Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие

166

Аяцков А. Ф. Исторические истоки современного российского федерализма и процесс его становления в условиях трансформации социально-экономической системы России, 90-е годы ХХ века: Дисс. … д-ра. истор. наук. Саратов, 1999. С. 3.

167

Как пример, см.: Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа: Федеральный конституционный закон от 12.07.2006 №2-ФКЗ // СЗ РФ. 2006. №29, ст. 3119; Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа: Федеральный конституционный закон от 21.07.2007 №5-ФКЗ // СЗ РФ. 2007. №30, ст. 3745.

168

См.: О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя: Федеральный конституционный закон от 21.03.2014 №6-ФКЗ (ред. от 30.12.2020) // Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ. 2014. №12, ст. 1201.

169

См.: О федеральной территории «Сириус»: Федеральный закон от 22.12.2020 №437-ФЗ // СЗ РФ. 2020. №52 (Часть I), ст. 8583.

170

Подробнее см.: Хачатурян Б. Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации… С. 81—111.

171

Хабаровский край, как самостоятельная административно-территориальная единица был образован 20.10.1938 г. в результате деления Дальневосточного края на Приморский (в состав Приморского края вошли Приморская и Уссурийская области Дальневосточного края, упразднённые в 1939 и 1943 гг. соответственно) и Хабаровский края. В состав Хабаровского края тогда вошли области: Амурская, Хабаровская (упразднена в 1939 г.), Нижне-Амурская (ликвидирована в 1956 г., её районы были подчинены непосредственно Хабаровскому крайисполкому), Камчатская и Сахалинская области, Еврейская автономная область. Краевой центр – г. Хабаровск. В течение последующих лет территория края постоянно уменьшалась, и к началу последнего десятилетия XX столетия в составе края не осталось ни одного территориального образования.

172

Проведённый 16.11.1991 г. в г. Иркутске Съезд народных депутатов Иркутской области одобрил идею разработки и принятия Устава Иркутской области. Основная задача которого «…сводилась к закреплению государственно-правового статуса области как равноправного субъекта Российской Федерации». Подробнее см.: Игнатенко В. В. Устав Иркутской области как законодательный акт. Иркутск: Изд-во ИГЭА. 1997. С. 3.

173

Так в диссертационном исследовании В. А. Лесина «Конституционное (уставное) законодательство субъектов Российской Федерации в системе конституционного законодательства Российской Федерации» автор, говоря об этапах конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ выделяет три этапа, причём первый у него начинается в 1993 г. с принятием Конституции РФ. Тем самым автор, во-первых, совершенно не учитывает наличие конституций у АССР (хотя тема исследования озаглавлена как «Конституционное (уставное) … законодательство субъектов РФ…) и уставное правотворчество краёв, областей после принятия закона РСФСР «О краевом, областном Совете…» который предоставил краям, областям, Москве и Санкт-Петербургу возможность иметь региональный устав, во-вторых, сам же несколько позже неоднократно скажет, что автономные республики РСФСР имели свои Конституции. (Подробнее см.: Лесин В. А. «Конституционное (уставное) законодательство субъектов Российской Федерации в системе конституционного законодательства Российской Федерации»: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Тюмень. 2012. С. 7, 13, 15). Такая позиция на наш взгляд объясняется тем, что: во-первых, поставив перед собой задачу, рассмотреть конституционное (уставное) законотворчество субъектов РФ В. А. Лесин вынужден был оставить без внимания процесс конституционного (уставного) нормотворчества в АССР, краях, областях в советский период, тем самым сузив исторические рамки исследования; во-вторых, в сегодняшнем понимании устав субъекта РФ это не закон, а особого вида региональный нормативный правовой документ, зачастую принимаемый законодательным (представительным) органом субъекта РФ не в виде закона субъекта, а постановлением регионального парламента и вводимый в действие после подписания двумя должностными лицами (Так Устав Хабаровского края был введён в действие после принятия постановления Думы №150 от 30.10.1995 г. с формулировкой «Одобрить Устав Хабаровского края…» и подписания Главой Администрации края и председателем Думы). Именно исходя из этого понимания во многих конституциях, уставах субъектов РФ отсутствует, как и в Конституции РФ, термин «основной закон».

174

Нечто подобное было зафиксировано в п. 6 ст. 16 Конституция РСФСР 1924 г. в отношении конституций АССР, а именно – к исключительному ведению Всероссийского Съезда Советов подлежит <…> окончательное утверждение конституций АССР. См.: Постановление XII Всероссийского Съезда Советов от 11.05.1925 г. // СУ РСФСР. 1925. №30, ст. 218.

