Комментарий к Федеральному закону от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Россий

Н.К. Науменков

Комментарий к Федеральному закону от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный)

Список сокращений

Органы государственной власти, иные государственные органы и организации:

Государственная Дума – Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации;

Совет Федерации – Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

КС России – Конституционный Суд Российской Федерации;

ВС России – Верховный Суд Российской Федерации;

СКАД ВС России – Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации;

СКГД ВС России – Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации;

СКЭС ВС России – Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации;

МВД России – Министерство внутренних дел Российской Федерации;

ГИБДД МВД России – Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации;

МИД России – Министерство иностранных дел Российской Федерации;

Минобороны России – Министерство обороны Российской Федерации;

Минприроды России – Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации;

Минрегион России – Министерство регионального развития Российской Федерации;

Минстрой России – Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации;

Минтранс России – Министерство транспорта Российской Федерации;

Минфин России – Министерство финансов Российской Федерации;

Минэкономразвития России – Министерство экономического развития Российской Федерации;

Минюст России – Министерство юстиции Российской Федерации;

Ространснадзор – Федеральная служба по надзору в сфере транспорта;

ФСО России – Федеральная служба охраны Российской Федерации Росавтодор – Федеральное дорожное агентство;

Росархив – Федеральное архивное агентство;

Росимущество – Федеральное агентство по управлению государственным имуществом;

Ростехрегулирование – Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии;

ГК «Автодор» – Государственная компания «Российские автомобильные дороги»;

ГК «Росатом» – Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом».

Правовые акты:

Закон о дорожных фондах – Закон РФ от 18 октября 1991 г. № 1759-1 «О дорожных фондах в Российской Федерации» (название в ред. Закона РФ от 25 декабря 1992 г. № 4226-1)[1], утратил силу;

часть первая ГК РФ – Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ[2];

Закон о безопасности движения – Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»[3];

часть вторая ГК РФ – Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ[4];

УК РФ – Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ[5];

Закон о госконтроле за международными автомобильными перевозками – Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 127-ФЗ «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения»[6];

БК РФ – Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ[7];

часть первая НК РФ – Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ[8];

Закон об организации органов власти субъектов РФ – Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[9];

часть вторая НК РФ – Налоговый кодекс РФ (часть вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ[10];

ЗК РФ – Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ[11];

КоАП РФ – Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ[12];

ТрК РФ – Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ[13];

АПК РФ – Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ[14];

Закон об организации местного самоуправления – Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[15];

ГсК РФ – Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ[16];

Закон о ГК «Автодор» – Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[17];

КАС РФ – Кодекс административного судопроизводства РФ от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ[18];

Закон о государственно-частном партнерстве – Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[19];

Закон об организации движения – Федеральный закон от 29 декабря 2017 г. № 443-ФЗ «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[20].

Источники правовых актов:

pravo.gov.ru – «Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru»;

БВС РФ – «Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации»;

БМД – «Бюллетень международных договоров»;

БНА ФОИВ – «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти»;

Ведомости ВС СССР – «Ведомости Верховного Совета СССР»;

Ведомости СНД и ВС РСФСР – «Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР»;

Ведомости СНД и ВС РФ – «Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации»;

ВКС РФ – «Вестник Конституционного Суда Российской Федерации»;

РГ – «Российская газета»;

САПП РФ – «Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации»;

СЗ РФ – «Собрание законодательства Российской Федерации»;

СП РСФСР – «Сборник постановлений Совета Министров (Правительства) РСФСР»;

СП РФ – «Сборник постановлений Правительства Российской Федерации»;

СП СССР – «Собрание Постановлений Совета Министров СССР»;

СПС – справочные правовые системы.

Иные сокращения:

ЕГРАД – Единый государственный реестр автомобильных дорог;

ЕГРЮЛ – Единый государственный реестра юридических лиц;

ИНН – идентификационный номер налогоплательщика;

КПП – код причины постановки на учет;

ОГРН – основной государственный регистрационный номер;

ОКАТО – Общероссийский классификатор административно-территориальных образований;

ОКВЭД2 – Общероссийский классификатор видов экономической деятельности;

ОКОГУ – Общероссийский классификатор органов государственной власти и управления;

ОКОПФ – Общероссийский классификатор организационно-правовых форм хозяйствующих субъектов;

ОКПО – Общероссийский классификатор предприятий, организаций;

ОКФС – Общероссийский классификатор форм собственности.

