Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие

Неоднозначным остаётся и отношения к ответственности за действие/бездействие органов и должностных лиц перед населением. Анализ научной литературы показывает, что среди российских учёных на её понимание существует несколько взглядов.

Отдельные юристы, отмечая, что органы публичной власти несут ответственность не только перед государством, но и перед населением, считают, что «…разграничить ответственность органов публичной власти перед населением и перед государством достаточно сложно, они взаимосвязаны. По процедуре применения указанные виды ответственности не имеют никаких различий, ответственность и в том и в другом случае наступает за совершение правонарушения. Если Президент РФ привлекает к ответственности органы публичной власти, то ответственность в конечном итоге будет перед многонациональным народом Российской Федерации. Если высшее должностное лицо субъекта РФ привлекает к ответственности органы местного самоуправления – ответственность наступает перед народом субъекта РФ (населением), таким образом, органы местного самоуправления несут ответственность не только перед населением, но и перед народом субъекта РФ»306. Считаем, что подобный взгляд выводит из-под ответственности должностные лица за положение дел в субъекте РФ и выполнение ими предвыборных обещаний.

Е. С. Шугрина и М. В. Постовой предлагают понимать ответственность перед населением, как «…весьма специфическое правовое явление. Её специфика обусловлена: предметом и методом правового регулирования общественных отношений, связанных с наступлением ответственности перед населением; статусом субъектов данных правоотношений; особенностями юридической природы „неправомерного“ поведения в соответствующей сфере; характером предписаний, на базе которых возникает ответственность; особой процедурой её реализации307. Перечисленные особенности были положены в основу идеи об обособлении этой ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности в системе отраслевых видов юридической ответственности, наряду с конституционной, административной, гражданско-правовой и т. п. Эта идея последовательно утверждается в учебной литературе»308.

Анализ истории формирования института ответственности органов власти и управления губернии, уезда, республики, края, области… – российских субъектов, показывает, что на всём протяжении их формирования: досоветский пореформенный период (вторая половина XIX – второе десятилетие XX вв.: земские органы губерний и уездов; советский (1917 – 1993 гг.: Советы союзных республик, АССР, краёв, областей, автономных областей, автономных округов) 4 постсоветский (республики в составе РФ, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения) данному вопросу законодатели уделяли и уделяют значительно место.

Но, так уже сложилось в юридической литературе, что многие исследователи, говоря об ответственности органов и должностных лиц перечисленных выше административных территорий, начинают рассматривать историю института ответственности региональных органов власти и управления, их выборных должностных лиц с ответственности советских органов, акцентируя своё внимание на отсутствие в нормативных правовых актах ответственности у советских представительных органов.

Однако, как показывает исторический анализ нормативных правовых актов, ответственность региональных (губернских и уездных) органов была введена ещё Положением о губернских и уездных земских учреждений 1864 г.309 На наш взгляд такая позиция со стороны постсоветских исследователей объясняется тем, что, как уже говорилось выше, данный уровень российскими дореволюционными учёными был отнесён и многими постсоветскими учёными продолжает относиться, именно к уровню местного самоуправления, а не к региональному уровню государственного управления. Поэтому тему ответственности земских органов, как правило, рассматривается в контексте с органами городского общественного управления под общим названием: «ответственность органов местного самоуправления»310. Но как мы уже об этом писали, Положение о земском общественном управлении регламентировало, выражаясь современным языком, систему управления именно на региональном и районом уровнях.

Так, в Положении о губернских и уездных земских учреждениях предусматривалось (ст. 8—10), что земские учреждения подвергаются законной ответственности. И далее Положением устанавливалось:

1) основания привлечения к ответственности:

– за превышение власти;

– за действия, противныя существующим законам;

– за неисполнение основанных на законе требований местных начальств;

– за неправильные распоряжения по вверенным им хозяйственным делам;

– за всякий ущерб или стеснение, нанесённые обществам или частным лицам.

