Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие

349

СОДЕРЖАНИЕ – то что составляет сущность кого- или чего-нибудь. // Бирюков В. Г. Толковый словарь русского языка [В. Г. Бирюков, В. Г. Ветвицкий, Л. М. Гайдрова] / Под ред. М. И. Махмутова и др. Л.: Просвещение. 1992. С. 295.

350

Как пример, см.: Кривошеин А. В. Областные законы как источник российского конституционного права: Дисс. канд. … юрид. наук. Саратов. 2001. С. 132—133.

351

Подробнее см.: Кудинов А. С. Структурные особенности конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. // Научно-методический электронный журнал «Концепт». 2013. Т. 3. С. 476—480. [Электронный ресурс] // URL: http://e-koncept.ru/2013/53097.htm (дата обращения: 12.11.2017).

352

О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации Указ Президента РФ от 10.08.2000 №1486 (ред. от 26.12.2016) // СЗ РФ. 2000. №33, ст. 3356. В 2003 г. Минюстом издаётся Приказ №278 «Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // Бюллетень Минюста РФ. 2003. №11. В соответствии с указанными выше документами правовая экспертиза осуществляется в целях выработки федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий, вытекающих из пункта «а» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, совместно с органами государственной власти субъектов Федерации мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов Конституции РФ и федеральным законам.

353

Зорина Я. А. Конституция (Устав) субъекта Российской Федерации как источник конституционного права: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Белгород. 2008. С. 11.

354

Хотелось бы обратить внимание на тот факт, что не все субъекты РФ употребляют термин «краевое, областное… законодательство» в своих конституциях (уставах) заменяя его термином «система нормативных правовых актов». В Уставе Хабаровского края термин «краевое законодательство» употребляется несколько раз: в п. 4.1.1, 4.1.2, 4.1.3, 16.1.2, 37.1, 65.2, 65,3, статьях 18, 68.

355

Анализируя региональное уставное нормотворчество в первой половине последнего десятилетия XX столетия, И. А. Умнова в 1995 г. делает вывод о том, что в сложившейся, на тот момент, практике можно выделить, по меньшей мере, три подхода к предмету уставного регулирования. Первый – устав по структуре и содержанию является документом, закрепляющим основы организации государственной власти и местного самоуправления в области (крае). Другой подход. Устав – это местная конституция. Он выполняет функцию как государственного, так и социального документа, регулирующего в единстве государственное и общественное устройство, взаимоотношения между человеком, гражданином, народом, населением, с одной стороны, и государственной и местными властями, – с другой. По структуре такой устав напоминает «слепок» с федеральной Конституции. Третий подход – попытка соединить задачу конституционного регулирования с закреплением автономии области (края), её самостоятельности в финансово-экономических отношениях, природопользовании, управлении и распоряжении собственностью как субъекта Федерации. В данном случае в уставных актах не просто перечисляются права области (края) на самостоятельное принятие бюджета, собственную налоговую систему, самостоятельное осуществление прав владения, пользования и распоряжения областной (краевой) собственностью, но и определяется также порядок их реализации в условиях конкретной области (края), такой подход является преобладающим и предопределяет, несмотря на различие вариантов структурирования уставных документов, их немалое сходство в предмете регулирования (см.: Умнова И. А. Устав области (края): первый опыт. М.: ИНИОН РАН. 1995. С. 17).

356

Закон имеет статью «Принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации». Но организация органов и их деятельность – это два разных понятия.

357

Название главы изменено Законом Хабаровского края от 25.05.2005 №273. На наш взгляд, старое название «Экономическая и финансовая основа Хабаровского края», более полно отражало суть данной главы, а содержание главы раскрывало суть этих понятий применительно к субъекту Федерации. Но это как раз пример того, что изменения в устав, не всегда точно отражающие суть вопроса, вносятся в соответствии с изменениями федерального законодательства.

358

Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. М.: Эксмо. 2009. С. 39.