Введение

Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее также – комментируемый Закон) является основополагающим федеральным законом, регулирующим вопросы создания и использования автомобильных дорог в России. С его принятием устранены обусловленные отсутствием такого акта пробелы и противоречия в законодательстве РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Как отмечалось в пояснительной записке к законопроекту, принятому в качестве комментируемого Закона (законопроект № 435117-4, внесен группой депутатов Государственной Думы), автомобильные дороги являются неотъемлемой частью единой транспортной инфраструктуры России. Эффективное функционирование и развитие сети автомобильных дорог являются важнейшим условием развития общества и государства, в т. ч. решения задач обеспечения обороноспособности и национальной безопасности, экономики, социальной сферы и культуры.

Разработчиками законопроекта также отмечалось следующее:

некоторые нормативные правовые акты были приняты более 20 лет назад и поэтому могут применяться лишь в определенной части в связи с ограничениями, установленными более поздними нормативными правовыми актами. Среди таких документов – Устав автомобильного транспорта РСФСР, утв. Постановлением Совета Министров РСФСР от 8 января 1969 г. № 12[21] (признан утратившим силу Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2009 г. № 112 «Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом»[22]), Постановление Совета Министров РСФСР от 9 июня 1959 г. № 930 «Об утверждении Положения о порядке пользования автомобильными дорогами и Правил по охране автомобильных дорог и дорожных сооружений»[23], Постановление Совета Министров РСФСР от 5 марта 1969 г. № 129 «Об утверждении Правил по охране автомобильных дорог и дорожных сооружений»[24]. С даты принятия указанных нормативных правовых актов изменилось не только государственное устройство страны, но и изменился порядок правового регулирования в сфере имущественных и земельных отношений;

с признанием утратившим силу с 1 января 2005 г. Закона о дорожных фондах вопросы дорожного хозяйства на законодательном уровне комплексно практически не урегулированы. При этом в ряде нормативных правовых актов представлены положения, лишь косвенно применимые к вопросам правового регулирования режима автомобильных дорог. Отдельные направления правового регулирования, имеющие существенное значение для развития отрасли (например, эксплуатация федеральных автомобильных дорог на платной основе и использование придорожных полос федеральных автомобильных дорог), закреплены в подзаконных нормативных правовых актах, преимущественно в постановлениях Правительства РФ;

таким образом, дорожное хозяйство является одной из немногих отраслей в России, не имеющей единого федерального законодательного акта, который объединял бы массив подзаконных нормативных правовых актов и регламентировал особенности правового регулирования проектирования, строительства, реконструкции, ремонта, содержания и использования автомобильных дорог единым образом как для федерального уровня, так и для субъектов РФ и органов местного самоуправления. Разрозненность и несогласованность правового регулирования приводят к тому, что многие нормативные правовые акты в области дорожной деятельности оказываются недостаточно эффективными и не имеют адекватного механизма реализации. Устранение указанных проблем и обеспечение целостного регулирования возможно только на уровне общего федерального закона об автомобильных дорогах в России.

Основная идея комментируемого Закона определена в пояснительной записке к его проекту как установление единых правовых основ деятельности, связанной с проектированием, строительством, реконструкцией, ремонтом, содержанием и использованием федеральных автомобильных дорог, автомобильных дорог субъектов РФ, муниципальных и частных автомобильных дорог, а также управления ими. Закон закладывает основы классификации автомобильных дорог в России; определяет компетенцию органов государственной власти России, субъектов РФ, органов местного самоуправления в дорожном хозяйстве; упорядочивает систему прав и обязанностей организаций и граждан, использующих автомобильные дороги, участвующих в их эксплуатации или развитии, в том числе на платной основе с привлечением частных инвестиций.

Наряду с непосредственным правовым регулированием общественных отношений в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности комментируемым Законом (в его первоначальной редакции) внесены изменения в ряд законодательных актов РФ, в т. ч. в БК РФ, часть вторую НК РФ, ЗК РФ, КоАП РФ, ГсК РФ, а также в Федеральные законы «О безопасности дорожного движения», «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности на нарушение порядка их выполнения», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и некоторые другие, вносившие изменения в указанные акты.

