Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (постатейный)

Виктор Николаевич Чуев

Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (постатейный)

(в ред. Федеральных законов от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ, от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ, от 19 ноября 1999 г. № 202-ФЗ, от 2 января 2000 г. № 19-ФЗ, от 29 декабря 2001 г. № 182-ФЗ, от 28 июня 2002 г. № 77-ФЗ, от 25 июля 2002 г. № 112-ФЗ, от 5 октября 2002 г. № 120-ФЗ, от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ, от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, от 15 июля 2005 г. № 85-ФЗ, от 4 ноября 2005 г. № 138-ФЗ, от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ, от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ, от 24 июля 2007 г. № 214-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ, от 17 июля 2009 г. № 171-ФЗ, от 28 ноября 2009 г. № 303-ФЗ, от 1 июля 2010 г. № 132-ФЗ, от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ и от 7 февраля 2011 г. № 4-ФЗ)

Введение

Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»[1] введен в действие с 18 февраля 1992 г. Постановлением Верховного Совета РФ от 17 января 1992 г. № 2203-1 «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»[2], которым одновременно признан не действующим на территории РФ Закон СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР»[3].

Основы реформирования прокуратуры закладывались в Концепции судебной реформы в РСФСР, представленной Президентом РСФСР и одобренной Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1801-1 «О Концепции судебной реформы в РСФСР»[4], в которой дан следующий краткий обзор истории института прокурорского надзора:

как известно, Петр I учредил должность фискала, а Екатерина II заменила фискалов прокурорами. Как те, так и другие, выполняли функцию «ока государева», т. е. ревностно следили за соблюдением государственных интересов при собирании налогов и податей, за благочинностью должностных лиц и доносили о замеченных нарушениях. Во власти фискалов и прокуроров находилась полиция;

судебная реформа 1864 г. существенно изменила институт прокуратуры, оставив за прокурорами лишь функцию поддержания государственного обвинения в суде. Судебные следователи прокурорам не подчинялись. «Прокуроры и их товарищи, – гласила статья 278 Устава уголовного судопроизводства, – предварительных следствий сами не производят, но дают только предложения о том судебным следователям и наблюдают постоянно за производством сих следствий». Законные требования прокуратуры подлежали исполнению, но существовал, выражаясь современным языком, институт обжалования указаний прокурора в суд. Полиция, правда, была поднадзорна прокурорам, и «по производству дознания о преступных деяниях» полицейские чины состояли «в непосредственной зависимости от прокуроров и их товарищей». Реально прокуроры всячески уклонялись от участия в полицейских дознаниях, хозяевами которых формально считались;

этот разумный порядок был ликвидирован в 1917 г. Октябрьской революцией. Около пяти лет страна обходилась без прокуроров. В 1922 г. прокуратура была восстановлена, но прокуроры, кроме поддержания обвинения перед судом, стали надзирать за законностью актов (действий и решений) должностных лиц, ведомств, следственных органов, а затем и судов. Усиление роли прокурорской власти в правоохранительной системе сопровождалось унижением ее перед органами «тайной полиции» и совершенным умалением перед лицом директивных органов;

если В.И. Ленин оставлял за прокурором единственное право – обратиться в суд, то в дальнейшем о суде забыли и прокурор стал непосредственно обращаться к государственным и общественным органам и должностным лицам с протестами. Еще совсем недавно прокуроры получили дополнительные полномочия. Всякий протест в порядке общего надзора стал приостанавливать исполнение опротестованного решения. Прокурорское предписание обязывало должностных лиц немедленно устранить явное отступление от нормы, после чего им разрешалось жаловаться… вышестоящему прокурору. Эти права, как утверждали в 1985 г. пресса и прокурорские издания, помогли очередной уборочной кампании. В 1990 г. прокурорский надзор был распространен (в соответствии с измененной Конституцией СССР) на Советы народных депутатов, политические партии и массовые движения.

Соответственно, на основе комментируемого Закона была осуществлена структурная перестройка органов прокуратуры в соответствии с принципиальными подходами и конкретными соображениями, изложенными в указанной Концепции судебной реформы в РСФСР. На основании комментируемого Закона было издано Постановление Президиума Верховного Совета РФ от 28 июня 1993 г. № 5275-1, которым утверждено Положение о классных чинах работников органов прокуратуры Российской Федерации, норм выдачи и описания форменной одежды для прокурорских работников[5] (утратило силу с принятием Федерального закона от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ).

Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ внесены поправки в большинство статей комментируемого Закона, в связи с чем (как отмечали авторы законопроекта) данный Закон – для лучшего восприятия правоприменителями – изложен в форме закона в новой редакции. Авторы проекта изменений также указывали, что не ломая по существу концептуальные основы прокурорского надзора, нашедшие отражение в действующем законе, исходя из необходимости приведения его в соответствие с Конституцией РФ, учитывая также изменения, происшедшие в социально-политической и экономической сферах, предлагаемый проект вносит ряд существенных изменений и дополнений, уточняющих полномочия прокуратуры, совершенствующих ее организацию, выравнивающих уровень социальной защиты прокуроров и следователей по отношению к работникам других правоохранительных органов.

На основании новой редакции комментируемого Закона Постановлением Государственной Думы от 23 июня 1997 г. № 1607-II ГД было утверждено Положение о прохождении службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации[6]. Названное Положение (как и упомянутое выше Положение о классных чинах работников органов прокуратуры Российской Федерации, норм выдачи и описания форменной одежды для прокурорских работников) утратило силу в связи с принятием Федерального закона от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ, которым внесен целый ряд изменений в комментируемый Закон. Как отмечалось авторами проекта изменений, эти изменения направлены на повышение эффективности прокурорского надзора, усиление роли прокуратуры в борьбе с преступностью и укреплении законности в стране. Конкретные изменения, внесенные Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ, как и изменения, внесенные другими федеральными законами, рассмотрены в комментариях к соответствующим статьям Закона.

Необходимо также отметить следующий момент. Конституция РСФСР содержала самостоятельную главу 22, посвященную прокуратуре. Законом РФ от 9 декабря 1992 г. № 4061-1[7] в эту главу были внесены изменения, согласующие соответствующие конституционные положения и положения комментируемого Закона. В принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституции РФ исключительно прокуратуре РФ отведена только одна статья – это статья 129, расположенная в гл. 7 «Судебная власть». Норма части 5 указанной статьи непосредственно закрепила необходимость существования акта, подобного комментируемому Закону. В этой норме установлено, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом.

Раздел I. Общие положения

Статья 1. Прокуратура Российской Федерации

1. Прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами.

2. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:

надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

надзор за исполнением законов судебными приставами;

надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

3. Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами (далее – суды), опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.

4. Прокуратура Российской Федерации принимает участие в правотворческой деятельности.

5. Генеральная прокуратура Российской Федерации выпускает специальные издания.

1. В комментируемой статье закреплены наиболее общие положения о прокуратуре РФ. Открывает статью норма, определяющая, что Прокуратура РФ является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени России надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ (до внесения Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ изменения указывалось только на надзор за исполнением действующих на территории РФ законов.) В основе данного положения лежит норма ч. 1 ст. 129 Конституции РФ, в которой установлено, что Прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору России.

Как отмечено в Определении КС России от 7 декабря 2006 г. № 607-О[8], Конституция РФ, закрепляя в ст. 129 (ч. 1) положение о том, что прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору России, не определяет полномочия и порядок деятельности органов прокуратуры РФ. Данные вопросы в соответствии с ч. 5 той же статьи урегулированы комментируемым Законом. К этому следует добавить, что в соответствии с ч. 1 ст. 129 Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом.

В пункте 1 комментируемой статьи также предусмотрено, что прокуратура РФ выполняет и иные функции, установленные федеральными законами. С данным положением согласуется положение ч. 1 ст. 3 комментируемого Закона, определяющее, что организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ, комментируемым Законом и другими федеральными законами, международными договорами РФ. В части 2 указанной статьи непосредственно установлено, что на прокуратуру РФ не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами (см. комментарий к указанной статье).

В качестве примера установления такой «иной» функции прокуратуры РФ можно указать положения ст. 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[9], которыми (в ред. Федерального закона от 27 декабря 2009 г. № 365-ФЗ[10]) предусмотрено следующее: органы прокуратуры в срок до 1 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок, обобщают поступившие от органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля ежегодные планы проведения плановых проверок и направляют их в Генпрокуратуру России для формирования Генпрокуратурой России ежегодного сводного плана проведения плановых проверок (ч. 64); Генпрокуратура России формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещает его на официальном сайте Генпрокуратуры России в сети «Интернет» в срок до 31 декабря текущего календарного года (ч. 7).

Следует также указать, что Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 489 утверждены Правила подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей[11]. Приказом Генпрокуратуры России от 11 августа 2010 г. № 313 утвержден и введен в действие порядок формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей[12].

