Комментарий к Федеральному закону от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Россий

В пункте 7 комментируемой статьи определено, что владельцы автомобильных дорог – это исполнительные органы государственной власти, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), физические или юридические лица, владеющие автомобильными дорогами на вещном праве в соответствии с законодательством РФ.

В этом определении, которое не давалось ранее, до принятия комментируемого Закона в законах или иных нормативных правовых актах, объединено понятие владельцев автомобильных дорог, находящихся в государственной (федеральной или собственности субъектов РФ) или муниципальной собственности, и владельцев частных автомобильных дорог (о классификации автомобильных дорог см. коммент. к ст. 5 Закона, о формах собственности на автомобильные дороги – к ст. 6 Закона). При этом в качестве объединяющего признака указано на владение автомобильными дорогами на вещном праве в соответствии с законодательством РФ.

Применительно к автомобильным дорогам федерального значения, регионального или межмуниципального значения, местного значения правом собственности (вещным правом) на автомобильную дорогу обладает соответствующее публично-правовое образование – Россия, субъект РФ или муниципальное образование. Владельцем же автомобильной дороги является либо государственное или муниципальное унитарное предприятие, за которым автомобильная дорога закреплена на праве хозяйственного ведения имуществом, либо казенное предприятие, государственное или муниципальное (бюджетное или автономное) учреждение, за которым автомобильная дорога закреплена на праве оперативного управления имуществом (см. коммент. к ст. 6 Закона).

Применительно к частным автомобильным дорогам правом собственности (вещным правом) на автомобильную дорогу обладает соответствующее физическое или юридическое лицо, которое и является для целей комментируемого Закона владельцем автомобильной дороги. Впрочем, возможна ситуация, когда физическое или юридическое лицо – собственник автомобильной дороги создаст частное учреждение (п. 2 ст. 120 части первой ГК РФ, ст. 9 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»[41]) и закрепит за ним эту автомобильную дорогу на праве оперативного управления имуществом. В этом случае владельцем автомобильной дороги будет являться указанное частное учреждение.

Законом о ГК «Автодор» пункт 7 комментируемой статьи дополнен положением, согласно которому в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом, полномочия владельца автомобильных дорог вправе осуществлять ГК «Автодор» в отношении автомобильных дорог, переданных ей в доверительное управление. О передаче ГК «Автодор» автомобильных дорог в доверительное управление см. коммент. к ст. 15 Закона.

Пользователи автомобильными дорогами (п. 8).

Согласно определению, данному в п. 8 комментируемой статьи, пользователи автомобильными дорогами – это физические и юридические лица, использующие автомобильные дороги в качестве участников дорожного движения. Данное понятие пользователей автомобильных дорог было использовано в Законе о дорожных фондах, которым ранее регулировалось финансирование дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог, находящихся в собственности России и субъектов РФ (см. введение), но в качестве составной части другого понятия – «налог на пользователей автомобильных дорог». Непосредственно же определение понятия пользователей автомобильных дорог не давалось ни в указанном Законе, ни в иных нормативных правовых актах.

Как говорилось выше (см. коммент. к ст. 1 Закона), из данного в п. 8 комментируемой статьи определения следует, что под использованием автомобильных дорог в данном Законе понимается, прежде всего, их использование физическими и юридическими лицами в качестве участников дорожного движения. В то же время в ч. 2 ст. 29 данного Закона говорится и об иных лицах, осуществляющих использование автомобильных дорог, т. е. о физических и юридических лицах, использующих автомобильные дороги не в связи с участием в процессе дорожного движения (см. коммент. к указанной статье).

Определение использованного в п. 8 комментируемой статьи термина «участник дорожного движения» дано в ст. 2 Закона о безопасности движения – это лицо, принимающее непосредственное участие в процессе дорожного движения в качестве водителя транспортного средства, пешехода, пассажира транспортного средства.

Реконструкция автомобильной дороги (п. 9).

В пункте 9 комментируемой статьи определено, что реконструкция автомобильной дороги – это комплекс работ, при выполнении которых осуществляется изменение параметров автомобильной дороги, ее участков, ведущее к изменению класса и (или) категории автомобильной дороги либо влекущее за собой изменение границы полосы отвода автомобильной дороги.

Данное определение согласуется с определением общего понятия «реконструкция линейных объектов», приведенным в п. 141 ст. 1 ГсК РФ (в ред. Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 215-ФЗ[42]) – изменение параметров линейных объектов или их участков (частей), которое влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования таких объектов (мощности, грузоподъемности и других) или при котором требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов.

