Комментарий к Закону Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (постатейный; издание третье, переработанное и дополненное)

Часть 3 комментируемой статьи определяет следующие критерии, исходя из которых участки недр относятся к участкам недр федерального значения:

1) участки недр содержат месторождения урана, особо чистого кварцевого сырья, редких земель иттриевой группы, никеля, кобальта, тантала, ниобия, бериллия, лития, коренные месторождения алмазов или коренные (рудные) месторождения металлов платиновой группы, с запасами, учтенными государственным балансом запасов полезных ископаемых начиная с 1 января 2006 г.

До внесения Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 279-ФЗ изменений указывалось на участки недр, содержащие месторождения и проявления урана, алмазов, особо чистого кварцевого сырья, редких земель иттриевой группы, никеля, кобальта, тантала, ниобия, бериллия, лития, металлов платиновой группы.

Все указанные полезные ископаемые входят в Список стратегических видов полезных ископаемых, сведения о которых в соответствии с пунктом 67 перечня сведений, отнесенных к государственной тайне, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. № 1203, составляют государственную тайну, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. № 210 (наименование Списка в ред. Постановления Правительства РФ от 5 июля 2013 г. № 569)[117] в соответствии с Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»[118] и Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне»[119]. К металлам платиновой группы, или, как их еще называют, платиноидам относятся платина, палладий, иридий, родий, рутений и осмий;

2) участки недр расположены на территории субъекта РФ или территориях субъектов РФ и содержащие на основании сведений государственного баланса запасов полезных ископаемых начиная с 1 января 2006 г. месторождения: с извлекаемыми запасами нефти от 70 миллионов тонн; с запасами газа от 50 миллиардов кубических метров; коренные (рудные) с запасами золота от 50 тонн; с запасами меди от 500 тысяч тонн.

До внесения Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 279-ФЗ изменений указывалось на участки недр, расположенные на территории субъекта РФ или территориях субъектов РФ и содержащие на основании сведений государственного баланса запасов полезных ископаемых начиная с 1 января 2006 г.: извлекаемые запасы нефти от 70 миллионов тонн; запасы газа от 50 миллиардов кубических метров; запасы коренного золота от 50 тонн; запасы меди от 500 тысяч тонн.

Из перечисленных полезных ископаемых в указанный выше Список, утв. Постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. № 210, входят нефть и растворенный в нефти газ. Золото же и медь, как и все другие указанные в п. 1 и 2 ч. 3 комментируемой статьи полезные ископаемые, входят в Перечень основных видов стратегического минерального сырья, утв. распоряжением Правительства РФ от 16 января 1996 г. № 50-р (о данном документе см. коммент. к ст. 22 Закона).

В статье 10 Федерального закона «О газоснабжении в Российской Федерации» предусмотрены основания и порядок отнесения месторождений газа к объектам федерального значения. Так, согласно указанной статье (в ред. Федерального закона от 18 июля 2008 г № 120-ФЗ) к объектам федерального значения относятся месторождения газа, имеющие стратегическое значение для газоснабжения в России; отнесение месторождений газа к объектам федерального значения осуществляется в соответствии с комментируемым Законом;

3) участки недр являются участками недр внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа России.

Как определено в п. 1 ст. 1 Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», внутренние морские воды России – это воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря России. Там же установлено, что внутренние морские воды являются составной частью территории России.

Согласно пункту 2 указанной статьи к внутренним морским водам относятся воды: портов России, ограниченные линией, проходящей через наиболее удаленные в сторону моря точки гидротехнических и других постоянных сооружений портов; заливов, бухт, губ и лиманов, берега которых полностью принадлежат России, до прямой линии, проведенной от берега к берегу в месте наибольшего отлива, где со стороны моря впервые образуется один или несколько проходов, если ширина каждого из них не превышает 24 морские мили; заливов, бухт, губ и лиманов, морей и проливов с шириной входа в них более чем 24 морские мили, которые исторически принадлежат России, перечень которых устанавливается Правительством РФ и публикуется в «Извещениях мореплавателям».

