Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (постатейный)

3. В пункте 3 комментируемой статьи предусмотрено, что прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством РФ участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение «суды»), а также опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.

Участие прокурора в рассмотрении дел судами регламентировано положениями разд. IV комментируемого Закона, в том числе положениями ст. 35 – участие прокурора в рассмотрении дел судами, положениями ст. 36–38 – опротестование прокурором судебных решений. Эти положения отсылают к процессуальному законодательству и другим федеральным законам. Отметим, однако, что сами эти положения не во всем учитывают изменения процессуального законодательства. Так, в рамках регламентации уголовного судопроизводства в настоящее время предусмотрено принесение не протеста, а представления, определяемого в п. 27 ст. 5 УПК РФ как акт реагирования прокурора на судебное решение, вносимый в порядке, установленном данным Кодексом (см. ст. 35 и 36 Закона, а также коммент. к ним).

4. Пункт 4 комментируемой статьи предусматривает участие прокуратуры РФ в правотворческой деятельности. Участие в правотворческой деятельности регламентировано статьей 9 комментируемого Закона, согласно которой прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов (см. коммент. к указанной статье).

5. В пункте 5 комментируемой статьи предусмотрено, что Генпрокуратура России выпускает специальные издания. При этом, прежде всего, подразумевается правовой научно-практический журнал «Законность» (до 1992 г. – «Социалистическая законность»), который издается с 1934 г. Журнал освещает актуальные вопросы практики прокурорского надзора, следственной практики, применения уголовного и уголовно-процессуального законодательства. Входит в список изданий, рекомендуемых для опубликования основных научных результатов диссертации на соискание ученой степени кандидата и доктора наук. Ряд организационных мер, связанных с изданием журнала, предусматривался распоряжением Генпрокуратуры России от 11 сентября 1998 г. № 64/5р «О журнале «Законность»[18].

Генпрокуратура России также является учредителем журнала «Прокурорская и следственная практика», совместное издание которого предусматривалось решением совещания Генеральных прокуроров СНГ. Во исполнение этого решения издан Приказ Генпрокуратуры России от 26 июня 1996 г. № 35 «Об организации работы в связи с изданием журнала «Прокурорская и следственная практика» – органа генеральных прокуроров стран СНГ»[19]. Тематика журнала – публикация материалов о совместной деятельности органов прокуратуры стран СНГ в борьбе с организованной преступностью.

Следует также упомянуть о специальном издании Академии Генпрокуратуры России – журнале «Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации», выпускаемом с 2007 г. Основной задачей издания является освещение научных достижений в сфере деятельности органов прокуратуры РФ, способствование популяризации научной работы Академии Генпрокуратуры России. В журнале также публикуются материалы научных исследований в области совершенствования законодательства, криминологии, уголовного права, процесса и других отраслей права. Журнал включен в список изданий, рекомендуемых для опубликования основных научных результатов диссертации на соискание ученой степени кандидата и доктора наук.

Статья 2. Международное сотрудничество

Генеральная прокуратура Российской Федерации в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров Российской Федерации.

Комментируемая статья, регламентируя осуществление прокуратурой РФ международного сотрудничества, указывает, что Генпрокуратура России в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров РФ.

В международном сотрудничестве, осуществляемом Генпрокуратурой России, можно выделить несколько направлений. Так, Генпрокуратура России определена центральным органом России, ответственными за реализацию положений соответствующих Конвенций:

Федеральным законом от 28 мая 2001 г. № 62-ФЗ «О ратификации Конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности»[20] заявлено, что центральными органами, назначенными в соответствии с Конвенцией об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г., для России являются: Минюст России – по гражданско-правовым вопросам, включая гражданско-правовые аспекты уголовных дел; Генпрокуратура России – по уголовно-правовым вопросам;

Федеральным законом от 22 апреля 2004 г. № 19-ФЗ «О компетентном органе Российской Федерации по Конвенции о передаче лиц, страдающих психическими расстройствами, для проведения принудительного лечения»[21] определено, что компетентным органом России по Конвенции о передаче лиц, страдающих психическими расстройствами, для проведения принудительного лечения, подписанной 28 марта 1997 г., является Генпрокуратура России;

Указом Президента РФ от 26 октября 2004 г. № 1362 (в ред. Указа Президента РФ от 3 ноября 2004 г. № 1390)[22] установлено, что центральными органами России, ответственными за обеспечение реализации положений Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г., касающихся взаимной правовой помощи, являются: Минюст России – по гражданско-правовым вопросам, включая гражданско-правовые аспекты уголовных дел, и Генпрокуратура России – по уголовно-правовым вопросам;

Указами Президента РФ от 18 декабря 2008 г. № 1799[23] и от 18 декабря 2008 г. № 1800[24] установлено, что центральными органами России, ответственными за реализацию положений Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г., касающихся взаимной правовой помощи, и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г., касающихся международного сотрудничества, являются: Минюст России – по гражданско-правовым вопросам, включая гражданско-правовые аспекты уголовных дел; Генпрокуратура России – по иным вопросам международного сотрудничества.

