Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (постатейный)

1. Комментируемая статья согласно ее названию определяет принципы организации и деятельности прокуратуры РФ. В качестве такого принципа в п. 1 данной статьи определено, что прокуратура РФ составляет единую федеральную централизованную систему органов (при этом в юридико-технических целях для обозначения данных органов введено сокращенное обозначение «органы прокуратуры») и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генпрокурору России. Тем самым воспроизведена с соответствующей долей детализации норма ч. 1 ст. 129 Конституции РФ, согласно которой прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генпрокурору России. Как отмечено в Постановлении КС России от 8 декабря 2003 г. № 18-П (о названном документе см. коммент. к ст. 35 Закона), из данной конституционной нормы следует, что Генпрокурор России и подчиненные ему прокуроры вправе как принимать решения, обязательные для нижестоящих прокуроров, так и отменять принятые нижестоящими прокурорами решения и прекращать осуществляемые ими действия.

2. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи органы прокуратуры:

1) осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами;

Данное положение, как представляется, основано на двух конституционных нормах, определяющих соответствующие основы конституционного строя: во-первых, на норме ст. 10 Конституции РФ, согласно которой государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную; органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны, и. во-вторых, на норме ч. 2 ст. 4 Конституции РФ, в соответствии с которой Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ.

В отношении разделения государственной власти в России на законодательную, исполнительную и судебную необходимо отметить следующий небезынтересный момент. Статья 129 Конституции РФ, посвященная прокуратуре РФ, расположена в главе 7 «Судебная власть» Конституции РФ. Однако представляется очевидным, что органы прокуратуры непосредственно к органам судебной власти отнести нельзя;

2) действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а также законодательства РФ о государственной и иной специально охраняемой законом тайне.

В этом положении учтена, прежде всего, норма ст. 18 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими; они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Ограничение доступа к информации регламентировано положениями ст. 9 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[31]: ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 1); обязательным является соблюдение конфиденциальности информации, доступ к которой ограничен федеральными законами (ч. 2); защита информации, составляющей государственную тайну, осуществляется в соответствии с законодательством РФ о государственной тайне (ч. 3); федеральными законами устанавливаются условия отнесения информации к сведениям, составляющим коммерческую тайну, служебную тайну и иную тайну, обязательность соблюдения конфиденциальности такой информации, а также ответственность за ее разглашение (ч. 4); информация, полученная гражданами (физическими лицами) при исполнении ими профессиональных обязанностей или организациями при осуществлении ими определенных видов деятельности (профессиональная тайна), подлежит защите в случаях, если на эти лица федеральными законами возложены обязанности по соблюдению конфиденциальности такой информации (ч. 5); информация, составляющая профессиональную тайну, может быть предоставлена третьим лицам в соответствии с федеральными законами и (или) по решению суда (ч. 6); срок исполнения обязанностей по соблюдению конфиденциальности информации, составляющей профессиональную тайну, может быть ограничен только с согласия гражданина (физического лица), предоставившего такую информацию о себе (ч. 7); запрещается требовать от гражданина (физического лица) предоставления информации о его частной жизни, в т. ч. информации, составляющей личную или семейную тайну, и получать такую информацию помимо воли гражданина (физического лица), если иное не предусмотрено федеральными законами (ч. 8); порядок доступа к персональным данным граждан (физических лиц) устанавливается федеральным законом о персональных данных (ч. 9);

3) информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.

Данное положение детализировано в комментируемом Законе лишь в п. 7 его ст. 12. В указанном пункте установлено, что Генпрокурор России ежегодно представляет палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в России и о проделанной работе по их укреплению. Как предусмотрено там же, Совету Федерации указанный доклад Генпрокурор России представляет лично на заседании палаты (см. коммент. к указанной статье).

3. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает запрет осуществления прокурорами (до внесения Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ изменения говорилось также о следователях) деятельности в качестве членов выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Данный запрет взаимосвязан в т. ч.:

с положением п. «а» ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (наименование в ред. Федерального закона от 5 июля 1999 г. № 133-ФЗ)[32], согласно которому (в ред. Федерального закона от 4 августа 2001 г. № 109-ФЗ[33]) член Совета Федерации, депутат Государственной Думы в т. ч. не вправе замещать государственную должность РФ;

с положением п. 1 ст. 12 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[34], согласно которому в течение срока своих полномочий депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в т. ч. не может замещать государственные должности РФ и должности федеральной государственной службы;

с положением ч. 6 ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[35], согласно которому выборные должностные лица местного самоуправления в т. ч. не могут занимать государственные должности РФ.

Упоминая данные положения представляется целесообразным обратиться к Определению КС России от 15 ноября 2001 г. № 277-О[36], в котором указано следующее:

согласно ст. 37 (ч. 1) Конституции РФ каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Это право не предполагает, однако, обязанности государства обеспечить занятие гражданином конкретной должности и не исключает возможности закрепления в законе специальных требований к лицам, осуществляющим определенные виды деятельности в органах государственной власти или местного самоуправления;

гражданин РФ, пожелавший реализовать свое конституционное право быть избранным в органы государственной власти или органы местного самоуправления (ст. 32, ч. 2, Конституции РФ), добровольно принимает условия (преимущества, ограничения), с которыми связан приобретаемый им публично-правовой статус выборного лица, и выполняет соответствующие требования согласно установленной законом процедуре;

из данной правовой позиции, выраженной КС России в определении от 1 апреля 1999 г. № 30-О, вытекает, что установленные законом запреты – если они обусловлены специфическим статусом, который приобретает избранное лицо, – не могут рассматриваться как неправомерное ограничение конституционных прав этого лица.

4. В пункте 4 комментируемой статьи закреплены запреты:

во-первых, на членство прокурорских работников в общественных объединениях, преследующих политические цели, и на участие прокурорских работников в деятельности указанных общественных объединений (до внесения Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ изменения говорилось также о следователях);

во-вторых, на создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры.

Данные положения согласуются с более общей нормой п. 5 ст. 9 Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ)[37], предусматривающей, что не допускается деятельность политических партий и их структурных подразделений в органах государственной власти и органах местного самоуправления (за исключением законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований), в Вооруженных Силах РФ, в правоохранительных и иных государственных органах, в аппаратах законодательных (представительных) органов государственной власти, в государственных организациях. Там же указано, что запрещается вмешательство политических партий в учебный процесс образовательных учреждений.

Наряду с прочим в п. 4 комментируемой статьи установлено, что прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений. Данный пункт согласуется с более общей нормой ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»[38], в соответствии с которой вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных названным Законом. В пункте 1 ст. 10 Федерального закона «О политических партиях» аналогично установлено, что вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий, равно как и вмешательство политических партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается. Как отмечалось в Определении КС России от 17 июля 2007 г. № 506-О-О[39], указанные нормы направлены на реализацию положения ст. 30 (ч. 1) Конституции РФ, гарантирующей свободу деятельности общественных объединений, в т. ч. в решении вопросов о членстве в общественном объединении в соответствии с его уставом.

5. Пункт 5 комментируемой статьи устанавливает запрет на совмещение прокурорскими работниками своей основной деятельности с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

При этом предусмотрено, что преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ. Данное положение на основании ч. 3 ст. 55 Конституции РФ включено в рассматриваемый пункт Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ, внесшим изменения в целый ряд федеральных законов, в целях обеспечения безопасности государства и для устранения возможного конфликта интересов в отношении лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, должности государственной и муниципальной службы.

Этот же Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ Закон в тех же целях дополнил пункт 5 комментируемой статьи положением, запрещающим прокурорским работникам входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.