До принятия комментируемого Закона понятие реконструкции автомобильной дороги было определено в п. 2.3 упомянутой выше Классификации работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования, утв. распоряжением Минтранса России от 3 января 2002 г. № ИС-5-р: реконструкция дороги – это увеличение ее пропускной и несущей способностей путем изменения на отдельных участках плана и продольного профиля, коренного переустройства дорожной одежды, земляного полотна и дорожных сооружений, как правило, с переводом в более высокую категорию, при котором параметры и характеристики дороги повышаются до уровня, позволяющего при возросшей и прогнозируемой на перспективу интенсивности движения обеспечить нормативные требования к потребительским свойствам дорог и дорожных сооружений на период до очередной реконструкции. При этом в названной Классификации отмечалось, что реконструкция является отдельным этапом развития и совершенствования дорожной сети и в данной Классификации не рассматривается.

Капитальный ремонт автомобильной дороги (п. 10). Ремонт автомобильной дороги (п. 11). Содержание автомобильной дороги (п. 12).

Согласно определениям, данным в п. 10–12 комментируемой статьи:

капитальный ремонт автомобильной дороги – это комплекс работ по замене и (или) восстановлению конструктивных элементов автомобильной дороги, дорожных сооружений и (или) их частей, выполнение которых осуществляется в пределах установленных допустимых значений и технических характеристик класса и категории автомобильной дороги и при выполнении которых затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги и не изменяются границы полосы отвода автомобильной дороги (п. 10);

ремонт автомобильной дороги – это комплекс работ по восстановлению транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильной дороги, при выполнении которых не затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги (п. 11);

содержание автомобильной дороги – это комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения (п. 12).

До принятия комментируемого Закона данные понятия, обозначающие составные части дорожной деятельности, были определены в упомянутой выше Классификации работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования, утв. распоряжением Минтранса России от 3 января 2002 г. № ИС-5-р.

Так, согласно п. 2.4 названной Классификации капитальный ремонт автомобильной дороги – это комплекс работ, при котором производится полное восстановление и повышение работоспособности дорожной одежды и покрытия, земляного полотна и дорожных сооружений, осуществляется смена изношенных конструкций и деталей или замена их на более прочные и долговечные, в необходимых случаях повышаются геометрические параметры дороги с учетом роста интенсивности движения и осевых нагрузок автомобилей в пределах норм, соответствующих категории, установленной для ремонтируемой дороги, без увеличения ширины земляного полотна на основном протяжении дороги (за исключением прямо предусмотренных случаев).

При этом указывалось, что задача капитального ремонта состоит в полном восстановлении и повышении транспортно-эксплуатационного состояния дороги до уровня, позволяющего обеспечить нормативные требования в период до очередного капитального ремонта при интенсивности движения, соответствующей расчетной для данной категории дороги, при превышении которой необходима реконструкция дороги с переводом в более высокую категорию. Критерием для назначения капитального ремонта является такое транспортно-эксплуатационное состояние дороги, при котором прочность дорожной одежды снизилась до предельно допустимого значения или параметры и характеристики других элементов дороги и дорожных сооружений не удовлетворяют возросшим требованиям движения настолько, что невозможно или экономически нецелесообразно приводить их в соответствие с указанными требованиями посредством работ по ремонту и содержанию.

Как определялось в п. 2.5 названной Классификации, ремонт автомобильной дороги – это комплекс работ по воспроизводству ее первоначальных транспортно-эксплуатационных характеристик, при котором производится возмещение износа покрытия, восстановление и улучшение его ровности и сцепных качеств, устранение всех деформаций и повреждений дорожного покрытия, земляного полотна, дорожных сооружений, элементов обстановки и обустройства дороги, организации и обеспечения безопасности движения. Под первоначальными понимаются транспортно-эксплуатационного характеристики и потребительские свойства дороги и дорожных сооружений в момент сдачи в эксплуатацию после строительства, реконструкции или капитального ремонта.