359

Разрабатывая устав, депутаты, исходили из того, что субъекты Федерации не вправе устанавливать свои основы конституционного (уставного) строя, которые установила Россия как суверенное государство и которые действуют на всей её территории. Но отдельные субъекты, в основном республики в составе РФ, посчитали возможным внести в свои конституции разделы, посвящённые основам конституционного статуса субъекта. Как пример см. Конституцию Республики Саха (Якутия) (ред. от 15.06.2016) где гл. 1 озаглавлена следующим образом «Основы конституционного строя».

360

Например, ст. 1 Конституции Республики Саха (Якутия) объявляла Республику суверенным, демократическим и правовым государством, а в ст. 78 Конституции Тувы говорилось о том, что Верховный Хурал по представлению Президента Республики Тува решает вопросы войны и мира.

361

Для Дальневосточных субъектов РФ такая запись в основном нормативном правовом акте очень существенна, так как она ставит правовой заслон сепаратистским тенденциям. При этом необходимо учитывать, что на территории Дальнего Востока ещё высказываются идеи возрождения Дальневосточной Республики и суверенности Республики Саха (Якутия).

362

В Конституции Республики Саха (Якутия) подобная норма, о невозможности выхода из состава РФ, отсутствует.

363

Калашников О. А. Устав области как основной закон субъекта Российской Федерации: Теоретико-правовые проблемы: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М. 2002; Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В. А. Кряжков. М.: Городециздат. 2002. С. 76.

364

См.: Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В. А. Кряжков. М.: ООО «Городец-издат». 2002. С. 215; Митусова, И. А. Устав субъект Российской Федерации как источник конституционного права: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2009. С. 8.

365

Федеративный договор. Документы. Комментарии / Р. Г. Абдулатипов, Л. Ф. Болтенкова, Ю. А. Тихомиров. М., 1994. С. 103.

366

Петров Н. «Малая конституция» большой области // Юридический вестник. 1996 №1. С. 3—8.

367

Матузов Н. И. Политико-юридические коллизии и способы их разрешения / Становление государственности и местного самоуправления в регионах России. На примере Саратовской области. Саратов. 1997. С. 36.

368

Так в преамбуле Конституции Республики Саха (Якутия) говориться, что конституция считается «Основным законом Республики Саха (Якутия) – государства в составе Российской Федерации» Термин «Основной закон» вынесен и в название документ. См.: Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) (принята на внеочередной одиннадцатой сессии Верховного Совета Республики Саха (Якутия) двенадцатого созыва постановлением от 04.04.1992 №908-XII) (ред. от 15.06.2016) // Якутия, 12.11.2002. №210. Термин «основной Закон» внесён и в название устава Амурской области. См. Устав (основной Закон) Амурской области: Закон Амурской области от 13.12.1995 №40-ОЗ (ред. от 04.07.2017) // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Амурская правда», 20.12.1995. №295—296. В соответствии со ст. 7 Кодекса о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа «Устав Чукотского автономного округа – основной учредительный закон автономного округа». См.: Кодекс о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа от 24.02.2009 №25-ОЗ (ред. от 05.09.2017) // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Ведомости», 27.02.2009. №8/3 (386/3).

369

Федеральный закон №184 в ч. 2 ст. 5 чётко определил вопросы, регулируемые законом субъекта Федерации, предварительно в ч. 1 этой же статьи выделив из этого перечня конституции и уставы, а в ч. 1 ст. 7 определил особый, в отличие от региональных законов, способ принятия конституций (уставов) субъекта РФ.

370

НОРМАТИВНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ субъекта РФ – официальный документальный акт, содержащий правовые нормы и принятый либо на референдуме, либо компетентным правотворческим органом. Постановлением Пленума Верховного Суда РФ определено, что «Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. См.: О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 №48 (ред. от 09.02.2012) // Первоначальный текст документа опубликован в РГ. 2007. 8 декабря №276.

371

Ст. 5 устанавливает, что республика имеет свою конституцию и законодательство, край, область… – свой устав и законодательство.