Этим же Законом в Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»[40] включена статья 301, устанавливающая соответствующие ограничения на участие отдельных категорий лиц в деятельности иностранных некоммерческих неправительственных организаций. Понятие иностранной некоммерческой неправительственной организации определено в п. 4 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» (в ред. Федерального закона от 10 января 2006 г. № 18-ФЗ[41]) как организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками, созданная за пределами территории РФ в соответствии с законодательством иностранного государства, учредителями (участниками) которой не являются государственные органы.

Следует отметить, что запреты, введенные Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ, продублированы в положениях п. 16 и 17 ч. 1 ст. 17 Закона о государственной гражданской службе, к которым отсылает статья 402 комментируемого Закона, определяя ограничения, запреты и обязанности, связанные с прохождением службы в органах и учреждениях прокуратуры (см. комментарий к указанной статье).

Статья 5. Недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора

1. Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.

2. Прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством.

3. Никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения.

1. В комментируемой статье закреплены нормы, обеспечивающие недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора. Как отмечено в Постановлении КС России от 18 февраля 2000 г. № 3-П (о нем сказано ниже), данная статья предусматривает гарантии независимости прокурора.

Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает запрет воздействия в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности (до внесения Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ изменения говорилось как о прокуроре, так и о следователе).

Этот запрет сформулирован как указание на наступление установленной законом ответственности за перечисленные деяния. Речь идет, прежде всего, об уголовной ответственности, предусмотренной статьей 294 «Воспрепятствование осуществлению правосудия и производству предварительного расследования». В соответствии с ч. 2 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 7 марта 2011 г. № 26-ФЗ[42]) вмешательство в какой бы то ни было форме в деятельность прокурора, следователя или лица, производящего дознание, в целях воспрепятствования всестороннему, полному и объективному расследованию дела наказывается штрафом в размере до 80 тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо обязательными работами на срок от 180 до 240 часов, либо арестом на срок до шести месяцев. В части 3 этой статьи (в ред. Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ[43]) установлено, что указанные деяния, совершенные лицом с использованием своего служебного положения, наказываются штрафом в размере от 100 тысяч до 300 тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо лишением свободы на срок до четырех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

2. В пункте 2 комментируемой статьи установлено, что прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством. До внесения Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ изменений это положение распространялось и на следователя.

Данный пункт Постановлением КС России от 18 февраля 2000 г. № 3-П[44]:

признан не соответствующим Конституции РФ постольку, поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, он во всех случаях приводит к отказу органами прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, без предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов, и препятствует тем самым судебной проверке обоснованности такого отказа;

признан не противоречащим Конституции РФ постольку, поскольку, являясь гарантией от недопустимого вмешательства в деятельность органов прокуратуры РФ, он освобождает прокурора и следователя от обязанности давать какие-либо объяснения по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления, если этим не нарушается вытекающее из ст. 24 (ч. 2) Конституции РФ право, ограничения которого возможны лишь при их надлежащем установлении федеральным законом.

Как отмечено в п. 6 мотивировочной части указанного Постановления, до принятия федерального закона, который мог бы урегулировать процедуру проверок при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов, в частности предусмотреть гарантии прав личности, в том числе права, вытекающего из ст. 24 (ч. 2) Конституции РФ, и его допустимые ограничения в сфере прокурорского надзора, одно лишь положение п. 2 комментируемой статьи не может служить основанием для отказа в предоставлении гражданину возможности ознакомиться с непосредственно затрагивающими его права и свободы материалами прокурорских проверок, – в силу ч. 4 ст. 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» и исходя из правовой позиции, сформулированной КС России в данном Постановлении, ограничение права, вытекающего из ст. 24 (ч. 2) Конституции РФ, допустимо лишь в соответствии с федеральными законами, устанавливающими специальный правовой статус не подлежащей распространению информации, обусловленный ее содержанием; при этом во всяком случае каждому должна быть обеспечена защита данного права в суде, а суд не может быть лишен возможности определять, обоснованно ли по существу признание тех или иных сведений не подлежащими распространению.

