Полная версия
Комментарий к Закону Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (постатейный; издание третье, переработанное и дополненное)
пользователями недр на участках недр, расположенных в Черном и Азовском морях, могут быть юридические лица, созданные в соответствии с законодательством РФ (ч. 4);
с 1 октября 2015 г. специальные разрешения (лицензии), которые выданы государственными и иными официальными органами Украины до дня вступления в силу Федерального конституционного закона «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя» (т. е. до 18 марта 2014 г.) и на основании которых предоставлены в пользование участки недр, расположенные в Черном и Азовском морях, признаются недействующими (ч. 5);
до 31 декабря 2018 г. разведка и добыча песка, гравийно-песчаного материала, гравийно-галечного материала на участках недр, расположенных в Черном и Азовском морях и предоставленных в пользование на основании решений Правительства РФ одновременно для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, могут осуществляться как в процессе геологического изучения недр, так и после его завершения (ч. 6).
3-4. В части 3 комментируемой статьи установлено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить комментируемому Закону. Данная норма применительно к регулированию отношений недропользования воспроизводит положение ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, согласно которому законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения России и по предметам совместного ведения России и ее субъектов.
В соответствии с ч. 4 комментируемой статьи в случае противоречия законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ положениям федеральных законов, регулирующих отношения недропользования, действуют комментируемый Закон и иные федеральные законы. Данная норма основана на другом положении ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, устанавливающем, что в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в России, действует федеральный закон.
Необходимо подчеркнуть, что нормы ч. 3 и 4 комментируемой статьи закреплены с учетом того, что недропользование отнесено к совместному ведению России и ее субъектов. В случае, если имеются противоречия между нормативным правовым актом субъекта РФ, принятым по вопросам, относящимся к ведению субъекта РФ, и федеральным законом, то в силу ч. 6 ст. 76 Конституции РФ подлежит применению нормативный правовой акт субъекта РФ. Соответствующие разъяснения о применении ч. 5 и 6 ст. 76 Конституции РФ даны в п. 4 Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»[93].
В статье 27 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ)[94] предусмотрены следующие положения, направленные на обеспечение соответствия Конституции РФ и федеральным законам конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъекта РФ:
правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке (п. 1);
законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и органы исполнительной власти субъекта РФ при осуществлении своих полномочий обеспечивают соблюдение Конституции РФ и федеральных законов (п. 2);
Президент РФ вправе обращаться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ с представлением о приведении в соответствие с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами конституции (устава), закона субъекта РФ или иного нормативного правового акта законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (п. 3);
в случае возникновения разногласий при реализации п. 3 данной статьи Президент РФ использует согласительные процедуры для их разрешения. В случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (п. 4);
законы субъекта РФ, правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ и правовые акты их должностных лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном порядке (п. 5).
5. Как предусмотрено в ч. 5 комментируемой статьи, отношения, связанные с использованием и охраной земель, водных объектов, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим законодательством РФ и законодательством субъектов РФ. Данная норма в части указания на регулирование таких отношений актами федерального и региональных законодателей основывается на положении п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которому в совместном ведении России и ее субъектов находятся: природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории.
Отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории России, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне России, регулирует Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[95], что и закреплено в его преамбуле. В положениях п. 5 ст. 2 названного Закона, согласующихся с положениями ч. 5 комментируемой статьи, установлено, что отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления, регулируются международными договорами РФ, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире, иным законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования. Основными актами федерального законодателя, о которых идет речь, являются ЗК РФ, ЛК РФ, ВдК РФ, Федеральные законы от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»[96], от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»[97] и от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»[98].
6. Часть 6 комментируемой статьи предусматривает, что специфические отношения, связанные с геологическим изучением и добычей отдельных видов минерального сырья, а также захоронением радиоактивных отходов и токсичных веществ, могут регулироваться другими федеральными законами с соблюдением принципов и положений, установленных комментируемым Законом.