372

Необходимо отметить, что Конституция РФ чётко называет виды нормативных правовых актов субъектов РФ. Это, прежде всего, как уж говорилось выше, в соответствии со ст. 5 Конституции РФ конституции и уставы субъектов РФ и законодательство, а также в соответствии с ч. 2 ст. 76 «…иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации».

373

Термин «основной закон» применительно к конституции появился в российском праве в Конституции РСФСР принятой в 1918 г. В то время ВЦИК РСФСР как высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган Республики издавал «собственные декреты и распоряжения». Декреты и распоряжения издавал и Совет Народных Комиссаров. Поэтому термин «основной закон» применительно к Конституции РСФСР чётко определял её место в системе нормативных правовых актов Республики: Конституция – основной закон. Затем он был внесён в Конституцию СССР 1924 г. и во все последующие редакции конституций СССР, союзных и автономных республик. В Конституции Российской Федерации (1993 г.) термин «основной закон» отсутствует.

374

Хотя термин «Устав Хабаровского края основной закон Хабаровского края…» в нормативных актах края использовался. Так в Положение о Хабаровской краевой Думе в 1994 г. эта формулировка была внесена. См.: О внесении изменений и дополнений в Положение о Хабаровской краевой Думе: решение Хабаровской краевой Думы от 30.11.1994 №122-А. // Документ опубликован не был. Личный архив Б.Х.

375

См.: О проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан: постановление Конституц. Суда РФ от 18.07.2003 №13-П // РГ. 29.07.2003.

376

Зорина Я. А. Конституция (Устав) субъекта Российской Федерации как источник конституционного права: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Белгород. 2008. С. 12.

377

Как уже говорилось выше, статья устанавливает, что «Система органов государственной власти республик, краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом» (выделено нами, Б.Х. и Е.Ш.).

378

Что касается конституций республик, то способ их принятия в Конституции РФ не устанавливается, т.е. они могут приниматься как законодательными органами, так и учредительным собранием и на референдуме.

379

Мачинский А. В. Конституционно-правовые проблемы уставного законодательства области как субъекта Российской Федерации (на примере Курганской области): Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М. 2010. С. 10, 22.

380

Наиболее характерным подтверждением вышесказанного является п. «и» ч. 7.1 ст. 7 Устава Хабаровского края, где после перечисления предметов ведения Хабаровского края законодатели записали «…другие вопросы, находящиеся вне пределов ведения Российской Федерации, полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». Зачем надо было писать 8 пунктов перед этим, достаточно было бы именно одного этого. Аналогичный пункт (другие вопросы…) имеется в Уставе Камчатского рая.

381

Исходя из этого понимания отдельные субъекты предметы ведения в своих конституциях (уставах) не формулируют. На Дальнем Востоке это: Приморский край, Магаданская область, Еврейская автономная область, Чукотский автономный округ.

382

Калашников О. А. Устав области как основной закон субъекта Российской Федерации: Теоретико-правовые проблемы: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 8, 9.

383

См.: Личичан О. П. Конституции (уставы) в структуре нормативно-правовых систем субъектов Российской Федерации // Сибирский юридический вестник, 2012. №2 (57). С. 48.

384

Как приме см. Лесин А. В. Конституционное (уставное) законодательство субъектов Российской Федерации в системе конституционного законодательства Российской Федерации: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Тюмень: Тюменский государственный университет. 2012.

385

Как пример, см.: Кочев В. А. Конституционное (уставное) право субъектов РФ: учебн. пособие для вузов. Пермь: Перм. гос. нац. иссл. ун-т. 2011. С. 41.

386

УЧРЕДИТЕЛЬНЫЙ – служащий для учреждения, организации чего-либо, основывающий что-либо // Словарь русского языка: в 4-х т. / РАН, Ин-т лингвистических исследований / Под ред. А. П. Евгеньевой. 4-е изд., стер. М.: Рус. яз., Полиграфресурсы. 1999. Электронный ресурс. URL: http://feb-web.ru (дата обращения: 13.09.2017).