175

Подробно уставное нормотворчество дальневосточных субъектов РФ в период до 1993 г. рассмотрено автором в специальном издании. См.: Хачатурян Б. Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации…

176

Решение малого Совета Хабаровского краевого Совета народных депутатов от 19.02.1993 №32 // Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Решения краевого малого Совета двадцать первого созыва и документы к ним №1—39. 20 января – 10 марта 1993 г. Л. 176.

177

Там же.

178

Решение малого Совета Хабаровского краевого Совета народных депутатов от 06.05.1993. №99 // Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Решения краевого малого Совета двадцать первого созыва и документы к ним №74—132. 20 апреля – 30 июня 1993 г. Л. 67.

179

Например, как это сделано в Краснодарском крае. См.: Устав Краснодарского края (ред. от 29.04.2016) // Первоначальный текст документа опубликован в газете «Кубанские новости». 10.11.1993.

180

Так, губернатор Сахалинской области Е. Краснояров 17.03.1994 г. опубликовал проект Устава области, разработанный департаментом по вопросам переходного периода администрации области (См.: Советский Сахалин, 17.08.1994); 14 августа 1994 г. полномочный представитель Президента РФ в Амурской области Г. Никандров опубликовал проект Устава области (См.: Амурские вести, 14.08.1994).

181

См.: Нарутто С. В. Конституционно-правовой статус края как субъекта Российской Федерации (на примере Дальневосточного региона). Хабаровск: РИЦ ХГАЭП. 1997. С. 77.

182

См. Умнова И. А. Устав области (края): первый опыт. М.: ИНИОН РАН. 1995.

183

Например, в упомянутом выше юбилейном издании «Законодательная Дума Хабаровского края: Истоки и современность…» авторы об этой работе в краевом Совете ни словом не обмолвились.

184

В русском языке под «уставом» подразумевается свод правил, регулирующих деятельность организаций, учреждений, их взаимоотношения с другими организациями и гражданами, их права и обязанности в определённой сфере государственного управления или хозяйственной деятельности // Советский энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия. 1982. С. 1384. В советском праве под конституцией (от лат. constitutio – устройство) понимался основной закон государства, определяющий общественное и государственное устройство, порядок и принципы образования органов власти, избирательную систему, права и обязанности граждан // Там же. С. 620. Конституцию РФ 1993 г. Краткий юридический словарь определяет, как источник права высшей юридической силы. Конституция закрепляет основы экономического строя; основы политического строя; основополагающие права и свободы человека; федеративное устройство России; устанавливает систему органов государственной власти… См.: Краткий юридический словарь / Под ред. А. Н. Азрилияна. М.: Институт новой экономики. 2005. С. 299.

185

Термин «местные» обозначал нахождение краевых, областных органов власти и управления ниже уровня органов власти РСФСР, то есть менее значительные.

186

Как пример, см.: Баглай М.В, Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для ВУЗов. М., 1996.

187

Умнова И. А. Устав области (края): первый опыт… С. 7.

188

Буянов Е. В. Государственное строительство на юге Дальнего Востока России в 1990 – 1997 гг. Благовещенск: Амурский государственный университет. 1998.

189

Хачатурян Б. Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в Дальневосточных субъектах Российской Федерации: историко-правовой аспект (1990 – 1997 гг.). Хабаровск: СПб. Институт внешнеэкономических связей, экономики и права; Приамурское географическое общество. 2000.

190

Никитина Е. С. Устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа как источник конституционного права: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. 1998.

191

Побережная И. А. Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации: проблемы теории и практики: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М.: РАГС. 1998.

192

На этом заседании краевой Думы по настойчивому предложению председателя Хабаровской краевой Думы В. А. Озерова в повестку дня был внесён вопрос «О финансировании разработки Устава Хабаровского края». За два дня до этого заседания В. А. Озеров заключил договор на разработку проекта Устава с Дальневосточным институтом законодательства и правоведения (ДВИЗиП). Институт в лице его директора Н. М. Рудякова за разработку Устава просил 90 миллионов (неденоминированных) рублей, В. А. Озеров соглашался на 50 миллионов и предлагал депутатам Думы согласиться с этой цифрой. (См.: Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Дело №1.1, 1.3 – 1.5. Протокол №7 заседания краевой Думы. Постановления, законы, решения и документы к нему. 26 – 27 октября 1994 г. Л. 92.).