В качестве актов федерального законодателя, регулирующих отношения, связанные с геологическим изучением и добычей отдельных видов минерального сырья, следует назвать:
Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»[99], который согласно его преамбуле определяет правовую основу и принципы регулирования отношений, возникающих при использовании атомной энергии, направлен на защиту здоровья и жизни людей, охрану окружающей среды, защиту собственности при использовании атомной энергии, призван способствовать развитию атомной науки и техники, содействовать укреплению международного режима безопасного использования атомной энергии;
Федеральный закон от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»[100], который в соответствии с его преамбулой устанавливает правовые основы регулирования отношений, возникающих в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи, производства, использования и обращения (гражданского оборота);
Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»[101], который согласно его ст. 1 определяет правовые, экономические и организационные основы отношений в области газоснабжения в России и направлен на обеспечение удовлетворения потребностей государства в стратегическом виде энергетических ресурсов.
Актами, регулирующими отношения, связанные с захоронением радиоактивных отходов и токсичных веществ, являются указанный выше Федеральный закон «Об использовании атомной энергии», а также Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»[102], который в соответствии с его преамбулой (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ) определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.
7. Как указано в ч. 7 комментируемой статьи, отношения недропользования с участием иностранных юридических и физических лиц регулируются как комментируемым Законом, так и другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Из таких актов, круг которых довольно широк и к которым относятся и вышеназванные акты, следует назвать, прежде всего:
Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[103], который согласно его ст. 1 определяет правовое положение иностранных граждан в России, а также регулирует отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в России и осуществлением ими на территории России трудовой, предпринимательской и иной деятельности;
Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»[104], который в соответствии с п. 1 его ст. 1 регулирует отношения, связанные с государственными гарантиями прав иностранных инвесторов при осуществлении ими инвестиций на территории России;
Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства»[105], который согласно ч. 1 его ст. 1 (в ред. Федерального закона от 31 мая 2018 г. № 122-ФЗ) регулирует отношения, связанные с осуществлением иностранными инвесторами или группой лиц инвестиций в форме приобретения акций (долей), составляющих уставные капиталы хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, и (или) в форме приобретения указанными лицами в собственность, владение или пользование имущества, которое относится к основным производственным средствам таких хозяйственных обществ и стоимость которого составляет 25 % и более определенной на последнюю отчетную дату по данным бухгалтерской (финансовой) отчетности балансовой стоимости активов хозяйственного общества, имеющего стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также с совершением иных сделок, в т. ч. на фондовых биржах, или действий, в результате которых устанавливается контроль иностранных инвесторов или группы лиц над такими хозяйственными обществами. Именно в связи с принятием названного Закона Федеральным законом от 29 апреля 2008 г. № 58-ФЗ внесен целый ряд изменений в комментируемый Закон (см. комментарий к ст. 21 Закона).
КС России, отмечая, что в комментируемом Законе и Федеральном законе «О континентальном шельфе Российской Федерации» содержатся нормы, устанавливающие специальное регулирование для иностранных физических лиц, в Постановлении от 23 апреля 2004 г. № 8-П[106] указал, что такое правовое регулирование имеет целью обеспечить суверенные права России на все ее природные богатства и ресурсы, защитить интересы российской экономики в переходный период, гарантировать российским гражданам и юридическим лицам относительно равные условия конкуренции с иностранным капиталом и тем самым – реализацию ими конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.
8. Часть 8 комментируемой статьи предусматривает, что особенности отношений недропользования на условиях раздела продукции устанавливаются Федеральным законом от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»[107]. Именно в связи с принятием названного Закона рассматриваемая норма и включена в данную статью Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 32-ФЗ. Этим же Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 32-ФЗ внесены изменения, учитывающие нормы Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции», и в целый ряд других статей комментируемого Закона.
Как определено в преамбуле Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции», данный Закон, принятый в развитие законодательства РФ в области недропользования и инвестиционной деятельности, устанавливает правовые основы отношений, возникающих в процессе осуществления российских и иностранных инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья на территории России, а также на континентальном шельфе и (или) в пределах исключительной экономической зоны России на условиях соглашений о разделе продукции.
