Становление кыргызской государственности в переходный период

Закон от 14 декабря 1990 г. коснулся и института президентства. Он повысил статус Президента, наделив его дополнительными функциями, расширил его полномочия, повысил роль в руководстве Правительством, в решении ряда кадровых вопросов Президент провозглашался главой высшей исполнительной и распорядительной власти, на него возлагалась функция определять правовую политику и осуществлять правоохранительную деятельность, он наделялся правом законодательной инициативы, вправе был председательствовать на заседаниях Кабинета Министров и осуществлять руководство его деятельностью, назначать Премьер-министра и предлагать его кандидатуру на утверждение Верховным Советом, отменять и приостанавливать действие постановлений Кабинета Министров, актов министерств, освобождать досрочно от должности председателей областных, Фрунзенского городского Советов (это решение могло быть отклонено Верховным Советом большинством не менее двух третей от общего числа депутатов), предлагать Верховному Совету на избрание кандидатуры вице-президента (должность была учреждена Законом от 14 декабря 1990 г.), всего состава Конституционного суда, Председателя Верховного суда, Главного государственного арбитра.

Закон от 14 декабря 1990 г. нанес ощутимый удар по единой и всеобъемлющей системе Советов. Отныне местные Советы, а точнее, их исполнительные комитеты становились элементами вертикали президентской власти в областях, городах, районах.

Оценивая Законы от 24 октября 1990 г. и 14 декабря 1990 г., можно сделать вывод, что благодаря им были сделаны первые шаги по утверждению и развитию института президентства в Кыргызстане, но президентства советского типа, исходящего из всевластия Советов и подчинения всех органов государственной власти Советам. Тем самым делалась попытка соединить советские традиции с традициями мировой президентской практики, что изначально вело к многочисленным конфликтам и в конечном итоге было обречено на провал. Однако пока существовал СССР, а Кыргызстан оставался его составной частью, преодолеть это противоречие было невозможно. Нужен был распад СССР, обретение Кыргызстаном независимости и ликвидация системы Советов, чтобы советская традиция была преодолена, а институт президентства стад полноценным и эффективным органом государственной власти.

Новым этапом в развитии и укреплении института президентства в Кыргызстане стало принятие 5 мая 1993 г. Конституции Кыргызской Республики.

Конституция Кыргызской Республики 1993 г. повысила статус Президента, поставив его среди всех органов государственной власти на первое место и установив, что одним из принципов, на которых основывается государственная власть в Кыргызской Республике, является всенародное избрание главы государства – Президента Кыргызской Республики, который обеспечивает единство государственности, незыблемость конституционного строя, выступает в качестве гаранта Конституции и законов, прав и свобод граждан Кыргызской Республики, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие государственных органов. Только Президент (наряду с Жогорку Кенешем) вправе выступать от имени народа. Президент провозглашался Главнокомандующим Вооруженными Силами Республики, он наделялся правом назначать и смещать высшее командование Вооруженных Сил (12). Вместе с тем следует отметить, что Конституция не относила Президента к какой-либо ветви власти, даже больше того, определяя субъекты, представляющие и осуществляющие государственную власть в Кыргызской Республике, она не называла в их числе Президента.

Значительно были расширены полномочия Президента (13).

Так, в области законодательства в дополнение к ранее установленным Президент был наделен правом опротестовать в Конституционном суде принятые законом или ратифицированные международные договоры, досрочно созвать сессию Жогорку Кенеша, выносить вопросы государственной жизни на референдум, осуществлять досрочный роспуск Жогорку Кенеша по итогам референдума и назначать новые выборы в Жогорку Кенеш.

Во взаимоотношениях с исполнительной властью Президент дополнительно был наделен правом определять структуру Правительства и вносить ее на утверждение Жогорку Кенеша, освобождать членов Правительства и руководителей административных органов, по своей инициативе с согласия Жогорку Кенеша принимать решение о досрочном сложении полномочий Правительства, отменять или приостанавливать действие актов глав местной государственной администрации.

В области кадровой политики Президент был дополнительно наделен правом:

– назначать с согласия Жогорку Кенеша Генерального прокурора, Председателя правления Национального банка, председателей, их заместителей и судей судов областей, районов, городов, арбитражных судов областей, военных судов и освобождать их от должности, глав дипломатических представительств;

– по представлению Премьер-министра и с согласия местных кенешей назначать глав государственных администраций областей и г. Бишкек;

– назначения Премьер-министром с согласия местных кенешей глав государственных администраций районов и городов.