Территориальное море России в соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» – это примыкающий к сухопутной территории или к внутренним морским водам морской пояс шириной 12 морских миль, отмеряемых от исходных линий, указанных в ст. 4 названного Закона. Там же предусмотрено, что иная ширина территориального моря может быть установлена в соответствии со ст. 3 данного Закона. Указанной статьей 2 также предусмотрено следующее: определение территориального моря применяется также ко всем островам России (п. 2); внешняя граница территориального моря является Государственной границей РФ; внутренней границей территориального моря являются исходные линии, от которых отмеряется ширина территориального моря (п. 3); на территориальное море, воздушное пространство над ним, а также на дно территориального моря и его недра распространяется суверенитет России с признанием права мирного прохода иностранных судов через территориальное море (п. 4).

Определение и границы континентального шельфа России регламентированы статьей 1 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации»: континентальный шельф включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка; подводной окраиной материка является продолжение континентального массива России, включающего в себя поверхность и недра континентального шельфа, склона и подъема; определение континентального шельфа применяется также ко всем островам России; внутренней границей континентального шельфа является внешняя граница территориального моря; с учетом положений ст. 2 данного Закона внешняя граница континентального шельфа находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, при условии, что внешняя граница подводной окраины материка не простирается на расстояние более чем 200 морских миль; если подводная окраина материка простирается на расстояние более 200 морских миль от указанных исходных линий, внешняя граница континентального шельфа совпадает с внешней границей подводной окраины материка, определяемой в соответствии с нормами международного права;

4) при пользовании участками недр необходимо использование земельных участков из состава земель обороны, безопасности.

В соответствии с п. 1 ст. 93 ЗК РФ (в ред. Федерального закона от 7 марта 2005 г. № 15-ФЗ[120]) землями обороны и безопасности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции по вооруженной защите целостности и неприкосновенности территории России, защите и охране Государственной границы РФ, информационной безопасности, другим видам безопасности в закрытых административно-территориальных образованиях, и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным данным Кодексом, федеральными законами.

4. В части 4 комментируемой статьи установлено, что участки недр федерального значения, перечень которых официально опубликован в соответствии с ч. 2 данной статьи, сохраняют статус участков недр федерального значения независимо от изменения требований, установленных комментируемой статьей, если иное не установлено федеральным законом. Это означает, что в независимости от того, поменяются ли предусмотренные в ч. 3 данной статьи критерии отнесения участков недр к участкам недр федерального значения, участок недр федерального значения, однажды признанный таковым, своего статуса не изменит, даже если он не будет соответствовать изменившимся критериям. Соответственно, обстоятельство официального опубликования перечня участков недр федерального значения является юридическим фактом признания участков недр, включенных в это перечень, участками недр федерального значения.

Часть 4 комментируемой статьи изложена с 4 июля 2016 г. полностью в новой редакции упомянутым выше Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 279-ФЗ, но новым положением является только оговорка «если иное не установлено федеральным законом». Эта оговорка учитывает норму ст. 2 данного Закона, согласно которой участки недр федерального значения, содержащие россыпные и техногенные месторождения алмазов и металлов платиновой группы, а также проявления урана, алмазов, особо чистого кварцевого сырья, редких земель иттриевой группы, никеля, кобальта, тантала, ниобия, бериллия, лития, металлов платиновой группы, утрачивают статус участков недр федерального значения со дня вступления в силу данного Закона и подлежат исключению из опубликованного в соответствии с ч. 2 комментируемой (в редакции данного Закона) перечня участков недр федерального значения в течение 90 дней после дня вступления в силу данного Закона (т. е. после 3 октября 2016 г.).

