Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие

Так после принятия Устава края в него законами края 48 раз (на 01.06.2020 г.) вносились изменения и дополнения, и сегодня действует Устав с изменениями и дополнениями, внесёнными этими законами. По всей видимости, это один из факторов неуважительного отношения к данному нормативному правовому акту в последующем со стороны официальных лиц края, о чём будет сказано несколько ниже.

Причём многие изменения были весьма существенны. Так, было изменено название законодательного (представительного) органа края: Хабаровская краевая Дума стала называться Законодательной Думой Хабаровского края, что более точно соответствует её предназначению. Было изменено количество депутатов Думы (вначале уменьшили с 50 до 25, затем увеличили до 26, и до 36). Глава Администрации стал именоваться Губернатором Хабаровского края (далее, Губернатор, Губернатор края и производные от них), высшим должностным лицом края, появилось Правительство края. Депутаты получили право на утверждение схемы управления краем и структуры Правительства края (но затем эта норма была изменена на право установления системы исполнительных органов государственной власти края), назначения на должность и освобождение от должности должностных лиц края, выражения им недоверия (доверия). Был решён вопрос с промульгацией законов и т. д.

Данная работа не предусматривает рассмотрение всех этих изменений, иначе она может превратиться в некое подобие историко-юридического справочника. Ниже мы будем характеризовать действующую (на 01.01.2021 г.) редакцию Устава Хабаровского края и обращаться к первоначальному или существующему (на день издания данного исследования) тексту нормативных правовых актов края.

В связи с этим, хотелось бы акцентировать внимание только на один факт. Существует мнение, что такое количество дополнений и изменений в Устав края говорит о «сырости» документа, принятого в 1995 г.219 Хотелось бы не согласиться с этим мнением220. На наш взгляд, при оценке данного документа необходимо, во-первых, отталкиваться от исторической обстановки, в которой создавался документ (а это было время разгона представительных органов, Советов, всех уровней), задач, которые ставили перед собой тогдашние законодатели и представители исполнительных органов (если первые стремились создать независимый орган, то вторые – карманный, послушный им орган), состояния федерального правового поля. В какой-то мере бурное законотворчество на местах – эхо политических событий в России конца ХХ столетия.

Главное, на наш взгляд, то, что со своей задачей (кодификация правовых норм) Устав Хабаровского края, принятый в декабре 1995 г., справился.

Во-вторых, подавляющее большинство поправок в Устав края вносились в результате изменений и дополнений, предложенных Федеральным Собранием в Федеральный закон №184. Конечно такое законотворческое «рвение» федерального законодателя не очень положительно сказывается на значимости основного регионального нормативного акта в виде конституции (устава) субъекта РФ. И одновременно позволяет сказать, что, называясь законом об общих принципах организации органов государственной власти в субъекте РФ, Федеральный закон №184 больше напоминает закон, жёстко регламентирующий организацию государственной власти в субъектах РФ. Практически можно говорить о прямом регулировании внутрирегионального правового поля федеральными нормативными правовыми актами.

На наш взгляд законотворческого «рвение» федерального законодателя было бы намного меньше, если бы российские парламентарии вместо жёсткой регламентации чётко сформулировали в законе №184 о б щ и е принципы организации органов государственной власти в субъектах РФ, как этого требует Конституция РФ. Но, как видим, законодатели пошли по другому пути…

В то же время, анализ уставного нормотворчества дальневосточных субъектов РФ и конституционного Республики Саха (Якутия), позволяет сказать, что задача подобных правовых актов не повторять (зачастую в искажённом виде) нормы федерального законодательства, а, когда это позволено законом, изложить свои, местные нормативы, отсутствующие в федеральном законодательстве и закрепляющие статусное положение субъекта РФ.

В-третьих, как показывает практика, приведение основного нормативного правового поля Хабаровского края «к общему знаменателю» в 2000 гг. заметно девальвировала авторитет краевого Устава, и исключила ряд особенностей, которые подчёркивали его оригинальность.

Справедливости ради необходимо отметить, что абсолютное большинство изменений и дополнений в Федеральный закон №184 представляют из себя поиск Федерацией наиболее действенных основ взаимоотношений между региональными ветвями власти и выравнивания их статуса221, так как в начале 1990 гг., после разгона Советов, исполнительные органы «забыли» о своём месте в системе органов государственной власти, стали в этой системе доминировать, а роль представительных органов была зачастую сведена к молчаливому согласию с линией руководителей исполнительных органов222. И, несмотря на законодательную поддержку со стороны федерального представительного органа, эта позиция ещё долго проявлялась в действиях должностных региональных лиц, выражаясь и в том, что отдельные из них в своих выступлениях как бы невзначай, оговариваясь, «ставили на место» возглавляемые ими органы.

