осіб, освітніх справ стосовно народних, середніх шкіл та вищих навчальних закладів, законодавства у сері адміністративної та кримінальної юстиції, цивільних прав, організації органів судової та адміністративної влади, виконання конституційних законів, законодавства щодо взаємовідносин між окремими провінціями, спільного законодавства з краями Угорської корони. Таким чином, повноваження крайових ландтагів значно урізувалися, а компетенційні преференції надавалися Державній раді, як представницькому органу усіх провінцій Цислейтанії[37].

Конституційний закон про загальні права громадян держави від 21 грудня 1867 р. гарантував рівність усіх перед законом, особисту свободу, захист приватної власності та недоторканності житла, право громадян звертатися з петиціями, таємницю листування, свободу віросповідань та совісті, право на освіту та професію, свободу науки та її вчення. Ст. 19 забезпечувала національні права: «Усі народи держави є рівноправними, і кожен народ має невід’ємне право на збереження та розвиток своєї національності та мови. Держава визнає рівноправність усіх крайових мов у шкільництві, управлінні та громадянському житті. У провінціях, де проживають багато народів, державні освітні заклади організовуються так, щоб забезпечити кожному з цих народів необхідні засоби для навчання рідною мовою без застосування примусу для вивчення другої крайової мови для кожного з цих народів»[38]. Зміст цієї статті суперечив крайовому закону про мову викладання у народних та середніх школах Галичини від 22 червня 1867 р., що у подальшому створило підстави для його перманентного оскарження українцями. Крім цього, організація народного та середнього шкільництва згідно конституційного закону про державне представництво належала до компетенції Державної ради.

На локальному рівні нове реформування органів політичної влади ініціював кабінет Карла фон Ауершперґа, який підготував закон про організацію органів державного управління у провінціях Цислейтанії від 19 травня 1868 р. та розпорядження міністра внутрішніх справ від 10 липня 1868 р., що разом 15 жовтня 1868 р. одержали санкцію імператора. Закон чітко визначав компетенційні повноваження крайового шефа, як очільника політичної влади в краї. Він оголошувався намісником імператора, представником австрійського уряду перед крайовим сеймом та органами місцевого самоврядування. На крайовому рівні до його компетенції входили усі справи, які перебували у віданні міністерств внутрішніх справ, віросповідань та освіти, крайової оборони та громадської безпеки, рільництва. Водночас його відношення до справ міністерств фінансів та торгівлі регулювалося окремими приписами.

Наміснику підпорядковувалися усі політичні органи влади в краї – повітові староства[39], усі громади (навіть ті, що перебували на окремих статутах). Він відповідав за функціонування усієї системи політичної влади в краї. Усі чиновники реалізовували владу в краї від імені намісника, а намісник – від імені імператора. Намісників, крайових президентів, радників намісництва та урядових радників призначав імператор. Іменування повітових старост відбувалося у міністерстві внутрішніх справ за поданням намісника. Рішення з приводу решти посад у намісництві та староствах крайовий шеф приймав особисто.

Водночас чіткіше виписувалась компетенція органів виконавчої вертикалі в краї. Намісництво та повітові староства на ввіреній їм території забезпечували діяльність санітарних установ, будівельних та контролюючих служб на основі окремих приписів; організовували функціонування освітніх закладів, відповідали за нагляд за лісовим господарством, представляли державні інтереси у переговорах щодо індемнізації та викупу права користування сервітутами[40][41].

За розпорядженням міністра внутрішніх справ від 10 червня 1868 р. політичними органами першої інстанції в краї визначалися повітові староства на чолі з повітовим старостою, який одержав владу найвищого характеру на ввіреній йому території[42]. Розпорядженням цього ж міністра від 30 серпня 1868 р. конкретизувались повноваження повітового староства: якщо у староство поступала скарга, то у межах своєї компетенції воно повинно було її самостійно адмініструвати. У даному випадку прийняте рішення вважалося остаточним і не могло переглядатись вищою інстанцією, тобто намісництвом. Якщо скарга виходила за межі компетенції староства, то у 8 денний термін відповідне звернення передавалося у намісництво для полагодження[43]. Оскарження громадянами рішень повітового староства могло відбуватися лише у судовому порядку, що усувало можливість «кругової поруки» у крайовій виконавчій вертикалі. Усі ці нововведення закріпили компетенційні преференції намісництва та повітових староств, забезпечивши їм управлінське привалювання над представницькими органами влади в краї. Водночас до кінця існування імперії в основі організації органів політичної влади зберігалася закладена раніше дуалістичність управління, яка виявлялася у системному дублюванні повноважень між суб’єктами законодавчої та виконавчої гілок влади на всіх рівнях.