О необходимости принятия Федерального закона «Об автомобильных дорогах» говорилось в подпрограмме «Автомобильные дороги» Федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (2002–2010 годы)», утв. Постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2001 г. № 848[25]. Разработка проекта данного Закона предусматривалась планом действий Правительства РФ по реализации в 2006 г. положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы), утв. распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р[26]. Следует также упомянуть о таких программных документах, в которых отмечалась необходимость принятия названного Закона, как Транспортная стратегии Российской Федерации на период до 2020 года, утв. Приказом Минтранса России от 12 мая 2005 г. № 45[27], и Стратегия развития транспорта Российской Федерации на период до 2010 года, утв. Приказом Минтранса России от 31 июля 2006 г. № 94[28] (см. коммент. к ст. 2 Закона).

В перечисленных программных документах также говорилось о необходимости принятия и Федерального закона «О платных автомобильных дорогах». Соответствующий законопроект (№ 418503-4) был внесен в Государственную Думу в апреле 2007 г. (распоряжение Правительства РФ от 10 апреля 2007 г. № 433-р[29]). Однако, поскольку в мае 2007 г. был внесен проект комментируемого Закона, регулирующий в т. ч. и вопросы использования платных автомобильных дорог, федеральный законодатель отказался от принятия отдельного закона с указанным предметом регулирования. Соответственно, вопросы использования автомобильных дорог на платной основе законодательно урегулированы главой 7 комментируемого Закона.

В январе 1999 г. в Государственную Думу также вносился проект Федерального закона «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности» (законопроект № 98105955-2, внесен группой депутатов Государственной Думы). Данный Закон был принят Государственной Думой 1 декабря 1999 г. и одобрен Советом Федерации 22 декабря 1999 г. Однако Президент РФ этот Закон отклонил (письмо Президента РФ от 3 января 2000 г. № Пр-26[30]), прежде всего, по причине отсутствия собственного предмета правового регулирования данного Закона (см. комментарий к ст. 1 Закона).

Глава 1

Общие положения

Статья 1. Сфера действия настоящего Федерального закона

1. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в том числе на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации (далее – дорожная деятельность).

2. Действие настоящего Федерального закона распространяется на все автомобильные дороги в Российской Федерации (далее – автомобильные дороги) независимо от их форм собственности и значения.

1. Часть 1 комментируемой статьи определяет предмет регулирования комментируемого Закона, т. е. общественные отношения, урегулированные нормами данного Закона, которые в силу этого становятся правовыми отношениями.

Предметом регулирования комментируемого Закона согласно рассматриваемой норме являются две группы отношений:

отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог. Как следует из определения понятия «пользователи автомобильными дорогами», данного в п. 8 ст. 3 комментируемого Закона, под использованием автомобильных дорог в данном Законе понимается, прежде всего, их использование физическими и юридическими лицами в качестве участников дорожного движения. В то же время в ч. 2 ст. 29 данного Закона говорится и об иных лицах, осуществляющих использование автомобильных дорог, т. е. о физических и юридических лицах, использующих автомобильные дороги не в связи с участием в процессе дорожного движения (см. коммент. к указанной статье). В части 1 комментируемой статьи отдельно указано на то, что в предмет регулирования комментируемого Закона наряду с прочим входят и отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог на платной основе;

отношения, возникающие в связи с осуществлением дорожной деятельности в России (при этом в юридико-технических целях введено обозначение «дорожная деятельность»). Дорожная деятельность согласно определению этого понятия, данному в п. 6 ст. 3 комментируемого Закона, включает в себя деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Как говорилось выше (см. введение), в пояснительной записке к законопроекту, принятому в качестве комментируемого Закона, отмечалось, что данный Закон имеет собственный предмет правового регулирования, не охватываемый иными федеральными законами и ранее входящий в сферу правового регулирования подзаконных нормативных правовых актов в области автомобильных дорог и дорожной деятельности.

Президентом РФ был отклонен принятый Государственной Думой 1 декабря 1999 г. и одобренный Советом Федерации 22 декабря 1999 г. Федеральный закон «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности», имевший практически тот же предмет регулирования, что и комментируемый Закон. В письме Президента РФ от 3 января 2000 г. № Пр-26 «Об отклонении Федерального закона «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности» в качестве главной из причин отклонения указывалось на то, что Закон не имеет собственного предмета правового регулирования, т. к. значительная часть содержащихся в нем норм уже урегулирована Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», Федеральным законом «О безопасности дорожного движения», Кодексом законов о труде РФ, Гражданским кодексом РФ и другими нормативными правовыми актами.