387

Так, как уже говорилось выше, Коллегия Наркомнаца РСФСР решение об образовании Якутской автономной области приняла 06.01.1922 г. Президиум ВЦИК РСФСР постановление об образовании ЯАССР принял 16.02.1922 г. Первый проект Конституции якутской автономии был принят в республике в 1924 г. Но утверждена Конституция ЯАССР была только 02.06.1940 г. третьей сессией Верховного Совета РСФСР первого созыва, единым пакетом совместно с конституциями других АССР. Хабаровский край стал полноправным субъектом РФ в декабре 1993 г. после вступления в силу Конституции РФ, а зафиксировал себя таковым в Уставе (абзац 3 преамбулы) вступившим в силу в январе 1996 г. То есть, республики, края, области… стали субъектами Федерации потому, что их учредила центральная власть.

388

Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. М.: Норма. 2005. С. 26—27.

389

Возможности такого возврата территории из одного штата развалившегося союза в другой предвидели авторы «Федералиста» замечая, что «Если Союзу будет положен конец, тогда штаты, осуществляющие передачу прав на принципе федерального компромисса, с исчезновением мотивов для передачи прав будут склонны потребовать возвращения земель». Характеризуя возможные войны между бывшими составными частями единого союзного государства, они отмечали, что «Война между штатами в первый период их отдельного существования будет сопровождаться куда большими бедами, чем обычно бывает у государств, давно имеющих регулярную военную силу». Подробнее см.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея… С. 60, 66.

390

Конституция Автономной Республики Крым утверждена Законом Украины №350-XIV от 23.12.1998 // Ведомости Верховной Рады Украины (ВВР У). 1999. №5—6, ст. 43.

391

Так штат Делавэр обзавёлся собственной конституцией в 1776 г. одновременно с провозглашением себя штатом; Конституция штата Калифорния была принята 13.11.1849 г. Как штат США «Калифорния» он был образован 09.09.1850 г. Как пишет Н. Н. Яковлев в предисловии к «Федералисту» «Цель (принятия собственных конституций в штатах, Б.Х) понятна – быстро и до основания разорвать путы метрополии». Подробнее см.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея… С. 5. То есть первые штаты США входили в состав США как самостоятельные государства со своими конституциями, что полностью соответствовало сути этих документов как конституций. Вступающие в последующем в состав США штаты принимали свои конституции теперь уже по аналогии со «старыми» штатами.

392

Статья гласит, что: «Устав Хабаровского края – высший нормативный правовой акт Хабаровского края, в котором в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом определяется государственно-правовой статус Хабаровского края, основы его административно-территориального устройства, система органов государственной власти Хабаровского края, порядок их образования и полномочия, формы участия граждан в деятельности краевых органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также иные положения, не противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Устав Хабаровского края имеет прямое действие, применяется на всей территории Хабаровского края и может быть изменён в порядке, определённом Уставом края».

393

Савченко А. Н. Понятие, содержание и сущность конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации // Ленинградский юридический журнал. 2013. №2. С. 213—217.

394

Эта тенденция характерна для большинства дальневосточных субъектов РФ. Напр.: Раздел II Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутии) «Права, свободы и обязанности человека и гражданина»; гл. 4 Устава Хабаровского края «Права, свободы и обязанности человека и гражданина в Хабаровском крае»; гл. II Устава Приморского края «Права и свободы человека и гражданина»; гл. 2. Устава Камчатской области «Права, свободы и обязанности человека и гражданина в Камчатской области».

395

Как пример, см.: Закон Хабаровского края от 29.05.2013 №284 (ред. от 27.09.2017) «О развитии малого и среднего предпринимательства в Хабаровском крае» // Первоначальный текст документа опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. 2013. №5 (Ч. II). Постановление Правительства Хабаровского края от 19.12.2014 №495-пр (ред. от 30.12.2016) «Об утверждении государственной программы Хабаровского края «Стимулирование инвестиционной деятельности, реализации комплексных инвестиционных проектов, формирование территорий опережающего социально-экономического развития в Хабаровском крае» // Первоначальный текст документа опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. 2015. №12 (Ч. III).