5-6. Часть 5 комментируемой статьи предусматривает право Правительства РФ в случае, если в процессе геологического изучения недр, осуществляемого, в т. ч. по совмещенной лицензии, пользователем недр, являющимся юридическим лицом с участием иностранных инвесторов или иностранным инвестором, открыто месторождение полезных ископаемых, по своим характеристикам отвечающее требованиям, установленным частью 3 данной статьи, принять решение: об отказе в предоставлении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых на данном участке недр федерального значения такому лицу; а в случае осуществления геологического изучения недр по совмещенной лицензии – о прекращении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых на данном участке недр федерального значения.

Как указано в ч. 5 комментируемой статьи, такое решение может быть принято Правительством РФ при возникновении угрозы обороне страны и безопасности государства. При этом предусмотрено, что порядок принятия таких решений устанавливается Правительством РФ.

В соответствии с комментируемой статьей Постановлением Правительства РФ от 16 сентября 2008 г. № 697 утверждено Положение о принятии решения о прекращении права пользования участком недр федерального значения для разведки и добычи полезных ископаемых в случае осуществления геологического изучения недр по совмещенной лицензии[121], которым наряду с прочим предусмотрено (в ред. Постановления Правительства РФ от 28 октября 2015 г. № 1155[122]) следующее:

разведка и добыча полезных ископаемых, за исключением разведки и добычи полезных ископаемых на участке недр федерального значения юридическим лицом, находящимся под контролем иностранных инвесторов, или иностранным инвестором, могут осуществляться как в процессе геологического изучения недр, так и после его завершения. Разведка и добыча полезных ископаемых на участке недр федерального значения юридическим лицом, находящимся под контролем иностранных инвесторов, или иностранным инвестором могут осуществляться на основании решения Правительства РФ о возможности осуществления на этом участке недр разведки и добычи полезных ископаемых;

в случае если в процессе геологического изучения недр, осуществляемого по совмещенной лицензии, пользователем недр, являющимся юридическим лицом с участием иностранных инвесторов или иностранным инвестором, открыто месторождение полезных ископаемых, по своим характеристикам отвечающее требованиям, установленным частью третьей комментируемой статьи, Правительством РФ может быть принято решение о прекращении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых на нем при возникновении угрозы обороне страны и безопасности государства;

постановка на государственный учет разведанных на участке недр запасов полезных ископаемых осуществляется на основании заключения государственной экспертизы о промышленной значимости этих запасов. Если по результатам проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых установлено, что месторождение по своим характеристикам отвечает требованиям части третьей комментируемой статьи, пользователь такого участка недр подает в Роснедра заявку для рассмотрения возможности осуществления разведки и добычи полезных ископаемых на этом участке недр.

На основании положений комментируемой статьи и ст. 16 комментируемого Закона Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2008 г. № 897 утверждено Положение о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр федерального значения или на участке недр, который отнесен к участкам недр федерального значения в результате открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению недр такого участка за счет собственных средств для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения[123]. Названное Положение согласно его п. 1 устанавливает порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр федерального значения или на участке недр, который отнесен к участкам недр федерального значения в результате открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению недр такого участка за счет собственных средств для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения, за исключением проведения таких работ в соответствии с государственным контрактом, а также порядок принятия решения об отказе в предоставлении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых юридическому лицу с участием иностранных инвесторов или иностранному инвестору при возникновении угрозы обороне страны и безопасности государства.

Согласно части 6 комментируемой статьи лицам, которым в соответствии с ч. 5 данной статьи отказано в предоставлении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых на участке недр федерального значения, осуществляются возмещение расходов на поиск и оценку открытого месторождения полезных ископаемых и суммы уплаченного в соответствии с условиями совмещенной лицензии разового платежа за пользование участком недр, а также выплата вознаграждения за выявление месторождения полезного ископаемого.

В части 6 комментируемой статьи также предусмотрено, что указанные выплаты осуществляются за счет средств федерального бюджета в порядке, установленном Правительством РФ. На основании данной нормы Постановлением Правительства РФ от 10 марта 2009 г. № 206 утверждено Положение о возмещении расходов на поиск и оценку открытого месторождения полезных ископаемых и суммы уплаченного в соответствии с условиями совмещенной лицензии разового платежа за пользование участком недр лицам, которым в соответствии с частью пятой статьи 21 Закона Российской Федерации «О недрах» отказано в предоставлении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых на участке недр федерального значения, и о выплате им вознаграждения[124]. Данным Положением наряду с прочим предусмотрено следующее.