Названной Классификацией также было определено, что задача ремонта состоит в восстановлении транспортно-эксплуатационные состояния дороги и дорожных сооружений до уровня, позволяющего обеспечить выполнение нормативных требований в период до очередного ремонта при интенсивности движения, не превышающей расчетную для данной категории дороги. Критерием для назначения ремонта дороги является такое состояние дорожного покрытия, при котором его ровность и сцепные качества снизились до предельно допустимых значений или когда на других элементах дороги и дорожных сооружениях накопились деформации и разрушения, устранение которых работами по содержанию дороги невозможно или экономически нецелесообразно.

В соответствии с п. 2.6 названной Классификации содержание автомобильной дороги – это выполняемый в течение всего года (с учетом сезона) на всем протяжении дороги комплекс работ по уходу за дорогой, дорожными сооружениями и полосой отвода, по профилактике и устранению постоянно возникающих мелких повреждений, по организации и обеспечению безопасности движения, а также по зимнему содержанию и озеленению дороги. Задача содержания состоит в обеспечении сохранности дороги и дорожных сооружений и поддержании их состояния в соответствии с требованиями, допустимыми по условиям обеспечения непрерывного и безопасного движения в любое время года.

В названной Классификации также были даны определения следующих понятий: зимнее содержание дороги – это работы и мероприятия по защите дороги в зимний период от снежных отложений, заносов и лавин, очистке от снега, предупреждению образования и ликвидации зимней скользкости и борьбе с наледями; озеленение дороги – это работы по созданию лесных насаждений и посеву трав в полосе отвода, необходимых для защиты от снежных и песчаных заносов, ветровой и водной эрозии, для эстетического и архитектурно-художественного оформления дороги, а также работы по уходу за элементами озеленения.

Объекты дорожного сервиса (п. 13).

В пункте 13 комментируемой статьи определено, что объекты дорожного сервиса – это здания, строения, сооружения, иные объекты, предназначенные для обслуживания участников дорожного движения по пути следования (автозаправочные станции, автостанции, автовокзалы, гостиницы, кемпинги, мотели, пункты общественного питания, станции технического обслуживания, подобные объекты, а также необходимые для их функционирования места отдыха и стоянки транспортных средств).

Ранее, до принятия комментируемого Закона в Рекомендациях по разработке отраслевых нормативов финансовых затрат на предоставление платных услуг, осуществляемых организациями дорожного хозяйства, введенных в действие распоряжением Минтранса России от 15 сентября 2003 г. № ОС-804-р[43], отмечалось, что к объектам дорожного сервиса относятся:

площадки отдыха – предназначены для кратковременного отдыха водителей и пассажиров, проверки состояния транспортных средств и грузов, устранения мелких неисправностей;

охраняемые площадки-стоянки – предназначены для безопасной ночной стоянки транспортных средств;

площадки для кратковременной остановки автомобилей – предназначены для остановки и кратковременной стоянки транспортных средств у объектов дорожного сервиса;

мотели – предназначены для кратковременного отдыха водителей и пассажиров и представляют собой комплекс из гостиницы специальной планировки, столовой, кафе или ресторана, открытой или закрытой стоянки автомобилей;

кемпинги – предназначены для продолжительного отдыха водителей и пассажиров;

пункты питания – предназначены для удовлетворения потребностей участников движения в еде;

предприятия торговли – предназначены для удовлетворения повседневного спроса пассажиров и водителей, проезжающих по дороге, в предметах личной гигиены, туристических принадлежностях, сувенирах, фасованных пищевых продуктах и т. п.;

пассажирские автостанции и автовокзалы – предназначены для обслуживания пассажиров пригородных и междугородних автобусных маршрутов;

автобусные остановки – предназначены для посадки и высадки пассажиров рейсовых автобусов и представляют собой холодные неотапливаемые помещения;

автозаправочные станции (АЗС) – предназначены для обеспечения заправки всех видов транспортных средств горюче-смазочными материалами, продажи запасных частей, автопринадлежностей, автопрепаратов и автокосметики. Ассортимент нефтепродуктов должен быть рассчитан на обслуживание транспортных средств всех моделей;

станции технического обслуживания (СТО) – предназначены для технического обслуживания транспортных средств, их ремонта, регулировки и мойки, продажи запасных частей, основного ассортимента автопринадлежностей, автопрепаратов, автокосметики и оборудования для автомобилей;

моечные пункты – предназначены для механизированной мойки транспортных средств;

транспортно-экспедиционные предприятия – предназначены для организации грузовых перевозок, допустимых для движения по автомобильным дорогам общего пользования. Имеют в своем составе оборудование для взвешивания транспортных средств и определения их габаритов, а также площадку для временной стоянки транспортных средств, задержанных за нарушение весовых и габаритных параметров.