2) порядок привлечения к ответственности:

– «начальник губернии имеет право остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам, или общим государственным пользам. В порядке и сроках такого распоряжения соблюдаются правила, указанные в ст. ст. 94, 95 и 96 сего Положения. Министр Внутренних Дел, с своей стороны, в промежуток времени между двумя сроками заседаний земского собрания, может остановить постановление, противное законам или государственным пользам, сообщая о том Собранию в первое назначенное для его заседаний время. В дальнейшем ход дела, Земское Собрание и Министр руководствуются правилами, изложенными в ст. 97» (ст. 9);

– «если земскими учреждениями не будет сделано распоряжений к исполнению тех повинностей, отправление которых закон признает обязательными для земства, то Начальник губернии, когда напоминания его останутся безуспешными, приступает, с разрешения Министра Внутренних Дел, к непосредственным исполнительным распоряжениям на счёт земства» (ст. 10).

Что касается земских выборных должностных лиц, то, в заключительной глава V Положения о губернских и уездных земских учреждений впервые в государственном российском акте говорилось об ответственности должностных лиц земского управления, а именно (ст. 115) «Губернское Земское Собрание, сверх поверки действий Управ по бумагам и документам, может требовать личных объяснений от членов Управ и производит местные дознания, когда признает это нужным, чрез избранные для сего лица. – (ст. 116) – Ответственность подчинённых Земских Управам служащих лиц по личным служебным их действиям определяется самими Управами: определения же о передаче на распоряжение судебной власти действий Председателей и членов Губернских и Уездных Земских Управ постановляются Губернским Земским Собранием».

Таким образом, этот нормативно-правовой акт стал одним из первых правовых документов, регулирующих ответственность именно должностных лиц регионального управления.

Кром того, ещё до опубликования Положения о губернских и уездных земских учреждений, в 1861 г. был принят ещё один нормативный акт – «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости», который интересен своими положениями о правах, обязанностях и ответственности сельских и волостных должностных лиц. В разделе III этого Положения ст. 125 устанавливалась ответственность в виде административных взысканий таких руководящих должностных лиц как волостных старшин, их помощников и сельских старост: «…за маловажные проступки по должности, подвергаются, по распоряжению мирового посредника, замечаниям, выговорам, денежному штрафу до 5 рублей или аресту до семи дней. Все начальствующие лица требования свои о взысканиях с волостного старшины и сельского старосты, по делам их ведомств, заявляют мировому посреднику, который, по удостоверении в справедливости требованиям, делает, смотря по обстоятельствам дела, надлежащее по сему предмету распоряжение. На отказ мирового посредника в удовлетворении требований его рода, могут быть приносимы жалобы губернскому по крестьянским делам присутствию. За важные проступки и преступления должностные лица общественного управления предаются суду»311.

В целом можно отметить, что законодательство второй половины XIX в. довольно детально регламентировало вопросы ответственности земских учреждений и их должностных лиц, и как пишет А. В. Четвергова: «Установленную таким образом <…> ответственность руководящих должностных лиц можно отнести к ответственности перед государством»312.

Что касается выборных должностных лиц, то, как совершенно справедливо пишет М. С. Садаматова: «Отзыв депутата не имел традиций в дореволюционной России, в российском законодательстве о выборах не регулировались основания для лишения мандата, или привлечения к ответственности депутата»313.

В послереволюционной (советской) России ответственность республиканских (союзных и АССР) органов власти, краевых, областных автономных и окружных Советов не рассматривалась, считалось, что партия (ВКП (б) – КПСС) не может ошибиться, формируя таковые. В отношении должностных лиц считалось достаточным партийной, уголовной, административной, дисциплинарной ответственности.

Понимание ответственности депутатского корпуса исходило из понимания большевиками депутатского мандата как императивного. И уже 23.11.1917 г. по инициативе В. И. Ленина ВЦИК принял декрет «О праве отзыва депутатов»314. Необходимо отметить, что в самом Декрете механизм отзыва, как и в прежнем российском законодательстве, отсутствовал. Конкретные основания для отзыва в Декрете не устанавливались.

Норма об отзыве депутата была продублирована в Конституции РСФСР 1918 г., где в главе пятнадцатой «О проверке и отмене выборов и об отзыве депутатов» в ст. 78 определялось, что «…избиратели, пославшие в Совет депутата, имеют право во всякое время отозвать его и произвести новые выборы согласно общему положению»315. Эта норма была сохранена и в Конституции РСФСР 1925 г.316

Впервые (по мнению постсоветских исследователей, хотя и формально) основания для отзыва были упомянуты в Постановлении ВЦИК от 23.07.1928 г. «Об отзыве депутатов»317. На местные Советы возлагалась обязанность по своей инициативе ставить перед избирателями вопрос об отзыве депутатов в случаях систематического невыполнения депутатом своих обязанностей, непринятия мер к исполнению наказов избирателей и недопустимого для депутата поведения.