Кроме того, Президент был наделен правом объявлять общую или частичную мобилизацию; объявлять состояние войны в случае военного нападения на Кыргызскую Республику, о чем должен незамедлительно внести этот вопрос на рассмотрение Жогорку Кенеша; объявлять в интересах защиты страны и безопасности ее граждан военное положение и незамедлительно вносить этот вопрос на рассмотрение Жогорку Кенеша.

По Конституции 1993 г. Президент получил дополнительно и некоторые другие полномочия, например присваивать дипломатические ранги, классные чины, иные специальные звания, награждать орденами, медалями, другими государственными наградами, государственными премиями.

Определенные изменения претерпели и некоторые другие нормы, касающиеся деятельности Президента. Так, по Закону от 24 октября 1990 г. указы Президента могли быть рассмотрены Верховным Советом республики по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов и отменены не менее чем двумя третями голосов. Конституция 1993 г. нормы о рассмотрении и отмене указов Президента не содержит. В Конституции уточнены нормы о досрочном прекращении Президентом его полномочий. И, естественно, в связи с распадом СССР и обретением Кыргызстаном независимости исчезли содержавшиеся в Законе от 24 октября 1990 г. нормы об отношениях Президента с высшими органами государственной власти СССР.

Таким образом, в результате принятия Конституции 1993 г. институт президентства в Кыргызской Республике претерпел эволюцию, которую М. Укушев и Ж. Бокоев, как нам представляется, вполне обоснованно, характеризуют как развитие от «слабого Президента» к «достаточно сильному Президенту» (14).

Действительно, по Конституции 1993 г. функции и полномочия Президента Кыргызской Республики были существенно расширены, повышалась и его ответственность за состояние дел в стране. Из текста Конституции были изъяты нормы о полновластии Советов, о всеобъемлемости их системы, о подчиненности всех органов государственной власти Советам. Президент становился одной из ключевых фигур среди органов государственной власти.

Однако почти все полномочия Президента Кыргызской Республики были ограничены, их реализация могла осуществляться или с согласия Жогорку Кенеша, или под его контролем. К тому же осуществление ряда полномочий, особенно это касается кадровых вопросов, было искусственно усложнено, носило двухступенчатый, а то и трехступенчатый характер, что еще больше усиливало зависимость Президента от других органов власти, в первую очередь от Жогорку Кенеша, который в то время, как уже отмечалось, оставался консервативным, в лице части депутатского корпуса яростно сопротивлялся политике реформ. Поэтому Конституция 1993 г. стала своего рода компромиссом. Установленную ею форму правления можно, по нашему мнению, определить как парламентско-президентскую республику.

Мировой опыт показывает, что такая форма правления вполне демократична и обеспечивает нормальное функционирование всех органов государственной власти в относительно спокойные периоды развития государств с сильными демократическими традициями, развитой экономикой, устоявшимися правовыми нормами и отношениями, сформировавшимся гражданским обществом. Но в Кыргызстане к 1993 г. такие условия отсутствовали. Отсутствуют они в полной мере и сейчас, Кыргызстан переживает переходный период.

Политология, исходя из мирового опыта, придерживается той точки зрения, что в переходные периоды, связанные с проведением кардинальных преобразований, целесообразно для успеха указанных преобразований обеспечить усиление и концентрацию власти, наделение ее широкими исполнительными и распорядительными полномочиями, повышение ее ответственности. Между тем модель сильных представительных органов при ослаблении полномочий Президента и Правительства не решает вопрос об объективной необходимости дееспособной и ответственной власти и, следовательно, не создает необходимых условий для проведения кардинальных преобразований. Поэтому кризис власти 1993–1996 гг., о котором речь шла выше, был объективно неизбежен. В ходе разрешения кризиса в Конституцию, как уже отмечалось, были внесены существенные изменения и дополнения. В значительной мере коснулись они и института президентства.

По Конституции в редакции Закона от 17 февраля 1996 г. функции и полномочия Президента Кыргызской Республики значительно расширились, возросли его роль и ответственность.

Конституция определила Президента Кыргызской Республики как высшее должностное лицо, как символ единства народа и государственной власти, а также установила, что верховенство власти народа представляется и обеспечивается всенародно избираемым главой государства – Президентом Кыргызской Республики. Среди институтов, осуществляющих государственную власть в стране, на первое место поставлен Президент (в Конституции 1993 г., как уже отмечалось, в этой норме Президент вообще не упоминался), а уже за ним названы Жогорку Кенеш, Правительство и местные администрации, суды. Чрезвычайно важным нам представляется наделение Президента правом определять основные направления внутренней и внешней политики государства (15). По Конституции 1993 г. таким правом был наделен Жогорку Кенеш.