Характерным примером здесь могут служить отношения бывших председателей Законодательной Думы Хабаровского края к органу, который они возглавляли.

Например, в ст. 4 Устава края отмечается, что государственная власть в крае осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, и дальше в такой же последовательности идёт характеристика этих органов. Но вот в информации о деятельности Законодательной Думы Хабаровского края пятого созыва в 2011 г.223 председатель Думы С. А. Хохлов пишет, что Контрольно-счётная палата сформирована «…согласно установленной процедуре по предложению Губернатора края и председателя Законодательной Думы». Хотя в Законе края о Контрольно-счётной палате определено, что «…предложения о кандидатурах на должность председателя Контрольно-счётной палаты вносятся в Законодательную Думу:

1) председателем Законодательной Думы;

2) депутатами Законодательной Думы – не менее одной трети от установленного числа депутатов Законодательной Думы;

3) Губернатором края».

То есть, губернатор в этом документе на третьем, а не на первом месте. Но в «Информации» – губернатор на первом месте! На вопрос о том, почему такое неуважение к своей должности и органу, который он возглавляет, в целом у должностного лица – председателя Думы, на наш взгляд есть чёткий ответ: человек пришёл на должность руководителя законодательного (представительного) органа из системы исполнительных органов…

Вызывает, на первый взгляд, недоумение и «тронная» речь председателя Думы В. В. Чудова, произнесённая им при вступлении в должность 24.09.2013 г. Как отмечается в Пресс-релизе о работе Законодательной Думы Хабаровского края в сентябре 2013 г.224, В. В. Чудов сказал следующее: «…стержнем нашей работы, на мой взгляд, должна стать стратегия по модернизации управления краем, принятая губернатором»225. После таких заявлений вопросов о том, чем будет заниматься возглавляемый им орган, нет. И опять на вопрос о причине такой позиции ответ тот же самый – человек пришёл в представительный орган из исполнительного…

Создаётся впечатление, что руководство Думой, да и большинства депутатов, вообще не понимает её роль и место в системе органов государственной власти.

Такая позиция сохраняется и в последующие годы226.

Из вышесказанного можно сделать следующие выводы:

во-первых, органом сдерживания и противовеса исполнительному органу краевой законодательный (представительный) орган за прошедшие годы не стал;

во-вторых, такая позиция представительного органа позволяет вести волюнтаристическую227 политику исполнительному органу, что крайне отрицательно сказывается на социально-экономическом положении края;

в-третьих, с таким пониманием высшими должностными лицами субъекта РФ проблем разграничения полномочий, сдержек и противовесов между органами государственной власти субъекта и, главное, места и роли законодательного (представительного) органа в системе органов государственной власти, федеральным законодателям ещё не раз придётся вносить изменения в Федеральный закон №184! А это значит, что изменения в конституциях и уставах субъектов Федерации будут продолжаться, что вообще-то не добавляет уважения к этим документам228.

Проведённый анализ уставного нормотворчества в Хабаровском крае позволяет выделить следующие его этапы:

– первый этап (советский), (март 1992 – январь 1994 гг.) можно охарактеризовать как период перехода от советской модели государственного устройства к демократическому федеративному правовому государству и стремлением к выравниванию статуса субъектов РФ, в связи с углублением процесса децентрализации. Это было время работы над проектом устава края цель и содержание, которого были сформулированы Законом РФ «О краевом, областном Совете…». Этап позволил накопить правовой материал в качестве исходной базы и определить подходы для последующего уставного нормотворчества;

– второй этап, (апрель 1994 – ноябрь 1999 гг.) характеризуется разработкой и принятием Устава Хабаровского края, определившим и закрепившим статус края как равноправного субъекта РФ.

Этап отличается активным правотворчеством, смелым радикализмом и самостоятельностью краевого депутатского корпуса в наборе юридических норм, регламентирующих новые общественные отношения Хабаровского края, связанные с переходом из административно-территориальной единицы РСФСР в ранг равноправного субъекта РФ. В эти годы были сформированы новые органы краевой государственной власти.

Одновременно этап характеризовался и существенными отступлениями от федеральной Конституции, вызванными стихийными процессами «суверенизации» теперь уже в краях, областях, … и отсутствием опыта подобного нормотворчества как в России, так и за рубежом.