Постановлением Президиума ЦИК СССР от 03.02.1930 г. «Об утверждении Основных положений об организации сельских Советов в Союзе ССР»318 было регламентировано ещё одно основание отзыва – утрата доверия перед избирателями: «…избиратели имеют право отзыва в любое время избранных ими и не оправдавших их доверия депутатов». Понятия «утрата доверия» данный правовой акт не содержал. Однако в Постановлении ВЦИК от 01.01.1931 г. «Об утверждении Положения сельских Советов в РСФСР»319 в статье 32 пояснялось, что Совет по собственной инициативе обязан ставить вопрос об отзыве депутата в случаях: искажения депутатом в своей работе классовой пролетарской политики, систематического неисполнения депутатом своих обязанностей и недопустимого для депутата поведения.

Вот такие основания и длительное отсутствие конкретного механизма отзыва депутатов во многом сыграло отрицательную роль в развязывании репрессий в 1930 гг.

Специальный закон, предусматривающий механизм отзыва как формы ответственности выборного должностного лица был принят только в 1959 г., его правовые нормы также относились исключительно к депутатам Советов, а не к руководящим должностным лицам органов управления320.

И, тем не менее, несмотря на несовершенство законодательства советского государства об отзыве депутатов, согласно имеющимся статистическим данным с 1959 по 1991 гг. было отозвано 13 депутатов Верховного Совета СССР, около 140 депутатов Верховных Советов союзных и автономных республик и примерно 2500 депутатов местных Советов321.

В постсоветской научной литературе ответственность субъекта РФ, как уже было сказано выше, как самостоятельная составляющая понятия статуса субъекта РФ воспринимается не всеми авторами научных работ и практиками в области регионального государственного строительства.

Такое отношение к данному вопросу, на наш взгляд во многом объясняется тем, что: во-первых, для России, это (изучение государственно-правовой ответственности и государственное строительство в субъектах РФ) сравнительно молодые институты российского государственного права322. Во-вторых, закрепление норм об ответственности публичной власти в федеральном законодательстве, а не в Конституции РФ323, что вызывает многочисленные дискуссии среди юристов, Подлил «масла в огонь» и призыв Б. Н. Ельцина, прозвучавший 06.08.1990 г. во время визита в Казань: «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить», повторённый в Уфе324, которым субъектам РФ были предоставлены права, но не определялась ответственность. И как результат, после того, как субъекты Федерации «захлебнулись» региональным безответственным суверенитетом, переход в новую политическую и социально-экономическую действительность для большинства населения России имел противоположный ожиданиям итог.

А поэтому, вопросы государственно-правовой ответственности субъектов РФ, её места в российской правовой системе до настоящего времени исследуются крайне эпизодически, формулировки даются расплывчатые, связывая основание её наступления в основном, с деликтом325, оставляя без внимания ответственность органов и должностных лиц за положение дел в субъекте перед населением.

Так в 2001 г. А. А. Кондрашев диссертационном исследовании на основе общетеоретических положений попытался сформулировать понятие государственно-правовой ответственности субъектов Федерации как «…правовую связь (состояние), возникающую вследствие несоблюдения правовой нормы одним из участников конституционного правоотношения (органами государственной власти субъекта федерации), воплощённую в установлении нормативного требования, обращённого к субъекту федерации, подвергнуться государственному осуждению, и реализующуюся в применении государственно-принудительных средств в виде разнообразных ограничений (отмена или приостановление действия правового акта, принуждение к исполнению неисполненной обязанности, в том числе, и путём применения вооружённой силы), либо в восстановлении нарушенных прав или правопорядка, собственно, субъектом федерации под прямой угрозой использования государственного принуждения на основании существования особого свойства-суверенитета, принадлежащего исключительно федерации»326.