Предмет регулирования Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» определен в его ст. 1:
данный Закон регулирует отношения, возникающие в процессе заключения, исполнения и прекращения соглашений о разделе продукции, и определяет основные правовые условия таких соглашений (п. 1);
отношения, не урегулированные названным Законом, в т. ч. возникающие в процессе пользования землей и другими природными ресурсами, а также особенности применения данного Закона с учетом ограничений или запретов на право собственности на добываемые драгоценные металлы, природные драгоценные камни, радиоактивное сырье и другие металлы и продукты регулируются законодательством РФ о недрах, другими законами и иными нормативными правовыми актами РФ (п. 2);
отношения, возникающие в процессе поисков, разведки и добычи минерального сырья, раздела произведенной продукции, а также ее транспортировки, обработки, хранения, переработки, использования, реализации или распоряжения иным образом, регулируются соглашением о разделе продукции, заключаемым в соответствии с названным Законом. Права и обязанности сторон соглашения о разделе продукции, имеющие гражданско-правовой характер, определяются в соответствии с названным Законом и гражданским законодательством РФ (п. 3);
в случае, если законодательными актами РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены названным Законом, в сфере регулирования отношений, указанных в п. 1 данной статьи, применяются правила названного Закона (п. 4).
В пункте 1 ст. 2 Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» определено, что соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым Россия предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (инвестор) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Там же предусмотрено, что соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения в соответствии с положениями названного Закона.
Статья 11. Правовое регулирование отношений недропользования
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного регулирования отношений недропользования осуществляется Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с ней федеральными законами.
Субъекты Российской Федерации принимают свои законы и иные нормативные правовые акты в целях регулирования отношений недропользования в пределах своих полномочий.
Органы местного самоуправления вправе осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий.
1-2. В части 1 комментируемой статьи предусмотрено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов РФ в сфере государственного регулирования отношений недропользования осуществляется Конституцией РФ и принятыми в соответствии с ней федеральными законами. В рамках полномочий, предоставленных субъектам РФ в результате такого разграничения, они в соответствии с ч. 2 данной статьи и принимают свои законы и иные нормативные правовые акты в целях регулирования отношений недропользования.
К конституционным положениям, на основе которых осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий России и ее субъектов, относится пункт «д» ст. 71 Конституции РФ, в соответствии с которым федеральная государственная собственность и управление ею находятся в ведении России, а также пункты «в», «г», «д» и «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в соответствии с которыми в совместном ведении России и ее субъектов находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения недрами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; законодательство о недрах. Положение о том, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении России и ее субъектов, воспроизведено и в ч. 1 ст. 12 комментируемого Закона. В комментарии к указанной статье изложена правовая позиция КС России, выраженная по вопросам собственности на землю и другие природные ресурсы в России, порядка ее разграничения и регулирования. Здесь же следует отметить, что на основании соответствующих конституционных норм полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования разграничены в ст. 3 и 4 комментируемого Закона.
В отношении иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нежели законы, следует отметить, что статьей 22 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» регламентировано издание актов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), актов высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ: высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения (п. 1); акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте РФ (п. 2); акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения России и предметам совместного ведения России и ее субъектов, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ (п. 3).
3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает право органов местного самоуправления осуществлять регулирование отношений недропользования, но в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий. Речь идет об определенных в ст. 5 комментируемого Закона полномочиях органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования (следует обратить внимание на то, что данная статья предусматривает исчерпывающий перечень таких полномочий). Издаваемые в рамках таких полномочий муниципальные правовые акты в силу нормы ч. 1 ст. 1 комментируемого Закона к актам законодательства РФ о недрах не относятся.
В систему муниципальных правовых актов в соответствии с ч. 1 ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ)[108] входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Статья 12. Собственность на недра
Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.
Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.
1. Основываясь на соответствующих конституционных нормах, часть 1 комментируемой статьи устанавливает, что недра в границах территории России, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью и что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении России и субъектов РФ.
Как отмечалось в п. 4.1 мотивировочной части Определения КС России от 27 июня 2000 г. № 92-О[109], вопросы собственности на землю и другие природные ресурсы в России, порядка ее разграничения и регулирования уже исследовались КС России. В Постановлениях от 9 января 1998 г. № 1-П[110] и от 7 июня 2000 г. № 10-П[111] КС России выразил следующую правовую позицию.
В соответствии со ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1); земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2). Согласно статье 36 Конституции РФ граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (ч. 1); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2); условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ч. 3).
Из приведенных конституционных норм следует, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта РФ, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т. е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Поэтому с России и ее субъектов не снимается вытекающая из ст. 9 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 71 и 72 обязанность по охране и обеспечению использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях. Однако это не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежит субъектам РФ. Конституция РФ не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов РФ и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы.