Таблиця 1

Система органів політичної влади в Галичині та їх підпорядкування(1867–1914)

Восени 1868 р. процес автономізації Галичини був тимчасово призупинений через кризу політики галицьких поляків[44] у Відні та загрозу масових протестних акцій у краї. У Галичині впроваджувались нові управлінські зміни, які знову дещо децентралізовували політичну владу та розпорошували компетенцію намісництва. Відповідно до розпорядження міністра внутрішніх справ від 19 жовтня 1868 р. з метою оптимізації управління наглядова функція галицького намісництва делегувалась 7-ми «головним» староствам, які контролювали решту підлеглих їм повітових староств, яких, як і раніше, разом нараховувалося 74 (Див. табл. 2).

«Головні» повітові староства виконували контролюючу та наглядову функції стосовно ведення підлеглими їм староствами діловодства, організації діяльності та підбору персоналу; розглядали дисциплінарні справи щодо службовців, регулювали управлінські видатки органу та встановлення розміру платні для чиновників, здійснювали підготовку фінансового звіту для намісника та подання кошторису; перевіряли діяльність кожного чиновника (не менше, ніж раз на рік), про що укладався відповідний звіт для намісника; реферували міркування з приводу способів дотримання громадської безпеки, повідомляли намісництву про всі випадки порушення громадського спокою та запобігали їм усіма доступними засобами; визначали чисельність військового контингенту у повітах. При цьому зберігалися особливі владні повноваження для Краківського староства, які у 1868 р. відображалися також в інших законах[45].

Процес подальшої автономізації Галичини передбачав законодавче закріплення політичного домінування поляків у краї. Так, 4 червня 1869 р. найвищу санкцію здобуло спільне розпорядження міністрів внутрішніх справ, віросповідань та освіти, юстиції, фінансів, торгівлі, рільництва, крайової оборони та громадської безпеки стосовно мови діловодства крайових органів влади, служб та судів Галичини. У своїй внутрішній діяльності усі вони, окрім військових органів, повинні були користуватися польською мовою. Для комунікації з державними органами поза краєм, з централями та військовими органами зберігалася німецька. Мовою комунікації органів прокуратури з крайовими органами та судами було визначено польську. З 1 жовтня 1869 р. це розпорядження вступило в дію для підпорядкованих міністерствам внутрішніх справ, крайової оборони та громадської безпеки органів та служб, для Крайової шкільної ради, судів, прокуратури, а впродовж 3-х років – поступово для усіх крайових органів та установ, підпорядкованих міністерствам фінансів, торгівлі, рільництва та податкової служби. При цьому громадянам, як і раніше, гарантувалося право вільно комунікувати з усіма крайовими органами, послуговуючись трьома крайовими мовами – польською, українською та німецькою[46]. На практиці згадане розпорядження означало завершення процесу полонізації усіх крайових органів влади в Галичині; воно передбачало остаточне усунення з посад старого німецького чиновництва та передачу влади новій польській бюрократії.

Таблиця 2

Управлінський статус повітових староств у Галичині[47](1868)

З метою закріплення автономного статусу крайової столиці 14 жовтня 1870 р. імператор санкціонував «Статут королівського головного міста Львова» та «Виборчий порядок для громади королівського головного міста Львова»[48], які ідентично відтворювали надані у 1866 р. м. Кракову автономні привілеї. Проте мешканцям м. Львова винятково гарантувалося право міського громадянства. Чисельність громадської ради становила 100 осіб; вона одержала право самостійно запроваджувати власний додаток до прямих податків у розмірі 20 % та до непрямих податків – 40 %. Для української спільноти Львова додатково закріплювалось право комунікувати з міськими органами рідною мовою.

Навесні 1870 р. у зв’язку з потребою подолання глибокої політичної кризи, яка одночасно спричинила розпуск Державної ради, ландтаґів та відставку уряду німецьких централістів на чолі з Леопольдом Гаснером фон Арта, Франц Йосиф І погодився включити до складу Ради корони міністра для Галичини. 11 квітня 1870 р. у коаліційному кабінеті німецьких лібералів та федералістів на чолі з Альфредом Потоцким-Пилавою[49] запроваджувалась ця посада, хоча упродовж року вона ще залишалась вакантною. В уряді Карла Зіґмунда фон Гогенварта пост «міністра без портфеля» чи «міністра без ресорту»[50] 11 квітня 1871 р. зайняв колишній президент Польського кола у Державній раді Казимир Ґрохольский. Посада міністра для Галичини проіснувала аж до розпаду імперії та обіймалася виключно представниками польської шляхти.

Водночас на фоні зовнішньополітичних невдач у 1870–1871 рр.[51] реформи державного управління в Австро-Угорщині знову повернулися у русло автономізації Галичини, що на крайовому рівні відновило централізацію управління та посилило управлінських функцій галицького намісника. За розпорядженням міністерства внутрішніх справ від 9 вересня 1871 р. був ліквідований окружний статус 7 «головних» староств. Усі повітові староства в краї передавались у безпосереднє підпорядкування намісника. Проте особливі повноваження для Краківського староства надалі зберігалися[52].