На официальном сайте Генпрокуратуры России (http://www.genproc.gov.ru) также размещена следующая информация об осуществлении Генпрокуратурой России международного сотрудничества.

Генпрокуратура России является компетентным органом России, который направляет в иностранные государства запросы о выдаче (экстрадиции) лиц для привлечения их к уголовной ответственности или исполнения приговоров, а также принимает решения о выдаче лиц из России по запросам иностранных государств и международных уголовных трибуналов (судов).

Россия имеет специальные двусторонние и многосторонние международные договоры, регламентирующие вопросы выдачи с 64 государствами (перечень этих договоров приведен на сайте). В частности, Россия является участником Европейской конвенции о выдаче 1957 г. с дополнительными протоколами к ней 1975 и 1978 гг., а также заключенной в рамках СНГ Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 г. с Протоколом к ней 1997 г.

Генпрокуратура России активно взаимодействует с компетентными органами иностранных государств в вопросах оказания правовой помощи по уголовным делам, которая осуществляется на основе международных договоров или принципа взаимности.

У России имеются специальные двусторонние и многосторонние договоры о правовой помощи по уголовным делам с 67 государствами (перечень этих договоров приведен на сайте). Так, Россия участвует в Европейской конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам 1959 г. и Дополнительном протоколе к ней 1978 г., а также заключенной в рамках СНГ Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 г. с Протоколом к ней 1997 г.

К сфере деятельности Главного управления международно-правового сотрудничества Генпрокуратуры России относится организация взаимодействия Генпрокуратуры России с зарубежными партнерами и по иным вопросам, осуществляемого как на двусторонней основе, так и в многостороннем формате, а также координация участия органов и учреждений прокуратуры РФ в международном сотрудничестве.

В частности, Генпрокуратура России принимает активное участие в мероприятиях по вопросам правового сотрудничества, проводимых по линии международных организаций и форумов, в частности, Организации Объединенных Наций, СНГ, Совета Европы, «Группы восьми», Европейского союза, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, Шанхайской организации сотрудничества, Совета государств Балтийского региона и Группы разработки финансовых мер по борьбе с отмыванием денег (ФАТФ).

Взаимодействие прокуратуры РФ в сферах обеспечения законности, прав и свобод человека, борьбы с преступностью с партнерами из стран СНГ осуществляется в рамках Координационного совета генеральных прокуроров государств – участников СНГ. С момента создания 7 декабря 1995 г. КСГП его Председателем является Генпрокурор России.

Генеральными прокуратурами (прокуратурами) государств-участников СНГ заключен ряд многосторонних соглашений о сотрудничестве (перечень этих договоров приведен на сайте).

Руководство Генпрокуратуры России поддерживает тесные рабочие контакты с руководителями Совета Европы и его секретариата, в первую очередь, по вопросам прокурорской деятельности в области защиты прав человека и борьбы с преступностью.

Представители Генпрокуратуры России принимают деятельное участие в работе Консультативного совета европейских прокуроров (КСЕП), созданного в июле 2005 г. в качестве консультативного органа Комитета министров Совета Европы.

Академия Генпрокуратуры России с 2007 г. является членом действующей в рамках Совета Европы Лиссабонской сети (Сеть по обмену информацией о подготовке прокуроров и судей).

Генпрокуратура России активно участвует в проводимых 2 раза в год заседаниях Постоянного совета партнерства Россия – Евросоюз, в ходе которых рассматриваются вопросы реализации положений «Дорожной карты» по общему пространству свободы, безопасности и правосудия, принятой на саммите Россия-Евросоюз в Москве в мае 2005 г. Осуществляется взаимодействие с Евроюстом – органом Евросоюза, занимающимся вопросами координации сотрудничества в вопросах выдачи и правовой помощи по уголовным делам.

Регулярные контакты с руководством компетентных органов Казахстана, Киргизии, Китая, Таджикистана и Узбекистана поддерживаются в ходе заседаний генеральных прокуроров государств – членов Шанхайской организации сотрудничества (ШОС).

Генпрокуратура России участвует во встречах генеральных прокуроров государств – участников Совета государств региона Балтийского моря.

Российские прокуроры участвуют в работе ряда международных неправительственных организаций, действующих в правовой сфере. Например, Генпрокуратура России является членом Международной ассоциации прокуроров и Международной ассоциации антикоррупционных органов.

Генпрокуратура России поддерживает и развивает связи с партнерами из иностранных государств. В частности, в настоящее время она имеет двусторонние межведомственные соглашения и иные договоренности о сотрудничестве с партнерами из 36 государств, в т. ч. из 23 европейских (перечень этих договоров см. в разделе «Основные документы»). В рамках таких соглашений и договоренностей сотрудничество осуществляется, в частности, путем обмена опытом работы, нормативными правовыми актами и методическими материалами, проведения семинаров, конференций и других совместных мероприятий. Соглашения последних лет предусматривают возможность проведения консультаций на этапах подготовки и исполнения конкретных запросов о выдаче и правовой помощи по уголовным делам.

