Проект «Україна». Австрійська Галичина

До зміни пропозиції уряду щодо поділу краю чимало спричинився віце-президент губернаторства, а від січня 1849 р. намісник Галичини А. Ґолуховський, який у листах до столиці від 12 червня та 13 і 27 липня 1848 р. наполягав на збереженні неподільності краю під орудою генерал-губернатора, а погоджувався лише на створення двох губернських сенатів: одного у Львові, другого у Кракові. Якщо ця вимога про поділ була б задоволена, переконував він вищі інстанції у Відні, і «русини внаслідок свого національного розвитку при теперішніх ієрархічних відносинах зміцнилися б, в такому разі якщо не теперішнє, то, безумовно, майбутнє покоління звернулося б до споріднених народів, які живуть під скипетром російським, з метою створення єдиного міцного державного організму. Тоді руська частина Галичини при прогресі освіти і матеріальної культури стала б вогнищем підступів і заходів, що мають на меті як злам ієрархічної сили духівництва, так і згадане вище об’єднання народів. Коротше кажучи, могла б початись така ж боротьба за Русь, яка протягом багатьох років з перервами, але з залізною послідовністю ведеться за відродження вільної і незалежної Польщі». В остаточному підсумку, адміністративний статус Галичини було збережено незмінним.

І все ж, український національний рух періоду «Весни народів» – це важлива сторінка в історії Галичини. Іван Франко, оцінюючи його, слушно зазначав, що «розмах до правдивого, широкого і всестороннього національного життя в тім часі був дуже добрий, що пізнішим поколінням майже на кожнім кроці приходиться нав’язувати до того, що вже було розпочато або бодай задумано в 1848 році».

Повстання 1–2 листопада. Кульмінаційним пунктом львівської «Весни народів» стало збройне повстання 1–2 листопада 1848 р., яке назрівало протягом тривалого часу. Починаючи з літа 1848 р. проурядові сили в Галичині, як і в усій Австрії, зміцнюючи свої позиції, почали переходити в контрнаступ. У відповідь на це присутні у Львові представники польського Демократичного товариства, відмовившись від співробітництва з лібералами з Центральної Ради Народової, яка намагалася стримувати порив народних мас, розгорнули активну пропаганду серед міської бідноти, піднімаючи її на боротьбу проти монархічного режиму. Великі надії покладали демократи на національну гвардію, що на той час поповнилася за рахунок демократичних елементів із числа робітників, ремісників і студентської молоді.

Наприкінці жовтня атмосфера в місті стала надзвичайно напружена. Не минало дня без сутичок між урядовими військами і національною гвардією. 1 листопада застосування військом зброї проти натовпу стало сигналом до повстання. Пролунали заклики: «До зброї! На барикади!» Робітники і ремісники, які зібралися на Ринку, почали будувати барикади на вулицях Руській, Сербській, Галицькій, Театральній, Домініканській, Краківській, Вірменській, Собєського. Весь центр міста опинився в руках повстанців, які розбивали склади зі зброєю та господарськими товарами, роздавали населенню рушниці, коси, шаблі, сокири, списи, залізні прути.

До повсталих приєднався Академічний легіон, який відмовився підкорятися начальникові національної гвардії. Приєдналась до міських низів і частина національної гвардії. Вранці 2 листопада між повстанцями і урядовим військом відбулися збройні сутички. На барикадах співали антиурядові пісні. На барикаді по вул. Вірменській з’явився червоний прапор. Помірковані та праві елементи Центральної Ради Народової, керівництво національної гвардії намагалися стримати порив повсталих, та їм це не вдалося.

О 10-й годині ранку 2 листопада за наказом генерала Гаммерштайна почався варварський артилерійський обстріл міста, який тривав дві з половиною години. Під час обстрілу, за офіційними даними, було вбито 55 і поранено 75 осіб, переважно представників трудового населення і студентської молоді.