В целях неукоснительного выполнения указанного Постановления и обеспечения конституционных прав граждан на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими их права и свободы, Указанием Генпрокуратуры РФ от 5 мая 2000 г. № 93/7 «О применении статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 18.02.2000»[45] предписано:

заместителям Генпрокурора России, начальникам главных управлений, управлений и отделов Генпрокуратуры России, прокурорам субъектов РФ, приравненным к ним военным и иным специализированным прокурорам, прокурорам городов и районов, другим территориальным, военным и иным специализированным прокурорам при осуществлении надзора за исполнением законов исходить из того, что по требованию гражданина ему могут быть предоставлены для ознакомления только те материалы проверок, в которых непосредственно затрагиваются его права и свободы;

в целях обеспечения гарантии от недопустимого вмешательства в деятельность органов прокуратуры, установленной пунктом 2 комментируемой статьи, признанным в этой части не противоречащим Конституции РФ, производить ознакомление гражданина с материалами проверки, как правило, после ее завершения;

учитывать, что не могут быть предоставлены гражданину для ознакомления материалы, содержащие сведения, составляющие государственную и иную специально охраняемую федеральным законом тайну, а также охраняемые Конституцией РФ и федеральным законом сведения, составляющие служебную или коммерческую тайну других лиц, а равно затрагивающие частную, личную и семейную жизнь других граждан, неприкосновенность их жилища и тайну переписки;

ознакомление гражданина с материалами проверки осуществлять по решению прокурора, в производстве которого находятся соответствующие материалы, либо вышестоящего прокурора. В случае отказа в предоставлении гражданину требуемой информации ему должно быть сообщено о принятом решении и причинах отказа.

3. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает запрет разглашения без разрешения прокурора материалов проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения. До внесения Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ изменений в данном пункте также содержалось положение, предусматривавшее, что никто не вправе без разрешения следователя разглашать материалы предварительного следствия, проводимого следственными органами прокуратуры, до его завершения.

Следует отметить, что уголовная ответственность установлена за разглашение только данных предварительного расследования (речь не идет о случаях, когда разглашение материалов прокурорских проверок повлекло последствия, образующие самостоятельные составы преступлений). В частности, статья 310 УК РФ предусматривает ответственность за разглашение данных предварительного расследования лицом, предупрежденным в установленном законом порядке о недопустимости их разглашения, если оно совершено без согласия следователя или лица, производящего дознание.

Административная же ответственность за нарушение нормы п. 3 комментируемой статьи установлена статьей 13.14 КоАП РФ. Как установлено в указанной статье (в ред. Федерального закона от 22 июня 2007 г. № 116-ФЗ[46]), разглашение информации, доступ к которой ограничен федеральным законом (за исключением случаев, если разглашение такой информации влечет уголовную ответственность), лицом, получившим доступ к такой информации в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей, за исключением случаев, предусмотренных частью 1 ст. 14.33 «Недобросовестная конкуренция» данного Кодекса, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 500 до 1 000 рублей; на должностных лиц – от 4 000 до 5 000 рублей.

Статья 6. Обязательность исполнения требований прокурора

1. Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 91, 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

2. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно.

3. Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влечет за собой установленную законом ответственность.

1. Комментируемая статья содержит нормы, направленные на обеспечение обязательности исполнения требований прокурора. Открывает данную статью норма, собственно закрепляющая обязательность безусловного исполнения в установленный срок требований прокурора, вытекающих из его полномочий. При этом непосредственно перечислены статьи комментируемого Закона, предусматривающие соответствующие полномочия прокурора. Речь идет о полномочиях прокурора, реализуемых им, во-первых, при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (ст. 91), и, во-вторых, при осуществлении прокурорского надзора соответствующих видов: надзора за исполнением законов (ст. 22), надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (ст. 27), надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (ст. 30), и надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу (ст. 33).