Поддерживая мысль А. А. Кондрашева о принуждении, Э. Г. Липатов в 2009 г. писал «По мнению А. А. Кондрашева, с которым мы согласны, специфика принуждения в конституционном праве, в отличие от гражданского или трудового, базируется на том, что основными его адресатами являются властные субъекты – государство, государственные органы, должностные лица, осуществляющие публичные политические функции. Поэтому и возможность принудительной правореализации нормативных предписаний упирается в разработку особой системы способов (мер) принуждения властных субъектов к исполнению своих обязанностей либо путём возложения определённых обязанностей, либо ограничений в основном организационного порядка. Именно эту задачу и выполняет такая разновидность юридической ответственности, как конституционная, т.е. ответственность за наиболее существенные нарушения норм конституционного права»327.

Интересную меру конституционно-правовой ответственности субъекта РФ предложила в 1998 г. И. А. Умнова – преобразование статуса субъекта Федерации вследствие признания несостоятельности территории в том статусе, который ей предоставлен. В результате применения такой меры субъект будет присоединён к другому субъекту Федерации в качестве административно-территориального образования либо на его основе будет образована федеральная территория328. Правда с такой мерой не все согласны, хотя положение дел в отдельных субъектах РФ, прежде всего в республиках, настоятельно требуют её применения.

Что касается государственно-правовой ответственности органов государственной власти субъекта РФ и их должностных лиц, то здесь имеется более значительный пласт научных работ, где авторы пытаются дать её понятие, основания и последствия применения.

Так, формулируя в диссертационном исследовании в 2004 г. понятие ответственности должностных лиц субъекта РФ Р. А. Сахиева отмечала, что это «…закреплённая конституционно-правовыми нормами обязанность отвечать за несоответствие своего юридически значимого поведения предписаниям этих норм, обеспечиваемая возможностью применения мер государственного (или приравненного к нему общественного) воздействия»329.

Поставив задачу «…обосновать понятие и значение конституционной (уставной) ответственности органов государственной власти субъектов РФ» А. С. Сучилин в кандидатской диссертации (2003 г.) предлагал понимать под ней «…обусловленную нормами Конституции РФ, федеральных законов, конституций (уставов) субъектов РФ необходимость органов государственной власти субъектов РФ отвечать за своё юридически и политически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения – претерпевать определённые лишения (последствия и т.д.)». При этом «Основанием конституционной (уставной) ответственности выступает конституционный (уставный) деликт (правонарушение), представляющий собой неправомерное деяние (действие или бездействие) соответствующих субъектов, которое причинило либо могло причинить ущерб (вред) соответствующим конституционным (уставным) правоотношениям»330.

В диссертационном исследовании А. В. Мачинского (2010 г.) проанализировано понятие конституционного деликта, его объект, субъект, объективная сторона, субъективная сторона. Изучены содержащиеся в федеральном законодательстве санкции: предупреждение, временное ограничение полномочий органов государственной власти субъектов РФ, досрочное прекращение их полномочий331.

Такое же понимание конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов РФ и в ряде учебных пособий.

Например, авторы учебного пособия «Региональное право» (2008 г.) выделяли «…семь видов конституционно-правовых деликтов депутатов законодательного органа государственной власти» закреплённых в нормативных правовых актах дальневосточных субъектов РФ, но ни один из них не связан с общим положением дел в субъекте. Что касается ответственности органов государственной власти субъектов РФ, то здесь авторы ограничились перечислением норм федерального законодательства332.

В учебнике «Уставное право города Москвы» (2009 г.) говоря об основаниях досрочного прекращения полномочий Мэра Москвы (высшего должностного лица субъекта РФ) авторы писали, что большинство таковых «…представляет собой „рядовые“ случаи, распространяемые на всех политиков и государственных служащих (смерть; отставка по собственному желанию, признание судом недееспособным, ограниченно дееспособным, безвестно отсутствующим или объявление умершим; вступление в законную силу обвинительного приговора суда; выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; утрата гражданства Российской Федерации). К иным случаям досрочной отставки высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ относятся случаи отрешения его от должности главой государства, в рамках так называемого института федерального вмешательства в дела субъекта РФ»333.

Говоря об ответственности Московской городской Думы, авторы учебного пособия отмечали, что основаниями для досрочного прекращения полномочий Мосгордумы являются: принятие Думой решения о самороспуске в порядке, предусмотренном законодательством города Москвы; роспуск Думы Мэром Москвы (основания роспуска парламента установлены федеральным законодательством); вступление в силу решения Московского городского суда о неправомочности данного состава депутатов Думы, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий; роспуск Думы Президентом РФ по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством.