Обстріл спричинив у місті численні пожежі. Згоріли будинок університету, університетська бібліотека, Старий театр, Технічна академія, ратуша. Втім повстанці не здавалися. Вони двічі зривали з ратуші вивішений керівниками національної гвардії білий прапор – знак капітуляції, замінюючи його червоним, і не покидали барикад. Але сили були нерівні. О 12 годині повстанці капітулювали. З листопада в місті було проголошено надзвичайний стан. Чимало учасників повстання піддано військовому суду, національна гвардія розпущена, заборонено будь-які збори, закрито всі періодичні видання, крім урядових. Розпорядженням міністерства внутрішніх справ від 6 грудня 1848 р. у Галичині було скасовано всі демократичні та робітничі товариства і клуби, від 4 грудня 1848 р. введено суворі обмеження на видачу паспортів робітникам для в’їзду в межі Австрійської імперії. Бургомістром міста уряд призначив губернського радника Карла Гепфлінґена. Міський виділ, обраний у вересні 1848 р. як вважалося, нелегально, був розпущений. Замість нього призначено 40 «мужів довір’я». Магістрат із згорілої ратуші перенесено спочатку до Англійського готелю, а пізніше до двох кам’яниць в Ринку та Домініканського монастиря. Міську службу охорони відтепер мало виконувати новостворене міське староство (капітанат). 10 січня 1849 р. надзвичайний стан було поширено на всю Галичину. На знак подяки за «відновлення порядку» львівська міська верхівка піднесла Гаммерштайну спеціальний адрес. Адрес лояльності львівської верхівки було передано також для вручення урядові. Придушення збройного повстання у Львові віщувало наближення кінця «Весни народів». Утім, воно вже не могло зупинити становлення громадянського суспільства у краю.

Феодосій Стеблій

© Ф. Стеблій, 2016

Галицька автономія (1861–1914): інституційно-організаційний розвиток та формування сфери повноважень

«Свобода й автономія мусять нерозривно в’язатися з собою, а властиво автономія мусить опиратися вповні на основах горожаньської свободи».

(Франко І. Свобода і автономія. Зб. тв.: у 50 т. – К.: Наукова думка, 1986. – Т. 45. – С. 444.)

Потреба реформування органів влади в Україні породжує значний науковий інтерес до вивчення історико-правових традицій формування взаємовідносин між державою та суспільством, які регіонально виникали на українських землях у ранньомодерний та модерний час. Особливу увагу привертає процес становлення системи органів влади у Галичині, який відбувався у контексті пошуку управлінських рішень для подолання міжнаціональних конфліктів у Австро-Угорщині шляхом її децентралізації. Галицький досвід автономного повітово-громадського самоврядування створив певні соціокультурні передумови для повернення втрачених управлінських традицій та відновлення західноєвропейських процедурних практик у сучасній Україні.

Серед вітчизняних дослідників вивченням функціонування системи органів влади в Галичині займаються, насамперед, львівські науковці. Аналізуючи правові засади діяльності окремих суб’єктів влади, правники свою увагу зосереджують на особливостях формування апарату управління Галичиною, на структурі та діяльності галицького намісництва[1]. Історики ж здебільшого концентруються на факторах вироблення крайової політики, яка здійснювалася Галицьким сеймом[2], намісниками[3] та Крайовою шкільною радою[4], а також вивчають вплив діяльності цих суб’єктів на динаміку та структуру міжнаціональних відносин. Проте процес формування системи органів влади в Галичині вимагає наукового переосмислення з врахуванням положень сучасної політичної теорії, теорії державного управління та конституційно-правової теорії. Тому у цьому нарисі насамперед буде показано особливості процесу автономізації Галичини, окреслено сферу повноважень галицької автономії, виокремлено етапи формування системи органів влади.

Воєнні поразки Австрійської імперії у війнах з Сардинським королівством, Францією та втрата Габсбурґами частини північноіталійських територій[5] у 1859 р. загострили потребу модернізації взаємовідносин між династією та суспільством, що започаткувало трансформацію устрою від абсолютизму до ліберального конституціоналізму з одночасним системним вдосконаленням державного механізму. Упродовж 1861–1914 рр. розвиток політичних органів влади[6] в Галичині еволюціонував у кілька етапів, які синхронізувалися з основними віхами формування політичної системи Австрійської імперії (з 1867 р. Австро-Угорщини), як на центральному, так і та крайовому (локальному) рівні.