Утверждение Хабаровского края в качестве равноправного субъекта РФ актуализовало изучение краевого устава и уставного законотворчества;

– третий этап (ноябрь 1999 г. – настоящее время) отличается приведением краевого Устава в соответствие с жёсткими требованиями федерального законодательства, выравниванием статуса органов государственной власти края, расширением прав и свобод для жителей края.

История уставного нормотворчества субъектов РФ позволяет сделать также вывод о том, что общество развивается быстрее, нежели законодательство. Особенно этот момент должны учитывать региональные нормотворцы.

На наш взгляд аналогичные этапы уставного нормотворчества прошли и другие края и области, как Дальнего Востока, так и России в целом.

И последнее, на что хотелось бы обратить внимание. В декабре 2013 г. страна отмечала 20-летие Конституции РФ. В течение всех 20 лет различными издательствами выпускались красочно оформленные книги с текстом Конституции РФ. К сожалению, Устав Хабаровского края только один раз был выпущен в виде скромной серой брошюры в 1995 г., которая стала раритетом (см. фото 12). Автору не удалось обнаружить фотографию данного документа даже в Интернете.

Этот факт тоже говорит об отношении к главному документу края. В 2015 г. ему исполнилось 20 лет! О чём практически никто в крае не вспомнил. Мало того, накануне 20-летия принятия Устава края в Законодательной Думе прошла пресс-конференция посвящённая итогам работы Думы за 2015 г. Участники пресс-конференции – первый зам. председателя Думы С. Л. Луговской и зам. председателя Думы Ю. Ф. Матвеев вспомнили об Уставе края только в связи с уголовным преследованием бывшего председателя Думы В. В. Чудова229. Не вспомнили в крае об этой дате и в 2020 г.

Правда, такое отношение к основному документу субъекта РФ не только в Хабаровском крае. По информации, имеющейся в Интернете, из дальневосточных краёв, областей, автономных округов в 2015 – 2016 гг. о юбилеи основного регионального нормативного правового акта вспомнили только в Приморском крае, где на страницах газеты «Владивосток» выступил один из авторов краевого Устава С. Д. Князев230.

Совершенно иное отношение к основному региональному документу, к истории его принятия в других субъектах РФ, особенно в республиках.

Так, в республике Татарстан день принятия Конституции Республики Татарстан – 6 ноября, объявлен праздничным днём – Днём Конституции Республики Татарстан. Татарстанцев с днём Конституции поздравляют руководители республики, Центральная избирательная комиссия Республики Татарстан, руководители муниципалитетов.

И это не единичные, разовые проявления отношений к основному документу республики. В этот день в республике устраиваются концерты, народные гуляния, СМИ публикуют специальные статьи, посвящённые этой дате231.

В Республики Саха (Якутия) 27 апреля объявлен Днём Республики, он также имеет и второе название – День Конституции Республики. Этот день в республике объявлен нерабочим днём, руководители республики поздравляют жителей с праздником, возлагают цветы к памятникам общественных и политических деятелей Якутии. В СМИ публикуются статьи, посвящённые этому событию.

Специально изготовленный экземпляр текста Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) является одним из символов власти в Республике Саха (Якутия).

В Республике Бурятия с 2017 г. день принятия главного закона республики 22 февраля является государственным праздником232. К этому дню в республике приурочен целый ряд мероприятий. В школах проходят правовые уроки, на которых учащимся рассказывают о государственном устройстве Бурятии. В библиотеках организуются выставки основного нормативного правового акта, изданные в разное время, книги с его комментариями.

В Приморском крае день принятия устава края называется «День края», но это исключение для дальневосточных субъектов РФ.

Показательным является и отношение к оформлению основных нормативных правовых документов субъектов РФ в самих российских субъектах. К примеру, вот как выглядят обложки конституций и уставов некоторых субъектов РФ, опубликованные в интернете, многие из которых неоднократно переиздавались.

И, тем не менее, несмотря на такое безразличное отношение к основному документу в Хабаровском крае, прежде всего со стороны краевой политической элиты, подводя итог истории уставного нормотворчества в крае можно без преувеличения утверждать, что она (история) свидетельствует о естественной эволюции административной единицы в составе РСФСР в государственно-территориальное образование – равноправный субъект РФ, что предопределяет его дальнейшее конституционное развитие.