193

На этот вопрос отвечают последующие изменения, внесённые в Устав края (принятого в 1995 г.) депутатами второго созыва (1997 – 2001 гг.), по предложению администрации края, усилившие исполнительную власть и показавшие, что подобная система власти – сильная исполнительная власть и бесправная Дума – в крае нужна была, прежде всего, краевому исполнительному органу.

194

Вот как описывала происходящее в краевой Думе журналист краевой газеты Р. Целобанова: «Отчётливо помню тихий шок того момента. Особенно после выступлений претендентов на историческую роль в таком деле. Чьи идеи и взгляды лягут в Устав? По чьим правилам будем жить? Рудякова? (В недавнем прошлом председателя Совета Индустриального района, а ныне директора только что созданного института, кандидата юридических наук). Или Хачатуряна? (15 лет до этого трудившегося военным строителем, хотя и на командных должностях, но строить рисосовхозы и даже ГОК в Многовершинном – это так далеко от разработки документа правового характера). Видимо, и депутатам было не ясно, кем будет создаваться главный документ – людьми каких профессий, каких политических взглядов. А Озеров настаивал, что договор уже подписан, правда, без суммы оплаты. Намекал на политическую направленность некоторых депутатов, явно имея в виду коммунистическую ориентацию Хачатуряна. И как знать, если б не тот готовый уже договор и не давление Озерова, возможно институту было бы отдано предпочтение авторства. Но депутаты, подебатировали о конкурсе, о приглашении консультантов, об использовании готовых в других регионах таких документов, пошли вдруг на компромисс: пусть оба претендента готовят альтернативный варианты». См. Целобанова Р. Страсти по власти // Тихоокеанская звезда, 1995. 20 апреля. Данная журналистская тирада, мягко говоря, вызывает недоумение по следующим позициям: во-первых, корреспондента совершенно не смущало то, что председатель Думы (В. А. Озеров) так же, как и Б. Г. Хачатурян, бывший военный политработник, закончивший то же военное учебное заведение, и в добавок ещё ВПВ им. В. И. Ленина, правда, служивший в пехоте, а не в строительных войсках… По-видимому в глазах корреспондента статус офицера-политработника общевойсковой части (т.е. служившего в закрытых военных гарнизонах) выше статуса офицера-политработника политотдела военно-строительного соединения (строившего военные и гражданские объекты в различных удалённых уголках Дальнего Востока), а поэтому в его (В. И. Озерова) законотворческих способностях, как и способностях остального депутатского корпуса, за исключением бывшего офицера строительных частей (Б. Г. Хачатуряна), журналист не сомневалась; во-вторых, что из всего обширного списка трудовой деятельности Б. Г. Хачатуряна (военной и гражданской, на тот момент – более 30 лет), в котором есть многолетние: служба в ОСНАЗ ГРУ ГШ МО СССР, работа преподавателем ПТУ, учителем истории, обществознания и основ права средней школы и т.д., (именно с должности школьного учителя он и пришёл в депутатский корпус), корреспондент акцентирует внимание читателей на 15-летней службе в строительных войсках с этаким пренебрежением, как будто все остальные депутаты имели огромадный опыт законотворческой работы! Странная, если не больше, логика… На наш взгляд, именно работа в военно-строительных частях, на просторах южных дальневосточных субъектов РФ (Приморского и Хабаровского краёв, Амурской области, ЕАО) позволила Б. Г. Хачатуряну ознакомиться с жизнью и реальными проблемами Дальнего Востока и принимать соответствующие решения будучи депутатом Думы, в том числе приступить к работе по созданию Ассоциации законодателей Дальнего Востока совместно с отдельными депутатами-коммунистами дальневосточных Заксобраний; в-третьих, Б. Г. Хачатурян в это время получал ещё одно высшее образование – юридическое и работал над диссертацией о перспективах государственного строительства в дальневосточных субъектах РФ, результатом которой является, в том числе, и материал этой книги. Интересным на наш взгляд, является и тот факт, что, отработав депутатом ЗДХК два созыва (2006 – 2014 гг. от партии «Единая Россия») Р. Целобанова за весь этот период не внесла ни одного законопроекта, но «шока» это, в течение восьми лет, ни у кого не вызывало! Вот такие голословные заявления в СМИ и безынициативная работа некоторых выборных должностных лиц, зачастую и вызывают неуважение и недоверие к органам государственной власти и отдельным их представителям! Именно с целью показать профессиональную подготовку депутатского корпуса Думы «претендовавшего на историческую роль в таком деле», во всех ранних изданиях и в этом то же, автором и приводится список депутатов, работавших над уставом края и принявших его в 1995 г. (см. приложение 1). Приложение показывает, что опыта уставного правотворчества, и законотворчества у депутатов Думы не было, в то же время, было большое разнообразие в политических взглядах, но «шока», как ни странно, и это ни у кого не вызывало.