Необходимо отметить, что до внесения в Федеральный закон №184 специальной статьи 3.1 «Ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации»334, отдельные субъекты Федерации самостоятельно, как правило, в своих конституциях (уставах), определяли институт ответственности органов государственной власти субъекта РФ, и эта практика была «одобрена» Конституционным Судом РФ335. С принятием соответствующего дополнения в 2000 г. большинство субъектов, дублируя федеральную норму (ст. 3.1), закрепили её в своих конституциях (уставах)336.

Ответственность депутатов и глав субъектов РФ, в большинстве своём, была регламентирована уже в первых редакциях уставов субъектов РФ337. Но после внесения в Федеральный закон №184 дополнительной ст. 29.1338, содержащей норму об ответственности глав субъектов РФ законодатели некоторых субъектов РФ внесли такую же норму в свои конституции (уставы)339.

Несколько непонятная ситуация сложилась с правовой регламентацией ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц перед населением. Начав изучать этот вопрос авторы данного издания пришли к выводу, что в нормативных правовых актах как Федерации, так и субъектов РФ, термин «ответственность органов и должностных лиц субъектов РФ перед населением» не используется и научными кругами практически не исследуется, по крайней мере, в интернете авторам не удалось обнаружить научных статей посвящённых этой проблеме.

Единственная работа по этой тематике, обнаруженная нами, это статья А. Т. Докторовой «Ответственность органов публичной власти перед населением» опубликованная в 2018 г. в журнале «Государственная власть и местное самоуправление»340 где автор, пытаясь разъяснить причину незаинтересованности законодателей на введение в правовое поле России ответственности органов публичной власти перед населением, высказывает очень спорную точку зрения на эту проблему. Точка зрения заключается в том, что «Разграничить ответственность органов публичной власти перед населением и перед государством достаточно сложно, они взаимосвязаны. По процедуре применения указанные виды ответственности (перед государством и населением, Б.Х и Е.Ш.) не имеют никаких различий, ответственность и в том и в другом случае наступает за совершение правонарушения» (курсив наш, Б.Х и Е.Ш.). – На наш взгляд рассмотрение ответственности только за правонарушение, а не за состояние дел в субъекте РФ и мешает, прежде всего, законотворцами, ввести этот институт в отношении субъектов РФ). И далее делается вывод, что – если Президент РФ привлекает к ответственности органы публичной власти, то ответственность в конечном итоге будет перед многонациональным народом Российской Федерации. Если высшее должностное лицо субъекта РФ привлекает к ответственности органы местного самоуправления – ответственность наступает перед народом субъекта РФ (населением), таким образом, органы местного самоуправления несут ответственность не только перед населением, но и перед народом субъекта РФ»341.

Но как-то не стыкуется с этой гипотезой то, что федеральный законодатель посчитал возможным сформулировать в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ342, три вида ответственности органов МСУ поставив на первое место их ответственность именно перед населением. Закон предусматривает возможность отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, предоставив право регламентации этих общественных отношений собственно муниципалитетам. Что из этого вышло подробно рассмотрено нами в §5.3 данного исследования. Для нас, в этом параграфе, главное состоит том, что, во-первых, законодатель допустил, на муниципальном уровне такой вид ответственности, как ответственность органов публичной власти перед населением, во-вторых, научные круги активно включились в изучение данных общественных отношений и, в-третьих, ни в одной из изученных статей авторы данного исследования не нашли точки зрения совпадающей с гипотезой А. Т. Докторовой.

И как бы понимая это, несколько ниже А. Т. Докторова пишет, что «Ответственность органов публичной власти перед населением обладает всеми признаками конституционной ответственности и представляет собой применение закреплённых в законодательстве и уставах муниципальных образований мер ответственности населением непосредственно или представительным органом в отношении органов публичной власти»343.

В то же время, на наш взгляд, нельзя не согласиться с мнением А. Т. Докторовой о том, что «…вопросы о мерах ответственности органов публичной власти перед населением не теряют актуальности и на сегодняшний день и требуют более глубокого и всестороннего исследования. Установление реально действующего механизма ответственности органов публичной власти перед населением и их соответствующая правовая регламентация имеют существенное значение для становления подлинно демократического государства»344.