Оценивая уставное нормотворчество депутатов Хабаровской краевой Думы – Законодательной Думы Хабаровского края, и говоря о сути и значении краевого Устава, её первый председатель В. И. Озеров в 2013 г. в юбилейном издании (фото 26), посвящённом 20-летию Думы, отмечал, что «Большая, кропотливая, вдумчивая работа шла по разработке Устава края, так называемой нашей малой Конституции. Время показало, что, несмотря на произошедшие за этот период (с 1995 по 2013 гг., Б.Х и Е.Ш.) серьёзные изменения федеральных законов, Хабаровские законодатели в своём Уставе сумели правильно разграничить и закрепить полномочия представительной и исполнительной властей, а также органов местного самоуправления»233.

Именно на основании краевого Устава в последующем были приняты основополагающие законы: о Законодательной Думе Хабаровского края, о краевой администрации, о выборах в органы государственной власти края и органы местного самоуправления и ряд других. Таким образом, Устав края, институализировав Хабаровский край в ранг равноправного субъекта Российской Федерации в последующем должен стать тем документом, который даст жителям края ответ на вопрос о том, что их ждёт, и как они будут жить дальше

Глава 2 Трансформация государственно-правового статуса Хабаровского края из административно-территориальной единицы РСФСР в равноправный субъект Российской Федерации

§2.1 Понятие и содержание конституционно-правового статуса Хабаровского края как субъекта Российской Федерации

2.1.1 Понятие конституционно-правового статуса субъекта Федерации

Федеративное построение государства предполагает наличие территориальных единиц, именуемых субъектами федерации, которые имеют определённую самостоятельность и определённые признаки государственности, выражающиеся в возможности самостоятельно осуществлять государственную власть в пределах своей компетенции и территории, наделяются властными правами, правом на собственное правовое регулирование, ответственностью за их исполнение и некоторыми другими правами. Для исполнения этих функций требуется наличие в субъекте федерации основополагающего акта: конституции (устава), региональных нормативных правовых документов и соответствующих органов публичной власти.

Необходимо отметить, что Россия (РСФСР – РФ) до 1993 г. называясь федеративным государством, практически была унитарным государством, так как минимальными федеративными признаками, о которых велась речь выше, обладали только автономные республики234 в составе РСФСР, остальные территории были обычными административными единицами без малейшего намёка на обладание федеративным статусом.

Всё изменилось после принятия в 1993 г. Конституции РФ, которая, определяя в ст. 5 субъектный состав страны трансформировала235 статус субъектов РФ, установив, что «Российская Федерация состоит из республик (государств), краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации» (курсив наш, Б.Х и Е.Ш.) в ст. 65 (в ред. 1993 г.) перечисляет 89 субъектов РФ: среди них: 21 республика236, 6 краёв237, 49 областей238, 2 города федерального значения239, одна автономная область240 и 10 автономных округов241. Разнообразие содержания статусов отражает определённые исторические, этнические, юридические различия между ними242. Некоторые формы статуса имеют исторические корни, некоторые обязаны своим происхождением этническому принципу районирования территорий.

В соответствии со ст. 66 Конституции Российской Федерации, статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом края, области, … принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ.

Несмотря на то, что вопрос о понятии конституционно-правового статуса субъектов РФ, т.е. его структурно-функциональная сторона в научных исследованиях обсуждается довольно продолжительное время, но характеризуется всё ещё неодинаково243. И как результат, на понимание статуса субъекта Федерации в российских юридических научных кругах сложилось два устойчивых взгляда.

Отдельные учёные в статус субъекта РФ включают две составляющие – права и обязанности244.

Например, А. Н. Лебедев (1999 г.) считает, что статус субъекта РФ можно рассматривать в широком и узком смысле. В узком – это, прежде всего, права и обязанности российских субъектов исключительно по отношению к Российской Федерации, т.е. в федеративных отношениях. В широком смысле статус субъектов понимается как их права и обязанности по отношению и к Российской Федерации, и к другим субъектам права, с которыми субъекты РФ могут вступать в правоотношения245.

В этом же ключе характеризуется статус субъекта федерации в коллективной работе российских и нидерландских учёных «Основы теории и практики федерализма» (1999 г.). Авторы перечисляют следующие признаки статуса субъектов федерации:

1) состояние субъектов федерации в федеративном государстве; в своих внутренних и внешних делах они должны исходить из того, что являются частями федеративного государства;

2) субъекты федерации не могут в одностороннем порядке определять основы своего конституционного статуса; это делается совместно с федерацией и её субъектами;

3) положение субъектов федерации обычно характеризует их возможности в отношениях с федеративным центром, что, прежде всего, выражается в объёме полномочий, в способах разграничения предметов ведения246;

4) у субъектов федерации есть свой основополагающий акт – конституция, устав или статут;

5) субъект федерации имеет свою систему органов государственной власти;