195

Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Дело №1. 6. Распоряжения председателя краевой Думы по основной деятельности. 8 апреля – 29 декабря 1994 г. Л. 70.

196

Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Дело №1.1, 1.3—1.5. Протокол №9 заседания краевой Думы, постановления, законы, решения и документы к нему. 28 декабря 1994 г. Л. 51.

197

СЕНТЕНЦИЯ (лат. sententia – мнение, изречение, суждение) – изречение нравоучительного характера, нравоучение // Новый словарь иностранных слов. Мн.: Современный литератор. 2005. С. 812.

198

По мнению ряда юристов «…для характеристики конституционно-правового статуса выборного должностного лица субъекта РФ необходимо знать правовую природу… мандата». Подробнее см.: Михалёва Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). М., 2010. С. 297.

199

Поправкой, внесённой в 2013 г. в Федеральный закон №184, установлено что «…конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с положениями настоящего пункта». (См. Федеральный закон от 02.04.2013 №30-ФЗ // СЗ РФ. 2013. №14, ст. 1638). Т.е., хабаровские депутаты были на верном пути, но опережали время.

200

Как пример, см.: Хачатурян Б. Г. Не втискивайте «Яблоко раздора». Точка зрения на устав края // Тихоокеанская звезда, 1995. 27 апреля.

201

Характерным примером непонимания сути и значения данного вопроса членами фракции КПРФ А. Громовым и В. Парчинским говорит тот факт, что на заседании фракции последние без объяснения причин предлагали Б. Хачатуряну, члену фракции КПРФ, автору рассматриваемого устава, отказаться от доклада на заседании Думы и предоставить представление Устава какому-нибудь другому депутату Думы… И это было уже не первое такое предложение. Ранее по решению Крайкома КПРФ и фракции А. П. Громов, нежданно-негаданно, стал «инициатором» создания Парламентской Ассоциации «Дальний Восток и Забайкалье», о чём будет говориться ниже в §2.6 гл. 4.

202

О проекте Устава Хабаровского края: Постановление Хабаровской краевой Думы от 30.03.1995 №30 // Вестник Хабаровской краевой Думы, декабрь 1994 г. – март 1995 г. №2.

203

Перечислить состав депутатской группы автора вынуждает тот факт, что в последующем появилось много желающих приобщится к уставному нормотворчеству в Законодательной Думе Хабаровского края. Так в юбилейном издании «Законодательная Дума Хабаровского края: Истоки и современность» на стр. 56 упоминаются депутаты, «…внёсшие значительный вклад в разработку Устава края», в том числе А. П. Громов. Но данный депутат не то что не участвовал в этой работе (ни в одну из депутатских групп по подготовке Устава он не входил), а, на наш взгляд, наоборот, больше мешал и пиарился, о чём красноречиво говорилось в сноске 307. Да и последующее голосование депутатов – членов фракции КПРФ (членом которой являлся депутат А. П. Громов), второго созыва ЗДХК, по поправкам в Устав края, красноречиво говорит об их позиции по ряду ключевых вопросов Устава на момент его принятия! Можно предположить, что вся уставная «деятельность», А. П. Громова была направлена на внесение в него именно тех положений, которые в последующем всё-таки были внесены в Устав депутатами второго созыва! По-видимому, в благодарность, за что в последующем В. А. Озеров и включил его в состав депутатов, внёсших «значительный вклад в разработку Устава края».

204

На наш взгляд оценку деятельности комитета и лично депутата Б. Г. Хачатуряна в уставном нормотворчестве и отношение к этому процессу со стороны политической элиты края, позже была дана хабаровскими журналистами. Так в газете «Гранд Экспресс», №16 (815), 15 – 22 апреля 2009 г. в статье «Кукушка хвалит Петуха» о юбилейном заседании, посвящённом 15-летию Думы, отмечалось, что «В 1994 году за разработку краевого Устава группа учёных потребовала 30 миллионов рублей. Борис Григорьевич (Хачатурян), не запросив за свой труд ни копейки, подготовил проект, и его депутаты единодушно признали лучшим!». При этом пишет журналист, устроители юбилея во время проведения мероприятия «…ни словом не упомянули Бориса Хачатуряна» // URL: http://habex.ru (Дата обращения 02.08.2020 г.).