Существенные изменения протерпели конституционные нормы, определяющие полномочия Президента Кыргызской Республики (16).

Так, законодательные полномочия Президента дополнялись правом не только досрочно созвать заседание Законодательного собрания и сессию Собрания народных представителей, но и определять вопросы, подлежащие рассмотрению. Президент получил право не только возвратить в парламент принятый закон со своими замечаниями, что влечет за собой повторное рассмотрение закона и возможность его принятия большинством не менее двух третей голосов депутатов, но и отклонить принятый парламентом закон. В таком случае закон может быть принят только в случае, если он был принят большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов каждой из палат Жогорку Кенеша и если при повторном рассмотрении он будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее трех четвертей от общего числа депутатов каждой из палат Жогорку Кенеша. Но и в таком случае Президент вправе опротестовать принятый закон в Конституционный суд. (Отметим, что право обращаться в подобных случаях в Конституционный суд было предусмотрено и в Конституции 1993 г.)

Новая редакция Конституции расширила права Президента досрочно распускать одну или обе палаты Жогорку Кенеша. Конституция 1993 г. устанавливала, что Президент имеет право досрочно распустить парламент по итогам референдума. Теперь эта норма расширена, Президент имеет право досрочного роспуска Собрания народных представителей в случае трехкратного отказа дать согласие на назначение Премьер-министра, одну или обе палаты Жогорку Кенеша в случае иного кризиса, вызванного непреодолимыми противоречиями между палатами Жогорку Кенеша, одной или обеих палат с другими ветвями государственной власти (17). Законодательное собрание распускается в случае отрицательного заключения Конституционного суда по выдвинутому Законодательным собранием обвинения против Президента. Во всех случаях роспуск одной или обеих палат Жогорку Кенеша осуществляется по указу, издаваемому Президентом.

В случае роспуска одной или обеих палат Президент исполняет законодательные полномочия и издает указы, имеющие силу закона, назначает новые выборы. Кроме того, палаты Жогорку Кенеша могут делегировать свои законодательные полномочия Президенту на срок не более одного года.

Полномочия Президента во взаимоотношениях с исполнительной властью дополнились двумя важными нормами: Президент по своей инициативе принимает решение об отставке Премьер-министра или Правительства; он вправе образовывать и упразднять исполнительные органы, не входящие в состав Правительства.

Значительно расширились полномочия Президента в области кадровой политики. Отныне Президент Кыргызской Республики наделен правом самолично назначать и освобождать:

– членов Правительства и руководителей административных органов (назначение проводится по консультации с Премьер-министром) (по Конституции 1993 г. члены Правительства назначались Президентом с согласия Жогорку Кенеша);

– Государственного секретаря Кыргызской Республики, а также определять его статус и полномочия;

– председателей, их заместителей и судей судов областей, г. Бишкек, районов и городов, арбитражных судов областей и г. Бишкек, военных судов (по Конституции 1993 г. они назначались Президентом с согласия Жогорку Кенеша);

– дипломатических представителей (по Конституции 1993 г. они назначались Президентом с согласия Жогорку Кенеша);

– председателя Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов (по Конституции 1993 г. весь состав комиссии формировался Жогорку Кенешем);

– председателя Счетной палаты и одну треть ее аудиторов (по Конституции 1993 г. Председатель Контрольной палаты и его заместители назначались Жогорку Кенешем по представлению его Торага);

– заместителей Генерального прокурора, прокуроров областей и г. Бишкек, военного прокурора (в Конституции 1993 г. эта норма отсутствовала).

Кроме того, Президент Кыргызской Республики формирует Администрацию Президента, образует и возглавляет Совет безопасности Кыргызской Республики и иные координационные органы, формирует подчиненные ему службы государственной охраны и Национальную гвардию.

Что касается установленных Конституцией 1993 г. норм о назначении Президентом должностных лиц с согласия Жогорку Кенеша и о представлении Жогорку Кенешу кандидатур для избрания на определенные должности, то они существенных изменений не претерпели. Некоторые изменения коснулись сокращения номенклатуры должностей, кандидатуры на которые Президент должен был согласовывать с Жогорку Кенешем, упрощения процедуры назначения глав местных государственных администраций, и, естественно, они учитывали создание двухпалатного парламента вместо однопалатного.