Инвесторам возмещаются документально подтвержденные и осуществленные ими расходы на поиск и оценку открытого месторождения полезных ископаемых. В состав возмещаемых расходов включаются расходы:

а) на проведение общих и детальных поисков открытого месторождения полезных ископаемых, в т. ч. поисковых работ при геологической съемке;

б) на проведение работ по поиску и оценке открытого месторождения полезных ископаемых, в т. ч. тематических и иных исследований, связанных с геологическим изучением участка недр федерального значения и оценкой его перспектив;

в) на осуществление мероприятий по установлению факта открытия месторождения полезных ископаемых и постановке запасов полезных ископаемых на государственный баланс;

г) на компенсацию инвестором иным лицам их расходов, осуществленных на поиск и оценку открытого месторождения полезных ископаемых после выдачи инвестору лицензии на пользование участком недр;

д) на осуществление иных документально подтвержденных работ, проведенных на предоставленном инвестору в пользование участке недр федерального значения;

е) на выплату процентов, начисленных по долговым обязательствам, связанным с получением и использованием инвестором кредитных и заемных средств для финансирования работ (по кредитам, в том числе товарным и коммерческим кредитам, займам и иным заимствованиям независимо от формы их оформления), предельная величина которых равна ставке рефинансирования Банка России, увеличенной в 1,1 раза, о – при оформлении долгового обязательства в рублях и равной 15 % – по долговым обязательствам в иностранной валюте.

В составе возмещаемых расходов не учитываются расходы, которые:

а) ранее возмещены государством инвестору;

б) отнесены в состав расходов, связанных с извлечением полученных инвестором доходов и учтенных при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций в соответствии с гл. 25 части второй НК РФ, до даты их возмещения;

в) связаны с поиском и оценкой открытого месторождения полезных ископаемых иными лицами до даты выдачи инвестору лицензии на пользование участком недр, при выполнении условий которой инвестор эти расходы осуществил;

г) осуществлены инвестором и связаны с получением и использованием им кредитных и заемных средств для финансирования работ, за исключением указанных выше процентов.

В соответствии с заключительными положениями ч. 2 ст. 12 Федерального закона от 29 апреля 2008 г. № 58-ФЗ (в ред. от 2 мая 2015 г. № 121-ФЗ[125]) положения ч. 5 и 6 комментируемой статьи (в ред. указанного Закона) применяются в случаях открытия месторождений полезных ископаемых после дня вступления в силу данного Закона (т. е. после 7 мая 2008 г.) и не применяются в отношении участков недр, которые расположены в Балтийском море, а также участков недр, которые предоставлены в пользование в целях осуществления геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, и на которых пользователь недр завершил геологическое изучение недр и приступил в установленном порядке к разведке и добыче полезных ископаемых до дня вступления в силу данного Закона (т. е. до 7 мая 2008 г.).

7. В части 7 комментируемой статьи определено, что в комментируемом Законе понятие «иностранный инвестор» используется в значении, указанном в ч. 2 ст. 3 Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Часть 7 комментируемой статьи изложена с 12 июня 2018 г. полностью в новой редакции Федеральным законом от 31 мая 2018 г. № 122-ФЗ, принятым в целях конкретизации понятий «иностранный инвестор» и «иностранная инвестиция». В прежней (первоначальной) редакции данной части было определено, что в комментируемом Законе понятие «иностранный инвестор» используется в значении, указанном в ст. 2 Федерального закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»; при этом предусматривалось, что в комментируемом Законе иностранными инвесторами признаются также находящиеся под контролем иностранных инвесторов организации, в т. ч. созданные на территории России. Как отмечалось разработчиками законопроекта, принятого в качестве Федерального закона от 31 мая 2018 г. № 122-ФЗ, основными целями Законопроекта являются создание действенного механизма пресечения получения российскими юридическими лицами и гражданами необоснованных преимуществ, предусмотренных для иностранных инвесторов, а также совершенствование норм инвестиционного законодательства.