396

Лицами, постоянно проживающими на территории Хабаровского края, признаются граждане Российской Федерации, проживающие в Хабаровском крае в порядке, определяемом федеральными законами (ч. 13.3. ст. 13 Устава).

397

Напр.: ст. 2 Устава Приморского края провозглашает, что «…на территории Приморского края признаются и гарантируются неотъемлемые права проживающих в нем народов, малочисленных этнических общностей на сохранение самобытности, культуры, языка, обычаев и традиций».

398

На день подготовки данного исследования в международном праве имелся документ жестко регулирующий права коренных малочисленных народов – Конвенция МОТ №169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах» (1989 г.), но Россия не участвует в Конвенции. Подробнее о данной проблеме см.: Хачатурян Б. Г. Вопросы государственного протекционизма в области законодательного обеспечения жизнедеятельности коренных малочисленных народов Дальнего Востока России // Тезисы выступления на парламентских слушаниях Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации / Материалы парламентских слушаний Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросу «О ратификации Конвенции 169 МОТ „О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах“ Москва. 22 ноября 1994 г.» М.: Изд-во Гос. Думы. 1994. С. 137—138. Под коренными народами в международном праве понимаются народы, обитавшие на своих землях до прихода туда переселенцев из других районов. На Дальнем Востоке – эвены и эвенки.

399

Закон Хабаровского края от 29.05.1996 №46 // Законы Хабаровского края. 1994 – 1999. Т. 1. 1999. С. 477. Закон отменён.

400

Об Уполномоченном представителе коренных малочисленных народов Севера в Хабаровском крае: Закон Хабаровского края от 27.11.2001 №351 (ред. от 21.12.2016) // Первоначальный текст документа опубликован в Сборнике нормативных правовых актов Законодательной Думы Хабаровского края. 2001. №11 (1).

401

Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 №1-ФКЗ // СЗ РФ. 1997. №9, ст. 1011.

402

Опыт работы комиссий и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ исследуется в издании «Участие власти в защите прав человека: комиссии и уполномоченные» / Под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб: Норма. 2001.

403

См.: Об уполномоченном по правам человека в Хабаровском крае: Закон Хабаровского края от 31.07.2006 №44 (ред. от 29.06.2016) // Первоначальный текст документа опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края от 12.08.2006 №7 (48).

404

См.: Об уполномоченном по правам ребёнка в Хабаровском крае: Закон Хабаровского края от 23.11.2011 №135 (ред. от 29.06.2016) // Первоначальный текст документа опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края, 20.12.2011. №12 (113) (Ч. 1).

405

Хабаровский край сегодня. 03.04.2017. №13.

406

Там же.

407

Там же.

408

Закон Хабаровского края от 27.11.2013 №324 (ред. от 28.09.2016) // Первоначальный текст документа опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. 12.12.2013. №11 (Ч. I).

409

Подробнее см. URL: WWW.dvnovosti.ru 13.09.2017 (дата обращения: 13.09.2017).

410

Административно-территориальное устройство может быть двухзвенным (США, Дания, Болгария), трёхзвенным (Великобритания, Франция, Италия, Канада, Индия), четырёхзвенным (ФРГ, Колумбия, Камерун, Сенегал). В самых малых государствах (Науру, Тувалу, Мальта, Бахрейн) вообще нет административно-территориального деления.

411

Наиболее известна многолетняя постановка вопроса о принадлежности территорий бывших «Охотского и Камчатского уездов», которые в XIX в. входили в состав Якутской области, а в 1920 гг. вошли в подчинение Камчатского губревкома.

412

Сборник законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР. 1938 г. – июль 1956 г. / Под ред. канд. юрид. наук. Мандельштам Ю. И. М: Государственное издательство юридической литературы. 1956. С. 47.

413

Подробнее см.: Берг О. В. Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты // Журнал российского права, 2001. №4.

414

Подробнее см.: Комарова В. В. Некоторые проблемы правового регулирования административно-территориального устройства (вопросы теории и практики) // Право и власть, 2002. №2. С. 46—55.