Упродовж 1866–1873 рр. завершився процес формування системи політичних органів влади в Галичині, в ході якого полякам вдалось закріпили домінантне становище в краї шляхом полонізації усіх органів політичної влади та створення польської бюрократії. Це призвело до того, що у межах новоствореної локальної політичної системи українці перетворилися на дискриміновану національну спільноту, яка, внаслідок відсутності відповідних політико-правових механізмів та реалізації безпрецедетних виборчих технологій, не могла ефективно відстоювати своє право на адекватне національне представництво у Галицькому сеймі, повітових та громадських радах, а також реалізовувати свої культурні права у сфері вибору чи збереження мови громадського управління та організації національного шкільництва. На відміну від політичних та культурних прав, забезпечення соціально-економічних прав не гарантувалося державою, бо у політико-правовій системі взагалі був відсутній відповідний інститут.

Таким чином, на другому етапі (1866–1873) Галицька автономія трансформувалася у національно-територіальну автономію політичного типу, яка створювалася для титульної національності краю – поляків. Це засвідчило, що українцям не вдалося переконати офіційний Відень в існуванні їхньої окремої «національно-історичної індивідуальності» у Східній Галичині, оскільки в етнокультурному пласті панувала багатоваріантність ідентичностей: т. зв. «русини польської нації» (gente Rutheni, natione Poloni), галицько-руська ідентичність (австрорусинство), русофільство та українофільство. Водночас галицькі поляки вміло спекулювали на цьому ґрунті, представляючи українців, як спільноту, що не має власної випрацьованої літературної мови та понятійно-термінологічного апарату, а також окремої національності. Етнічна окремішність української спільноти, на думку польського політикуму, була штучно вигаданою та базувалася лише на східному обряді, який поряд з юліанським календарем, «язичієм» та кирилицею, створював небезпечну передумову для її етнокультурної спорідненості з Московщиною. «Нерозвинутість» української мови стала приводом до обмеження її вжитку у навчальному процесі середніх шкіл та Львівського університету.

Третій етап (1873–1905) розвитку політичних органів влади у Галичині пов’язують із запровадженням прямих парламентських виборів та демократизацією виборчого права. За новим виборчим порядком до Державної ради від 2 квітня 1873 р. також реалізовувався уже згаданий цензово-куріальний модус голосування, проте знижувався віковий ценз до 24 років, запроваджувалось «письмове» голосування бюлетенями[53]. При цьому мандатна квота для Галичини збільшилася: у 1861 р. Галицький сейм висилав до Палати послів Державної ради 38 (11,1 %) делегатів з 343; у 1868 р. – 38 (18,7 %) з 203; у 1873 р. прямими виборами було обрано 63 (17,8 %) з 353 послів. На І курію великої земельної власності припадало 20 мандатів, на ІІ курію міст – 13, на ІІІ курію торгово-промислових палат (від Кракова, Львова, Бродів) – 3, на IV курію сільських громад – 27. Водночас зберігалися ті ж принципи організації виборів, що і до Галицького сейму, проте на парламентських виборах намісник одержав право сам призначати усіх виборчих комісарів, які на місцях формували виборчі комісії, наглядали за дотриманням виборчого законодавства та слідкували за громадським порядком[54].

Запровадження прямих парламентських виборів безпосередньо залучило національні спільноти до формування Державної ради, активізувало процес кристалізації їх політичних програм та пришвидшувало структуризацію політичних сил, що у підсумку значно політизувало суспільство. Незважаючи на поступове розширення кола виборців, галицькі українці у Державній раді залишалися невідповідно представленими до чисельності їх спільноти.

Таблиця 3

Чисельність українських парламентських мандатів від Галичини[55](1861–1901)[56]

Поступово також відбувалася демократизація виборчого права та його процедурне оформлення. Парламентський виборчий закон від 4 жовтня 1882 р. закріпив зниження майнового цензу в І курії з 100 до 80 гульденів та у ІІ курії встановив його рівень у 5 гульденів, за рахунок чого у містах відбулося значне розширення кола виборців. Водночас у ІІ курії запроваджувались прямі вибори[57]. У 1877 р., 1878 р., 1880 р., 1881 р., 1883 р., 1884 р., 1886 р., 1890 р., 1893 р. вносилися зміни до структури виборчих округів у Галичині.

Згідно з новими змінами до парламентського виборчого законодавства від 14 червня 1896 р. у сільських громадах запроваджувалась додаткова V курія загального голосування з прямими виборами. У ІV курії сільських громад активне та пасивне виборче право надавалось усім платникам податків, проте зберігалося двоступеневе голосування. Розподіл мандатів між куріями в Галичині виглядав так: І курія великої земельної власності – 20, ІІ курія торгово-промислових палат – 3, ІІІ курія міст – 13, ІV курія – 27, V курія – 15. Водночас було запроваджено правила для укладення виборчих списків, виписано процедуру формування складу виборчих комісій, конкретизовано вимоги щодо оформлення виборчої документації, уточнено процедуру голосування[58]. 5 грудня 1896 р. для виборців у ІІІ та ІV куріях запроваджувався майновий ценз у розмірі 4 гульденів[59]. У 1897 р. знову вносилися зміни до структури виборчих округів Галичини.