Платная автомобильная дорога (п. 14). Автомобильная дорога, содержащая платный участок (п. 141).

Согласно определениям, данным в п. 14 и 141 комментируемой статьи:

платная автомобильная дорога – это автомобильная дорога, использование которой осуществляется на платной основе в соответствии с комментируемым Законом (п. 14);

автомобильная дорога, содержащая платный участок, – это автомобильная дорога, содержащая участок автомобильной дороги, использование которого осуществляется на платной основе в соответствии с комментируемым Законом и который ограничен начальным и конечным пунктами, определенными в решении об использовании такого участка автомобильной дороги на платной основе (п. 141, при этом в юридико-технических целях введено обозначение «платный участок автомобильной дороги»).

Ранее, до принятия комментируемого Закона определение понятия «платная автомобильная дорога» не давалось не только в законодательных актах, но и в иных нормативных правовых актах. В определении этого понятия отражены два момента. Во-первых, указано, что речь идет об использовании автомобильной дороги на платной основе, т. е. с взиманием платы с пользователей за проезд по ней. Во-вторых, подчеркнуто, что под платной автомобильной дорогой понимается только такая автомобильная дорога, использование которой на платной основе осуществляется в соответствии с комментируемым Законом.

Пункт 141 комментируемой статьи, в котором дано определение понятия «автомобильная дорога, введен Законом о ГК «Автодор». В пункте 2 ст. 2 названного Закона дано следующее определение понятия автомобильных дорог ГК «Автодор»: автомобильные дороги общего пользования федерального значения, находящиеся в федеральной собственности, переданные в доверительное управление ГК «Автодор» и используемые на платной основе, или автомобильные дороги общего пользования федерального значения, находящиеся в федеральной собственности, переданные в доверительное управление ГК «Автодор» и содержащие платные участки (за исключением земельных участков в границах полос отвода таких автомобильных дорог), а также автомобильные дороги, деятельность по организации строительства и реконструкции которых осуществляется ГК «Автодор».

Полоса отвода автомобильной дороги (п. 15). Придорожные полосы автомобильной дороги (п. 16).

Понятие «полоса отвода автомобильной дороги» определено в п. 15 комментируемой статьи как земельные участки (независимо от категории земель), которые предназначены для размещения конструктивных элементов автомобильной дороги, дорожных сооружений и на которых располагаются или могут располагаться объекты дорожного сервиса.

Это определение согласуется с трактовкой термина «дорога» в указанных выше Конвенции о дорожном движении и Конвенции о дорожных знаках и сигналах: термин «дорога» означает всю полосу отвода любой дороги или улицы, открытой для движения. Кроме того, с рассматриваемым определением согласуется определение понятия «дорога», которое дано в ст. 2 Закона о безопасности движения (приведено выше).

Ранее, до принятия комментируемого Закона понятие полосы отвода автомобильной дороги было определено только применительно к автомобильным дорогам федерального значения в Правилах установления и использования полос отвода федеральных автомобильных дорог, утв. Постановлением Правительства РФ от 14 апреля 2007 г. № 233 (о данном документе см. коммент. к ст. 25 Закона). Так, согласно п. 2 названных Правил для их целей под полосой отвода федеральной автомобильной дороги понималась совокупность земельных участков, предоставленных в установленном порядке для размещения конструктивных элементов и инженерных сооружений такой автомобильной дороги, а также зданий, строений, сооружений, защитных и декоративных лесонасаждений и устройств, других объектов, имеющих специальное назначение по обслуживанию указанной дороги и являющихся ее неотъемлемой технологической частью.

Понятие «придорожные полосы автомобильной дороги» определено в п. 15 комментируемой статьи как территории, которые прилегают с обеих сторон к полосе отвода автомобильной дороги и в границах которых устанавливается особый режим использования земельных участков (частей земельных участков) в целях обеспечения требований безопасности дорожного движения, а также нормальных условий реконструкции, капитального ремонта, ремонта, содержания автомобильной дороги, ее сохранности с учетом перспектив развития автомобильной дороги.

Это понятие ранее, до принятия комментируемого Закона также было определено только применительно к автомобильным дорогам федерального значения. Это определение было дано в п. 2 названных выше Правил, утв. постановлением Правительства РФ от 14 апреля 2007 г. № 233: придорожные полосы федеральных автомобильных дорог общего пользования – это прилегающие с обеих сторон к полосе отвода указанной дороги участки земли шириной не менее 50 метров каждый, считая от границы полосы отвода.