205

На тот момент комитет состоял из трёх депутатов: В. Д. Бубенина, А. Н. Мартыненко, Б. Г. Хачатуряна. В помощь депутатам Думы от аппарата Думы были закреплены ряд его сотрудников, в частности от юридического отдела Думы – М. Н. Литвенюк, от организационного отдела в конце 1994 г. – В. М. Курлович, работу по подготовке Устава курировала начальник юридического отдела Думы И. А. Шашкова. Автографы именно этих работников аппарата Думы зафиксированы на фото 6.

206

Полемика открылась статьёй Ю. Стругова «Вся власть – Советам?» опубликованной в Тихоокеанской звезде 14.04.1995 г. 20 апреля в Тихоокеанской звезде публикуется статья Р. Целобановой «Страсти по власти», затем в Хабаровском экспрессе статья Д. Думского «Диктат губернатора сменит диктатура Думы?», в Молодом Дальневосточнике – статья В. Элькановича «Анекдоты рождаются в Хабаровске». На Хабаровском телевидении в программе В. Смоляка «Политические диалоги» в прямом эфире шло обсуждение двух проектов уставов с участием их разработчиков, депутата краевой Думы Б. Хачатуряна и кандидата юридических наук Н. Рудякова, а также доктора юридических наук, депутата Государственной Думы О. Миронова (члена фракции КПРФ), при широком участии общественности города. 27 апреля в газете «Тихоокеанская звезда» в статье «Не втискивайте «яблоко раздора» депутат Б. Хачатурян (автор данного исследования) говорит о воззрениях авторов «депутатского» проекта на проблему, 19 мая в этой же газете депутат Государственной Думы В. Подмаско в статье «Власть дают избиратели» излагает своё видение построения органов государственной власти в субъекте РФ, применительно к условиям Хабаровского края.

207

См.: Целобанова Р. Устав ещё можно поправить // Тихоокеанская звезда, 1995. 18 мая; Зарев С. Страсти по уставу: избирателям от этого ни тепло, ни холодно // Приамурские ведомости. 1995. 18 мая.

208

Заключение Минюста РФ от 12.05.1995 №02-03-67-95 // Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. 1995 г. (личный архив, Б.Х. и Е.Ш.).

209

Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Дело №1.1, 1.3 – 1.5. Протокол №9 заседания краевой Думы, постановления, законы, решения и документы к ним. 26—27 июля 1995 г. Л. 11—44.

210

Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Дело №1.2. Стенограмма заседания краевой Думы 26—27 июля 1995 г. Л. 1—89.

211

Заключение Отдела по вопросам федерализма и национальных отношений Правового управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 31.08.1995 №34—14/81; заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы ФС РФ от 25.08.1995 №2.2—805; заключение Минюста РФ от 08.09.1995 №02-01-147-95 // Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. 1995 г. (личный архив, Б.Х. и Е.Ш.).

212

Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Дело №1.1, 1.3—1.5. Протокол №13 заседания краевой Думы, решения, постановления, законы и документы к ним. 29—30 ноября 1995 г. Л. 127.

213

На день подготовки исследования здание получило длинное название «Дом официальных приёмов Правительства Хабаровского края».

214

См. Устав Хабаровского края: принят постановлением Хабаровской краевой Думы от 30.11.1995 №150) // Первоначальный текст документа опубликован в газете «Тихоокеанская звезда», 13.01.1996. №7 (до ст. 37), 16.01.1996. №8 (до конца).

215

О непонимании значения и сути этого документа у населения края говорит фото 9 показывающее порядок размещения Устава края на первой странице краевой общественно-политической газеты, где текст Устав помещён между заметками с новостями, обсуждением ЧП, качества изделий и т. п.

216

См. Постановление Хабаровской краевой Думы от 30.11.1995 №150 «О повторном рассмотрении Устава Хабаровского края» // Сборник основных законов Хабаровского края, принятых Хабаровской краевой Думой за период с апреля 1994 г. по сентябрь 1997 г. С. 3.

217

В 2000 г. Думой и администрацией края была создана совместная рабочая группа по «совершенствованию основного закона края» с целью «привести его в соответствие с федеральным законом» и как пишут хабаровские газеты «…представители администрации края никак не соглашаются с тем, чтобы Дума согласовывала хотя бы некоторые назначения на должность (или снятие с неё) руководителей исполнительной власти крупного ранга». См.: Алексеева Т. По закону, понятиям или уставу? // Тихоокеанская звезда, 2000. 19 января.