Перший етап (1861–1865) пов’язують з початком т. зв. «конституційної ери», підвалини якої заклали Жовтневий диплом від 20 жовтня 1860 р. та Лютневий патент від 28 лютого 1861 р. Лютнева конституція від 28 лютого 1861 р. створила передумови для відновлення представницьких органів влади – крайових сеймів (ландтаґів) та сформованої їхніми делегаціями Державної ради. Частину австрійського конституційного законодавства складали крайові статути та крайові виборчі ординації (порядки) для окремих провінцій імперії, у тому числі для Галичини. Йдеться про ерцгерцогства Нижню Австрію, Верхню Австрію, герцогство Зальцбурґ, князівське графство Тіроль, край Форальберґ, герцогства Штирію, Каринтію, Крайну, а також Примор’я (місто Трієст та прилеглу територію, князівське графство Ґьорц і Ґрадіска, маркграфство Істрію), королівства Далмацію, Богемію, маркграфство Моравію, герцогство Верхню та Нижню Сілезію, королівство Галичини та Володимирії разом з Великим краківським князівством, герцогство Буковину, які усі разом входили до австрійської частини імперії – Цислейтанії. Крайовий статут визначав склад, інститути, органи та процедури їх формування, організацію діяльності та сферу повноважень провінційного ландтаґу, які, на загал, відповідали загальноімперським принципам, проте мали свої особливості. Такі ж характеристики були притаманні крайовим виборчим ординаціям. Зокрема, § 1, § 2 Крайового статуту для Галичини визначали, що провінція вирішуватиме краєві справи через крайове представництво – становий Сейм та Крайовий виділ (комітет), які очолював призначений імператором крайовий маршалок. Згідно § 3 Галицький сейм складався з 150 послів, з них: 9 вірилістів[7] та 141 обраних послів: від І курії великої земельної власності – 44; від ІІ курії міст та торгово-промислових палат – 23; від ІІІ курії сільських громад – 74[8].

Крайовий виділ був означений як орган управління Галицьким сеймом та його виконавчий орган, що контролював обіг коштів крайових фондів (бюджету), Крайового індемнізаційного фонду[9] та регулював використання крайового майна. Сейм мав право самостійно запроваджувати додаток до державних податків у розмірі не більше 10 % для наповнення крайового бюджету. Проте через господарську відсталість найбільшої за територією східної провінції імперії, потребу швидкого розвитку її інфраструктурних галузей та утримання високозатратного апарату доходи не покривали видатків, що створювало перманентну кризу крайових фондів. Щороку цей дефіцит компенсувався позиками з державного бюджету. В окремих випадках за рішенням імператора Державна рада надавала краю фінансову допомогою для подолання наслідків стихії чи неврожаю, розподілом якої займалося намісництво, а також ухвалювала підвищення вищезазначеного проценту додатку до державних податків.

Компетенція Галицького сейму визначалась § 18 та містила дещо «розмите» формулювання, охоплюючи: «І. Всі розпорядження щодо: крайової культури; громадського будівництва, яке ведеться за кошти крайового бюджету; благодійних установ, які дотуються з крайового бюджету; формування крайового бюджету та звіту щодо крайових податків та видатків; ІІ. Деталізовані розпорядження[10] на основі діючих законів щодо справ громад, церковних справ та шкільництва, утримання війська; ІІІ. Інші розпорядження, які торкаються добробуту або потреб краю, що регламентуватимуться особливими розпорядженнями стосовно діяльності сейму»[11].

Компетенція Сейму повністю дублювалася повноваженнями галицького намісництва, які 19 січня 1853 р. зазнали змін на основі об’єднаної реформи крайового адміністративно-територіальною устрою та судоустрою. Зокрема, намісництво визначалося найвищою структурною ланкою крайового управління, його компетенція поширювалася на усі справи політичного та поліцейського управління, справи віросповідань та освіти, торгівлю та промисли, справи крайової культури та будівництва, які не підпадали під контроль крайових фінансових органів або інших крайових інституцій. Першим галицьким намісником був призначений представник польської шляхти Аґенор Ґолуховский (старший) (1849–1859).