2. Пункт 2 комментируемой статьи, прежде всего, называет цели деятельности прокуратуры РФ – это обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. При этом непосредственно определены основные направления деятельности прокуратуры РФ:

1) надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти (до внесения Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ изменения говорилось о федеральных министерствах и ведомствах), представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания (указание на таких субъектов включено Федеральным законом от 1 июля 2010 г. № 132-ФЗ), органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (указание на такие органы и таких руководителей включено Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ), а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

Данный вид надзорной деятельности регламентирован положениями гл. 1 разд. III комментируемого Закона. Согласно ст. 21 указанной главы предметом надзора за исполнением законов являются: соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в данном пункте (см. ст. 21-251 Закона, а также коммент. к ним);

2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти (до внесения Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ изменения говорилось о федеральных министерствах и ведомствах), представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания (указание на таких субъектов включено Федеральным законом от 1 июля 2010 г. № 132-ФЗ), а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

О таком виде надзорной деятельности говорится в положениях гл. 2 разд. III комментируемого Закона. В пункте 1 ст. 26 указанной главы определено, что предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (см. ст. 26–28 Закона, а также коммент. к ним);

3) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Названный вид надзорной деятельности регламентирован положениями гл. 3 разд. III комментируемого Закона. Согласно статье 29 указанной главы предметом надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (см. ст. 29–30 Закона, а также коммент. к ним);

4) надзор за исполнением законов судебными приставами (положение введено Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ).

Этот вид надзорной деятельности не упоминается в иных положениями комментируемого Закона. В этой связи следует лишь упомянуть, что в целях повышения эффективности осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства, регламентирующего деятельность судебных приставов, в связи с вступлением в силу Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»[13], а также внесением изменений в УПК РФ издано Указание Генпрокуратуры России от 12 мая 2009 г. № 155/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами»[14];

5) надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Названный вид надзорной деятельности регламентирован положениями гл. 4 разд. III комментируемого Закона. Как определено в ст. 32 указанной главы, предметом надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу являются: законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом; соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания; законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы (см. ст. 32–34 Закона, а также коммент. к ним);

6) уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ.

Об этом направлении деятельности говорится в положении п. 2 ст. 35 комментируемого Закона, согласно которому прокурор, осуществляя уголовное преследование в суде, выступает в качестве государственного обвинителя. В пункте 4 указанной статьи аналогично рассматриваемому положению п. 2 комментируемой статьи указано, что полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством РФ (см. указанную статью и коммент. к ней);

7) координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Данное направление деятельности регламентировано статьей 8 комментируемого Закона, в соответствии с п. 1 которой Генпрокурор России и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов (см. указанную статью и коммент. к ней).

Как упоминалось выше, указание на субъектов осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, включено в положения п. 2 комментируемой статьи Федеральным законом от 1 июля 2010 № 132-ФЗ. Указанный Закон учитывает принятие Федерального закона от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»[15]. Внесение изменений обусловлено необходимостью создания правовых основ для института общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и деятельности общественных наблюдательных комиссий, образуемых в субъектах РФ в соответствии с названным Законом.

Следует также отметить, что Постановлением КС России от 11 апреля 2000 г. № 6-П[16] признаны не противоречащими Конституции РФ положения абз. 1 и 2 п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и абз. 1 и 3 п. 3 ст. 22 комментируемого Закона, поскольку во взаимосвязи с соответствующими нормами ГПК РСФСР они означают, что на их основании прокурор, осуществляя надзор, обращается в суд общей юрисдикции с требованием о проверке соответствия закона субъекта РФ федеральному закону, а суд, разрешая такого рода дела по правилам, установленным ГПК РСФСР, вправе признавать закон субъекта РФ противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законодательным (представительным) органом субъекта РФ. Как указано там же, этим не затрагивается право соответствующих органов и лиц на основании ст. 125 Конституции РФ обращаться в КС России с требованием о проверке конституционности федерального закона или закона субъекта РФ.

Постановлением КС России от 18 июля 2003 г. № 13-П[17] содержащаяся во взаимосвязанных п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 комментируемого Закона, п. 2 ч. 1 ст. 26, ч. 1 ст. 251 ГПК РФ норма, наделяющая прокурора правом обращаться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов субъектов РФ противоречащими закону, признана не соответствующей Конституции РФ, ее статьям 66 (ч. 1 и 2), 76 (ч. 3, 4, 5 и 6), 118 (ч. 2), 125 (ч. 2, 3 и 5), 126 и 128 (ч. 3), в той мере, в какой данная норма допускает обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов противоречащими федеральному закону. Там же указано, что данная норма – по ее конституционно-правовому смыслу в системе действующего законодательства – не исключает для Генпрокурора России возможность обращаться в КС России с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов РФ.