6) субъект федерации имеет свою территорию, «её нельзя изменить без согласия данного субъекта»;

7) в федеративном государстве предпринимаются меры, чтобы его территория стала единым экономическим пространством;

8) статус личности является в федерации, в принципе, единым, это не зависит от того, в каком субъекте проживает личность;

9) единое ведение государственных дел на всей территории федерации, единый государственный и общественный порядок;

10) для федеративных государств характерна централизация вооружённой охраны территории государства;

11) вопрос об участии в международных и внешнеэкономических объединениях в различных федеративных государствах решается по-разному;

12) субъекты федерации имеют право на сотрудничество друг с другом;

13) в федерациях с многонациональным составом населения в определённых случаях субъекты создаются по национально-территориальному или языковому принципу;

14) субъекты федерации имеют свои государственные символы – герб, флаг, гимн, имеют столицу (административный центр)247.

Необходимо отметить, что и принятый в 1999 г. Федеральный закон №184, несмотря на то, что 8 раз использует термин «статус» по разным поводам, не внёс в его понимание чёткости.

Вторая группа учёных на основе анализа научной литературы в понятие статуса субъекта РФ стала включать ряд новелл и прежде всего ответственность248 субъекта.

Так А. А. Ливеровский (2000 г.), исследуя статус субъектов РФ, полагает, что структура статуса субъекта права, «…включает в себя следующие обязательные элементы: права, обязанности, гарантии и ответственность»249 (курсив наш, Б.Х и Е.Ш.). Данную структуру, считает он можно модифицировать в юридико-конструктивном и терминологическом плане по отношению к субъекту РФ.

В последующем эту идею поддержали авторы ряда учебных пособий. Так в учебном пособии «Региональное право» изданном в 2008 г., авторы отмечают, что «Статус субъекта Федерации – это основы его правового положения (совокупность прав, обязанностей, ответственности), урегулированные федеральным и региональным законодательством»250. Аналогичную точку зрения высказывает и Е. В. Шленева в учебнике «Уставное право города Москвы»251 вышедшем в 2009 г. То есть, авторы учебных пособий, ряда ВУЗ, закрепляют ответственность субъекта РФ как одну из составляющих его статуса.

Исходя из анализа категории «правовой статус» и «правовое положение», Э. Г. Липатов предлагает рассматривать «…правовой статус в качестве правовой характеристики субъекта права, а правовое положение – характеристики субъекта правоотношения». При этом «Если правовой статус предусматривает юридическую возможность быть участником правового отношения, правовое положение фиксирует место субъекта права в конкретном правоотношении»252.

По нашему мнению, статус субъекта РФ не сводится лишь к правам и обязанностям. Он включает как права и обязанности, возникающие в конкретных правоотношениях, так и ответственность. Такое содержание понятия правового положения (статуса) позволяет полнее и точнее представить место субъекта РФ в правовой системе государства, специфику его деятельности, социальное предназначение, характер взаимоотношения с гражданами и организациями гражданского общества.

Говоря об ответственности государства А. А. Агаджанова, отмечала (2006 г.), что субъектами ответственности государства являются его государственные органы и их должностные лица253. Причём, как считает А. С. Морозова (2011 г.), если определённые права и обязанности присущи, как правило, высшим органам власти субъекта РФ, то ответственность, может наступать как для указанных органов власти, так и для субъекта федерации в целом254.

К сожалению, данную точку зрения на статус Хабаровского края, Б. Г. Хачатуряну не удалось закрепить в первой редакции Устав края и на этот, на наш взгляд, недостаток Устава не обращают внимания депутаты всех последующих созывов.

Надо сказать, что такое различное понимание термина «статус» в РФ закладывается ещё в период обучения студентов в ВУЗ на юридических факультетах и факультетах ГиМУ. Так анализ учебных программ по подготовке юристов и специалистов ГиМУ ряда учебных заведений, выпускных квалификационных работ студентов, показывает, что в отдельных ВУЗ, студенты в своих работах термин «ответственность» вообще не употребляют255, в других, этому вопросу посвящается специальная глава или отдельный параграф, но таких работ заметно меньше256. На наш взгляд такое отношение к ответственности как субъекта РФ, так и его органов и должностных лиц объясняется, прежде всего, тем, что, как явствует из приведённых выше примеров, до сих пор отсутствует единая целостная концепция понимания ответственности государства субъекта федерации, региональных органов и их должностных лиц, существуют споры, в том числе по вопросу определения перечня субъектов, на которых может быть возложена указанная ответственность, что отражается в нормативных правовых актах как Федерации, так и её субъектов.