Полномочия Президента Кыргызской Республики в области международных отношений были расширены за счет предоставления ему права руководства внешней политикой государства и права подписывать ратификационные грамоты.

Кроме того, Президент Кыргызской Республики по Конституции в редакции 1996 г. дополнительно наделен полномочиями по консультации с Премьер-министром утверждать единую службу подготовки и подбора кадров государственных органов, финансирования государственных органов и оплаты труда государственных служащих, правом решать вопросы финансирования мероприятий, имеющих неотложный характер, учреждать фонды и некоторыми другими.

В Конституции Кыргызской Республики в редакции Закона от 17 февраля 1996 г. пересмотрены и усложнены по сравнению с Конституцией 1993 г. нормы, касающиеся процедур досрочного прекращения полномочий Президента и отстранения его от должности. Частично это связано с повышением статуса Президента и его роли в жизни государства, с необходимостью оградить его от необдуманных поспешных конъюнктурных или узкоклановых решений законодательного органа, а частично – с созданием двухпалатного парламента и разграничением полномочий его палат. По Конституции 1996 г. процедура отрешения Президента Кыргызской Республики от должности выглядит следующим образом: Законодательное собрание выдвигает обвинение в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, обвинение должно быть принято большинством не менее двух третей от общего числа депутатов по инициативе большинства от общего числа депутатов палаты при наличии заключения специальной комиссии, образованной Законодательным собранием. Обвинение, выдвинутое Законодательным собранием, должно быть подтверждено заключением Конституционного суда. Отрицательное заключение Конституционного суда влечет за собой роспуск Законодательного собрания. Если Конституционный суд даст положительное заключение по обвинению, выдвинутому Законодательным собранием, то вопрос поступает на рассмотрение Собрания народных представителей. Постановление Собрания народных представителей об отрешении Президента от должности должно быть принято большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов палаты не позднее чем в двухмесячный срок после выдвижения Законодательным собранием обвинения против Президента. Если в этот срок решение Собрания народных представителей не будет принято, обвинение считается отклоненным (18).

С принятием Конституции Кыргызской Республики в редакции Закона от 17 февраля 1996 г. можно считать, что становление института президентства в Кыргызстане в основном завершилось. В Конституции с достаточной полнотой отражены статус, функция и роль Президента Кыргызской Республики, его полномочия во всех областях государственной жизни, определены нормы, регулирующие его взаимоотношения с другими ветвями власти. Сопоставление функций и полномочий Президента с функциями и полномочиями законодательного и других органов власти позволяет сделать вывод, что в Кыргызстане в течение 1990–1996 гг. произошла эволюция от системы «слабый Президент и сильный парламент» к системе «сильный Президент и слабый парламент» (о сокращении в ходе этой эволюции полномочий и роли парламента речь будет идти ниже), т. е. от парламентской республики к президентской.

Поэтому мы не можем согласиться с М. Укушевым и Ж. Бокоевым, утверждающими, что Конституция Кыргызской Республики в редакции Закона от 17 февраля 1996 г. установила смешанную президентско-парламентскую форму правления (19). Впрочем, указанные авторы сами себе противоречат, анализируя функции и полномочия Президента или по-своему толкуя отдельные нормы Конституции. Так, они отмечают, что Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит непосредственно ни в одну из ее ветвей. Президент, справедливо отмечают авторы, является главой государства, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, на Президента возложены «функции верховного арбитра по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти», Президент «свободен принимать решения, исходя только из своего представления об интересах народа и государства», «по юридической силе нормативный указ Президента равноценен закону, принятому палатами Жогорку Кенеша», «Конституция позволяет Президенту издавать нормативные указы законодательного характера… не только в дополнение и изменение, но и с отклонением от действующих законов, оставаясь, конечно, в рамках Конституции» и т. п. На основании таких бесспорных положений М. Укушев и Ж. Бокоев приходят к странному, по нашему мнению, выводу: «…новая формула статуса Президента, содержащаяся в Конституции, не дает никаких оснований трактовать президентскую власть как стоящую над другими властями, что и пытаются делать некоторые критики и оппоненты».