Тем же Федеральным законом от 31 мая 2018 г. № 122-ФЗ упомянутая часть ст. 3 Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» изложена полностью в новой редакции, согласно которой в целях данного Закона иностранным инвестором признаются:

1) иностранное юридическое лицо, гражданская правоспособность которого определяется в соответствии с законодательством государства, в котором оно учреждено, и которое вправе в соответствии с законодательством указанного государства осуществлять инвестиции на территории России;

2) иностранная организация, не являющаяся юридическим лицом, гражданская правоспособность которой определяется в соответствии с законодательством государства, в котором она учреждена, и которая вправе в соответствии с законодательством указанного государства осуществлять инвестиции на территории России;

3) организация, находящаяся под контролем иностранного инвестора в соответствии с положениями ч. 1, 2 и 21 ст. 5 данного Закона, в том числе. созданная на территории России;

4) иностранный гражданин, гражданская правоспособность и дееспособность которого определяются в соответствии с законодательством государства его гражданства и который вправе в соответствии с законодательством указанного государства осуществлять инвестиции на территории России;

5) гражданин России, имеющий иное гражданство;

6) лицо без гражданства, которое постоянно проживает за пределами России, гражданская правоспособность и дееспособность которого определяются в соответствии с законодательством государства его постоянного места жительства и которое вправе в соответствии с законодательством указанного государства осуществлять инвестиции на территории России;

7) иностранные государства в соответствии с порядком, определяемым федеральными законами;

8) международная организация, которая вправе в соответствии с международным договором России осуществлять инвестиции на территории России.

Статья 22. Федеральный фонд резервных участков недр

В целях обеспечения в перспективе потребностей Российской Федерации в стратегических и дефицитных видах полезных ископаемых из не предоставленных в пользование участков недр формируется федеральный фонд резервных участков недр.

Участки недр, включенные в федеральный фонд резервных участков недр, не предоставляются в пользование до принятия решения об исключении их из федерального фонда резервных участков недр.

Решения о включении участков недр в федеральный фонд резервных участков недр и об исключении из него участков недр принимаются Правительством Российской Федерации по представлению уполномоченного федерального органа исполнительной власти, если иное не установлено федеральными законами.

1. В комментируемой статье, введенной с 7 мая 2008 г. Федеральным законом от 29 апреля 2008 г. № 58-ФЗ в связи с принятием Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства», предусмотрено формирование федерального фонда резервных участков недр. До издания указанных Законов о таком фонде, но как о федеральном фонде резервных месторождений говорилось в ч. 2 ст. 21 комментируемого Закона. Как устанавливалось в данной норме, в такой фонд включается часть месторождений федерального значения, в т. ч. освоенных и подготовленных к добыче полезных ископаемых. При этом в ч. 3 указанной статьи предусматривалось, что порядок отнесения участков недр к федеральному фонду резервных месторождений полезных ископаемых, условия пользования ими, а также порядок отнесения их к федеральной собственности устанавливаются федеральными законами (см. ниже).

В качестве целей формирования федерального фонда резервных участков недр в ч. 1 комментируемой статьи указано на обеспечение в перспективе потребностей России в стратегических и дефицитных видах полезных ископаемых. Как представляется, при этом речь идет, прежде всего, о видах полезных ископаемых, указанных в п. 1 и 2 ч. 3 ст. 21 комментируемого Закона: нефть, природный газ, золото, медь, уран, алмазы, особо чистое кварцевое сырье, редкие земли иттриевой группы, никель, кобальт, тантал, ниобий, бериллий, литий, металлы платиновой группы (платина, палладий, иридий, родий, рутений и осмий).