Згідно крайового виборчого порядку для Галичини від 26 лютого 1861 р. намісник визначався ключовою посадовою фігурою, яка відповідала за організацію та проведення виборів у краї. Призначення намісником дати виборів відбувалося після оприлюднення імператорського патенту про розпуск крайових представницьких органів влади та оголошення нових виборів, що було однією з ознак дуалізму організації політичної влади в Австрійській імперії. За розпорядженням намісника у крайових газетах публікувався розклад виборів для всіх курій, а у сільських виборчих дільницях – розвішувались плакати відповідного змісту. Намісник формував список виборців курії великої земельної власності, який також оприлюднювався у пресі. Списки виборців у містах формувалися міськими головами, а у повітах – повітовими головами. Повітовий голова передавав війту список осіб сільської громади, які за рівнем сплати податків могли обиратися до числа виборців, призначав виборчого комісара, конкретизував місце та час проведення виборів. Кількість виборців визначалася з розрахунку: 1 виборець – на 500 мешканців. У сільських громадах відбувалося двоступеневе «усне»[12] голосування у два етапи: 1) правибори – коли правиборці обирали виборців; 2) вибори – коли виборці безпосередньо обирали послів (депутатів)[13].

Намісництво у Львові та комісія намісництва у Кракові ще номінально залишались адміністративно-територіально розмежованими, їм підпорядковувались окружні та повітові органи виконавчої влади. Уся провінція ділилась на 17 округів (дистриктів), які охоплювали 176 повітових управлінь[14]. У цей час повітові управління територіально ще співпадали з межами судових повітів, які належали до відокремлених Львівського та Краківського судових округів[15]. 23 вересня 1865 р. поділ на дистрикти був ліквідований, що започаткувало централізацію крайового управління та скорочення адміністративного апарату в Галичині.

Управлінська система Австрійської імперії характеризувалася відсутністю розподілу гілок влади на законодавчу, виконавчу та судову, що породжувало нестабільність політичної системи на центральному та крайовому рівнях. Систему з середини помітно дестабілізовували перманентні міжнаціональні конфлікти, які водночас виступали рушієм реформування державного механізму шляхом пошуку політичного балансу між центром та провінціями. Дублювання повноважень та нечіткий розподіл функцій між законодавчим та виконавчими органами влади закладали суперечності у діяльність їх суб’єктів та породжували між ними компетенційні конфлікти. У цій ситуації центральним арбітром на локальному рівні виступав імперський уряд, якому безпосередньо підпорядковувалося галицьке намісництво з усією структурою повітового управління. Через відсутність чітко виписаних у законодавстві процедур та повноважень управління Галичиною здійснювалося державним міністерством у «ручному режимі», що у підсумку провокувало опозиційне налаштування польської аристократії.

Водночас уряд делегував до Галицького сейму свого уповноваженого – урядового комісара, який на постійній основі представляв тут політичну позицію офіційного Відня, обґрунтовував законодавчі ініціативи уряду, оцінював ухвали представницького органу на відповідність до загальнодержавного законодавства, доповідав міністрам про політичні настрої депутатського корпусу. Намагаючись впливати на діяльність Галицького сейму, урядовий комісар діяв злагоджено з намісником чи генерал-губернатором, що забезпечувало дієвість створеного на локальному рівні механізму «стримування та противаг». Перед набуттям статусу крайового закону всі ухвали Сейму повинні були пройти експертну оцінку у відповідних міністерствах та здобути санкцію імператора. Завдяки функціонуванню такого механізму офіційний Відень з політичних чи управлінських мотивів міг заблокувати будь-який ухвалений Галицьким сеймом законопроект, що перманентно дратувало польську політичну еліту.