Комментируемый Закон подписан Президентом РФ, опубликован и вступил в силу. Тем самым федеральный законодатель признал наличие собственного предмета регулирования комментируемого Закона. В то же время, очевидно, что предмет регулирования Закона тесно взаимосвязан с предметами регулирования иных федеральных законодательных актов, прежде всего (наряду с указанными выше) – ГсК РФ, ЗК РФ, БК РФ, Федеральных законов «О безопасности дорожного движения», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности на нарушение порядка их выполнения», «О концессионных соглашениях», «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

2. В части 2 комментируемой статьи определена сфера действия комментируемого Закона. В соответствии с данной частью действие комментируемого Закона распространяется на все автомобильные дороги, находящиеся на территории России (при этом в юридико-технических целях введено обозначение «автомобильные дороги)».

При этом в данной части подчеркнуто, что сферой действия комментируемого Закона охватываются автомобильные дороги России независимо от формы собственности, в которой находятся автомобильные дороги, – государственная (федеральная собственность или собственность субъектов РФ), муниципальная или частная (о формах собственности на автомобильные дороги см. коммент. к ст. 6 Закона), – и независимо от значения автомобильных дорог – федерального значения, регионального или межмуниципального значения, местного значения, частные автомобильные дороги (о классификации автомобильных дорог см. коммент. к ст. 5 Закона).

Статья 2. Цели настоящего Федерального закона

Целями настоящего Федерального закона являются:

1) определение основ функционирования автомобильных дорог, их использования, осуществления дорожной деятельности в интересах пользователей автомобильными дорогами, собственников автомобильных дорог, государства, муниципальных образований;

2) совершенствование государственного управления в области дорожной деятельности;

3) обеспечение сохранности и развития автомобильных дорог, улучшение их технического состояния;

4) содействие внедрению перспективных технологий в области дорожной деятельности, а также применению национальных стандартов Российской Федерации в указанной области;

5) обеспечение эффективной и добросовестной конкуренции на рынке работ и (или) услуг при осуществлении дорожной деятельности;

6) улучшение инвестиционного климата в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности;

7) обеспечение интеграции автомобильных дорог в международную транспортную сеть.

В комментируемой статье определены следующие цели комментируемого Закона, которые одновременно можно назвать основными направлениями государственной политики в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности:

1) определение основ функционирования автомобильных дорог, их использования, осуществления дорожной деятельности в интересах пользователей автомобильными дорогами, собственников автомобильных дорог, государства, муниципальных образований;

2) совершенствование государственного управления в области дорожной деятельности;

3) обеспечение сохранности и развития автомобильных дорог, улучшение их технического состояния;

4) содействие внедрению перспективных технологий в области дорожной деятельности, а также применению национальных стандартов РФ в указанной области;

5) обеспечение эффективной и добросовестной конкуренции на рынке работ и (или) услуг при осуществлении дорожной деятельности;

6) улучшение инвестиционного климата в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности;

7) обеспечение интеграции автомобильных дорог в международную транспортную сеть.

Пункт 4 комментируемой статьи изложен с 1 июля 2016 г. полностью в новой редакции Федеральным законом от 5 апреля 2016 г. № 104-ФЗ[31], внесшим изменения в ряд законодательных актов РФ по вопросам стандартизации. В прежней (первоначальной) редакции данного пункта была определена такая цель комментируемого Закона, как содействие внедрению перспективных технологий и стандартов в области дорожной деятельности.

В положениях комментируемой статьи нашли свое концентрированное выражение положения целого ряда программных документов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, разработанных Правительством РФ и Минтрансом России до принятия комментируемого Закона. Среди таких программных документов необходимо отметить следующие (о них уже говорилось во введении).

Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы).

Названная Программа, утв. распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р, включает в себя раздел «Стратегия развития сферы транспорта до 2010 года», в котором отмечается, что в последние годы состояние сферы транспорта в целом удовлетворяло растущий спрос на перевозки грузов и пассажиров. Однако состояние транспортной инфраструктуры, а также качество оказываемых транспортных услуг не удовлетворяют требованиям развития бизнеса, мобильности населения, реализации транзитного потенциала России.

В качестве приоритетных задач развития транспорта в Программе названы:

ликвидация разрывов и «узких мест» в опорной транспортной сети, что обеспечит растущий спрос на качественные транспортные услуги;

повышение эффективности системы товародвижения с целью снижения удельных транспортных издержек;

реализация транзитного потенциала России и повышение конкурентоспособности российских перевозчиков, расширение экспорта транспортных услуг;

создание условий для повышения мобильности населения;

повышение уровня безопасности и устойчивости транспортной системы.