15 мая 2008 г. создана Объединенная коллегия Генпрокуратуры России и Генеральной прокуратуры Республики Беларусь, которая осуществляет координацию деятельности органов прокуратуры двух стран в сферах обеспечения законности и правопорядка, прав и свобод человека и гражданина, борьбы с преступностью.

Представители Генпрокуратуры России принимают активное участие в разработке проектов договоров о выдаче и о правовой помощи по уголовным делам.

Статья 3. Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации

Организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации.

На прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами.

В части 1 комментируемой статьи определены правовые основы деятельности прокуратуры РФ или, говоря иначе, определен перечень источников норм права, которыми осуществляется регулирование деятельности прокуратуры РФ. В качестве таких источников названы Конституция РФ, комментируемый Закон и другие федеральные законы, международные договоры РФ. Следует также отметить, что в прежней редакции ч. 1 данной статьи содержалось положение, определяющее правовые основы деятельности Следственного комитета при прокуратуре РФ. Это положение было введено Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ в связи с образованием данного органа и исключено Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ в связи с его упразднением и образованием Следственного комитета РФ (см. коммент. к ст. 201 Закона).

В отношении перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи элементов правовой основы деятельности прокуратуры РФ необходимо отметить следующее.

Конституция РФ.

В главе 7 «Судебная власть» Конституции РФ содержится самостоятельная статья 129, посвященная прокуратуре РФ. Нормы этой статьи рассмотрены в комментариях к соответствующим статьям Закона. Здесь же представляется упомянуть о следующем.

Конституция РФ, как закреплено в ч. 1 ее ст. 15, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Разъяснения о применении данного конституционного положения даны в п. 2 Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»[25]. В том числе указано, что судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия. В части 1 ст. 15 Конституции РФ также установлено, что законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции РФ.

Комментируемый Закон и другие федеральные законы.

Как видно, речь идет только об актах федерального законодателя. При этом в ч. 2 комментируемой статьи закреплено, что на прокуратуру РФ не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами.

Такое регулирование соответствует норме ч. 5 ст. 129 Конституции РФ, согласно которой полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом. Кроме того, имеет значение положение п. «о» ст. 71 Конституции РФ, относящее прокуратуру к вопросам исключительного ведения России. Как установлено в ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, по предметам ведения России принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ.

Вместе с тем в ряде норм комментируемого Закона федеральный законодатель делегировал ряд полномочий по определению правовых основ деятельности прокуратуры РФ Президенту РФ, Правительству РФ и Генпрокуратуре России (Генпрокурору России). Так, например, Президент РФ утверждает Положение о координации деятельности по борьбе с преступностью (ч. 2 ст. 8 Закона), Правительство РФ устанавливает порядок и по нормы обеспечения прокурорских работников форменным обмундированием (п. 1 ст. 413 Закона), Генпрокурор России утверждает Положение о научно-консультативном совете (п. 7 ст. 14 Закона).

Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено частью 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно части 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. В части 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. К этому следует добавить, что нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.

Правительство РФ, как установлено в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ)[26] установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Как предусмотрено в п. 1 ст. 17 комментируемого Закона, Генпрокурор России издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры РФ и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников.

Международные договоры РФ.

Международные договоры РФ согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ также являются составной частью правовой системы РФ. При этом предусмотрено, что в случае, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

В этой же конституционной норме установлено, что составной частью правовой системы РФ являются также общепризнанные принципы и нормы международного права. Согласно разъяснениям, данным в п. 1 Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»[27]: под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо; к общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств; под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного; содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах ООН и ее специализированных учреждений.

Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ определяет Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»[28]. Согласно положениям названного Закона (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ[29]) понятием международный договор РФ охватываются: международные договоры РФ, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями, иными обладающими правом заключать международные договоры образованиями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 3); международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства – продолжателя СССР (п. 3 ст. 1); независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (ст. 2).

В соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Там же установлено, что для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты. Разъяснения этих положений даны в п. 5 названного выше Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. № 8 и п. 3 названного выше Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. № 5.

Необходимо иметь в виду, что не любой межправительственный акт является международным договором РФ. Это международные акты, которые составляются, как правило, в форме деклараций, меморандумов, совместных заявлений, планов и программ сотрудничества, и которые не содержат юридически обязывающих положений. Порядок подготовки, принятия решений о подписании и подписания от имени Правительства РФ с правительствами иностранных государств либо с международными организациями или их органами международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами РФ, регламентирован Положением о подготовке и подписании международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 7 февраля 2003 г. № 79[30].

Статья 4. Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации

1. Прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов (далее – органы прокуратуры) и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

2. Органы прокуратуры:

осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами;

действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне;

информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.

3. Прокуроры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления.

4. Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются. Прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений.

5. Прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Прокурорские работники не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.