27 листопада 1865 р. до регламенту Галицького сейму був включений додаток з приводу його робочих мов. Крайовий маршалок вів засідання польською, на звернення українською мовою він мав відповідати українською[16]. Протоколи засідань повинні були друкуватися польською та українською мовами; для внесків, інтерпеляцій та при їх обговоренні використовуватися польська та українська мови; всі ухвали Сейму виголошувалися польською мовою; під час третього читання Сейм голосував за польськомовний та україномовний тексти ухвал, у разі висунення меншістю застереження польський текст корегувався. Якщо до початку третього читання був відсутній україномовний переклад ухвали, то це не можна було трактувати як перешкоду для голосування з приводу польськомовного тексту, проте наступного засідання маршалок був зобов’язаний виголосити україномовний текст[17]. При цьому польськомовні ухвали вважалися автентичними, оскільки лише вони представлялися до найвищої санкції, а німецькомовний текст вважався лише їх звичайним перекладом. Ця норма регламенту вперше закріпила правила вживання української мови у Галицькому сеймі, які не відповідали принципу рівноправності, а також вони часто порушувалися. На практиці стенограми засідань Галицького сейму публікувались у повному обсязі лише польською мовою, а виступи українських послів – українською з латинськими літерами без врахування фонетичного правопису.

У 1861–1865 рр. Австрійська імперія «згори» почала перетворюватися на федералістичну державу, у якій найлегітимнішими представницькими органами влади були станові ландтаґи. Вони формували склад нижньої палати Державної ради – Палати панів, яка у законотворчому відношенні привалювала, що сприймалося національними елітами як порушення права справедливості. Конституційний закон про імперське представництво від 26 лютого 1861 р. розмежовував компетенцію між Державною радою та усіма ландтагами уніфіковано. Дотримання представницькими органами влади відповідних сфер компетенцій контролював імперський уряд шляхом самостійного розроблення та подання на розгляд депутатів власних законодавчих ініціатив, а також експертної оцінки вже ухвалених законопроектів, що було передумовою представлення їх до санкції імператора. За умов розпуску чи бездіяльності представницьких органів влади уряд мав право тимчасово та обмежено виконувати законодавчі функції. У політичній системі міністерства залишалися найвпливовішим гравцями, оскільки їм ще й підпорядковувались крайові управлінські вертикалі, які реалізовували виконавчу владу на місцях. У цій ситуації національні еліти, як наприклад, угорці, поляки, чехи, італійці, румуни, з метою збереження своєї «національно-історичної індивідуальності» у федеративній державі з засиллям німецького управлінського елементу прагнули розширити повноваження ландтаґів, обмежити втручання імперського уряду у процес формування крайової політики, підпорядкувати намісництва ландтаґам. Політику уряду вони критикували за надмірну централізацію влади та вимагали, навпаки, децентралізації у формі деволюції, тобто передачі повноважень з центру на крайовий рівень для самостійного вирішення питань внутрішнього самоуправління. Отже, на першому етапі (1861–1865) Галицьку автономію, за визначенням, можна охарактеризувати, як територіальну автономію політичного (державного, законодавчого) типу, яка охоплювала різнорідні території – Галичину та Краків або ж Галичину, Краків та Західну Галичину. До 1866 р. у австрійському законодавстві термін «Галичина» (нім. – Galizien) вживався для означення території Королівства Галичини та Володимирії (Східної Галичини), а Краків – для Великого Краківського герцогства (Західної Галичини). Або в окремих випадках деталізовано: Західна Галичина – для польських територій, приєднаних на рубежі XVIII – ХІХ ст., т. зв. Нової Галичини (дистрикти Вадовіце, Тарнув, Сонч), а Краків – для Краківського князівства, приєднаного 1846 р., тобто частини історичної Малопольщі. Після територіально-адміністративних змін 1866 р. термін «Галичина» уже вживався для означення усієї австрійської провінції – Королівства Галичини та Володимирії разом з Великим краківським князівством, князівствами Затор та Аушвітц. До розпаду імперії в політико-правовому обігу перебували терміни «Західна Галичина» для означення Великого краківського князівства, князівств Затор та Аушвітц, а також «Східна Галичина» – для історичної Галичини, – території колишнього Галицько-Волинського князівства чи воєводств Руського та Белзького у складі Речі посполитої.