Тяжеловесное транспортное средство (п. 17). Крупногабаритное транспортное средство (п. 18). Неделимый груз (п. 19).

Согласно определениям, данным в п. 17–19 комментируемой статьи:

тяжеловесное транспортное средство – это транспортное средство, масса которого с грузом или без груза и (или) нагрузка на ось которого превышают допустимую массу транспортного средства и (или) допустимую нагрузку на ось, которые устанавливаются Правительством РФ (п. 17);

крупногабаритное транспортное средство – это транспортное средство, габариты которого с грузом или без груза превышают допустимые габариты, установленные Правительством РФ (п. 18);

неделимый груз – это груз, который без потери потребительских свойств или без риска его повреждения не может быть разделен на две и более части (п. 19). При этом предусмотрено, что при перевозке крупногабаритным транспортным средством неделимым считается груз, являющийся неделимым по габариту (габаритам), превышающему (превышающим) допустимые габариты транспортного средства при погрузке на него такого груза.

Пункты 17–19 комментируемой статьи введены с 24 июля 2015 г. Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 248-ФЗ[44], внесшим изменения в комментируемый Закон и ряд других законодательных актов РФ в части совершенствования норм, регулирующих движение по автомобильным дорогам тяжеловесных и крупногабаритных транспортных средств и транспортных средств, осуществляющих перевозки опасных грузов.

Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 248-ФЗ среди прочего п. 11 и 13 ст. 11 комментируемого Закона изложены полностью в новой редакции, в которой:

исключено обозначение, введенное п. 11 в первоначальной редакции обозначение «транспортные средства, осуществляющие перевозки тяжеловесных грузов» в отношении транспортных средств, масса которых с грузом или без груза и (или) масса нагрузки в расчете на одну ось которых превышают нормы, установленные нормативными правовыми актами РФ. В новой редакции данного пункта говорится о тяжеловесных транспортных средствах;

исключено обозначение, введенное п. 13 в первоначальной редакции обозначение «транспортные средства, осуществляющие перевозки крупногабаритных грузов» в отношении транспортных средств, габариты которых с грузом или без него превышают нормы, установленные нормативными правовыми актами РФ. В новой редакции пункта 12 данной статьи говорится о тяжеловесных транспортных средствах.

В пункте 19 комментируемой статьи воспроизведено положение п. 5 Правил перевозок грузов автомобильным транспортом, утв. Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2011 г. № 272[45], в котором дано следующее определение понятия «неделимый груз»: груз, который без потери потребительских свойств или риска его порчи может быть размещен на два или более грузовых местах.

Параметры, о которых говорится в п. 17 и 18 комментируемой статьи, установлены названными Правилами перевозок грузов автомобильным транспортом (см. коммент. к ст. 31 Закона).

Сохранность автомобильной дороги (п. 20). Обеспечение сохранности автомобильных дорог (п. 21). Государственный надзор, муниципальный контроль за обеспечением сохранности автомобильных дорог (п. 22).

Согласно определениям, данным в п. 20–22 комментируемой статьи:

сохранность автомобильной дороги – это состояние целостности автомобильной дороги как технического сооружения и имущественного комплекса, обеспечивающее поддержание ее эксплуатационных свойств и безопасное использование (п. 20);

обеспечение сохранности автомобильных дорог – это комплекс мероприятий, направленных на обеспечение соблюдения требований, установленных международными договорами России, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, владельцами таких автомобильных дорог (в области ремонта и содержания автомобильных дорог), пользователями таких автомобильных дорог (в области использования автомобильных дорог), должностными лицами, юридическими и физическими лицами (в области использования полос отвода и (или) придорожных полос автомобильных дорог) (п. 21);

государственный надзор, муниципальный контроль за обеспечением сохранности автомобильных дорог – это действия должностных лиц органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля, направленные на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и их уполномоченными представителями, физическими лицами (при этом в юридико-технических целях введено обозначение «субъекты надзора») требований, установленных международными договорами России, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ в области использования автомобильных дорог (при этом в юридико-технических целях введено обозначение «обязательные требования»), посредством организации и проведения проверок субъектов надзора, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также связанные с систематическим наблюдением за исполнением обязательных требований, анализом и прогнозированием состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности субъектами надзора (п. 22).