Другий етап (1866–1873) розвитку органів управління був пов’язаний з початком територіальної децентралізації системи державного управління в Австрійській імперії. Цей процес був продиктований потребою виходу із затяжної політичної кризи шляхом відновлення діяльності крайових представницьких органів влади[18], які майже два роки не функціонували через бойкот, спричинений незалежницькими прагненнями т. зв. «історичних націй». Патент від 20 вересня 1865 р. анонсував зміну положень Лютневої конституції 1861 р., оскільки здійснювана до цього централізація виявилась «непрактичною», бо вона відбувалась без врахування існуючих національних потреб, «обґрунтованих історичними традиціями»[19]. План офіційного Відня полягав у остаточному «виокремленні» Транслейтанії, який мав реалізовуватись у поєднанні з подальшою автономізацією Галичини в межах Цислейтанії. Така трансформація у системі імперського управління здійснювалася на основі австро-угорської дуалістичної угоди та у формі певних «політичних концесій», які надавались галицьким полякам.

Поразка Австрійської імперії у Німецькій війні та втрата Габсбурґами Ломбардо-Венеційського королівства у 1866 р. значно активізували національні рухи. За напруженої суспільно-політичної ситуації у липні 1866 р. розпочалось у Відні активне обговорення вимоги галицьких поляків щодо ліквідації посади військового генерал-губернатора та відновлення намісництва на чолі з поляком. Зокрема, політика генерал-губернаторства у Львові асоціювалася у поляків з «австрійською тиранією», яка була наслідком запровадженого у лютому 1864 р. – квітні 1865 р. стану облоги Галичини. Санаційні заходи державних та крайових органів влади проявлялися в обмеженні конституційних свобод громадян та масових арештах учасників акцій протесту.

Намагаючись відновити політичну співпрацю державного апарату з польською елітою, Франц Йосиф І 20 вересня 1866 р. удруге призначив намісником А. Ґолуховского, що започаткувало процес полонізації крайового політичного управління. 10 червня 1866 р. найвищої санкції удостоївся крайовий закон про оприлюднення крайових законів, рішень крайового сейму та розпоряджень Крайового виділу, за яким усі нормативно-правові акти у Галичині повинні були публікуватись лише «польською, як автентичною мовою, далі – руською, а за потребою – у німецькомовному перекладі»[20]. Такі кроки офіційного Відня спонукали галицьких поляків остаточно відмовитися від абститентної етнополітичної поведінки та перейти до реалізації прагматично-утилітарної політики авторства А. Ґолуховского. Крах політики А. Ґолуховского наступив у зв’язку з ухваленням Сеймом Галицької резолюції від 24 вересня 1868 р., у якій відобразилася польська політична ідея щодо реалізації галицького субдуалізму. Внаслідок цього А. Ґолуховский був змушений піти у відставку. У 1868–1871 рр. функції намісника виконував віцепрезидент намісництва Людвіґ Поссінґер фон Хоборский. У 1871 р. А. Ґолуховский утретє був призначений на цю посаду; після нього її обіймали лише представники польської шляхти (за винятком польського історика та громадсько-політичного діяча Міхала Бобжиньского (1908–1913)).

Оголошена децентралізація мала здійснюватись «згори» у формі подальшої автономізації провінцій. Водночас, сільські та міські громади, які з ранньомодерного часу на місцевому рівні вже існували як самоорганізовані одиниці з певними привілеями, у 1866 р. одержали автономію громадського самоврядування. Тому в Галичині, як в інших провінціях, реалізувався муніципальний дуалізм, коли австрійська державність сформувала органи влади на крайовому та повітовому рівнях «згори», а органи місцевого самоврядування (громади) були самоутворені «знизу», як продукт суспільної самоорганізації населення. З метою збереження становості управління галицькі крайові закони про організацію громад та статут громад, громадський виборчий порядок від 12 серпня 1866 р., а також про повітове представництво та повітовий виборчий порядок від 12 серпня 1866 р. забезпечили домінування польських землевласників у громадських та повітових радах, а також гарантували прийняття ними рішень в інтересах польської шляхти[21]. Такий підхід набував особливого управлінського сенсу для поляків-землевласників у Східній Галичині, де сільські громади сформувало українське автохтонне населення (звісно, окрім німецьких колоній).