Не соглашаясь с такой точкой зрения в принципе, отстаивая тот вывод, что в результате принятия Конституции 1996 г. в Кыргызской Республике установлена форма правления, именуемая президентской республикой («Такое утверждение ошибочно», – безапелляционно заявляют М. Укушев и Ж. Бокоев), хотим спросить уважаемых авторов, в чем они видят критику и оппонирование. Критику – чего или кого? Оппонирование – кому или чему? Признание того факта, что в Кыргызстане установлена президентская форма правления, не содержит даже намека на критику кого-либо или чего-либо. Это просто констатация факта, опирающаяся на анализ соответствующих норм Конституции. Скажем больше: мы считаем установление в Кыргызстане переходного периода президентской формы правления положительным моментом, ибо позволяет сконцентрировать значительные полномочия в руках одного лица, преодолеть разногласия и противоречия между разными политическими и иными силами, более оперативно решать назревшие вопросы кардинального реформирования всех сфер общественной жизни, добиваться в сжатые сроки прогресса, что, кстати, подтверждается политической практикой современного Кыргызстана. Недаром Кыргызстан по сравнению с некоторыми другими постсоветскими государствами добился сравнительно больших успехов в проведении реформ, развитии экономики и т. п.

Нам представляется более аргументированной точка зрения К. М. Жумалиева и Т. О. Ожукеевой, которые утверждают, что «конструкция президентской власти в Кыргызской Республике сочетает в себе признаки различных моделей института президентской власти» (20). В частности, они называют признаки чистой президентской республики (американская модель); некоторые черты азиатской модели; использование элементов полупрезидентской республики. На этом основании авторы делают вывод, что в Кыргызской Республике избрана модель, близкая к президентской республике, но в то же время в ней сочетаются черты, присущие полупрезидентской республике. Вполне обоснованно утверждая, что особенностями такой модели являются снижение роли парламента и «стягивание» власти к центру, которым является Президент, отмечая стремление усилить власть Президента, они почему-то игнорируют особенности, отличающие полупрезидентскую республику от президентской, и, как нам представляется, чрезмерно преувеличивают роль «элементов» полупрезидентской республики.

Вообще отметим, что политологи и специалисты в области конституционного права, характеризуя формы государственного правления, избегают однозначных, жестких детерминант, преимущественно иллюстрируя свои умозаключения ссылками на пример тех или иных государств. При этом обычно, когда говорят о президентской форме правления, в качестве типичного примера называют Соединенные Штаты Америки. Нам представляется небезынтересным сравнить конституционные полномочия Президентов США и Кыргызской Республики.

Чтобы показать особое место Президента США в системе государственных органов, в качестве главного аргумента обращают внимание на то, что Президент США одновременно является главой государства и главой исполнительной власти.

Действительно, Конституция США установила, что «исполнительная власть принадлежит Президенту Соединенных Штатов Америки» (21). Принадлежит ли исполнительная власть Президенту Кыргызской Республики? Формально, если следовать букве Конституции Кыргызской Республики, то нет. Более того, Конституция Кыргызской Республики установила, что высшим органом исполнительной власти является Правительство. Однако в действительности Президент направляет всю деятельность Правительства, о чем шла речь выше при анализе полномочий Президента.

Президент Кыргызской Республики, не будучи формально главой исполнительной власти, фактически определяет ее структуру, формирует ее, определяет основные направления ее деятельности и контролирует, может отправить в отставку, т. е. фактически руководит деятельностью Правительства. Кстати, отметим, что Президент США назначает членов Правительства, как и послов, судей Верховного суда, других высших государственных служащих с согласия Сената – одной из палат американского парламента (Конгресса).

Естественно, конституционные функции и полномочия президентов США и Кыргызской Республики во многом совпадают. Так, оба президента обладают правом отлагательного вето на принятые законы (при этом Конституция США не наделяет Президента правом отклонять принятый закон), правом созвать заседания обеих или одной из палат парламента (Президент Кыргызской Республики наделен также правом определять вопросы, подлежащие рассмотрению), должны следить за надлежащим исполнением законов, оба они обращаются с ежегодными посланиями к народу, являются главнокомандующими вооруженных сил своих стран, подписывают международные договоры, принимают аккредитационные и отзывные грамоты представителей иностранных государств, вправе осуществлять помилование и др.

Вместе с тем функции и полномочия Президента Кыргызской Республики значительно шире, чем у Президента США. Так, Президент Кыргызской Республики по Конституции представляет и обеспечивает верховенство власти народа, является символом единства народа и государственной власти, принимает меры по охране суверенитета и территориальной целостности Кыргызской Республики (в США обеспечение обороны государства Конституция возлагает на Конгресс), обеспечивает единство и преемственность государственной власти, согласованное функционирование и взаимодействие государственных органов, их ответственность перед народом, назначает по собственной инициативе референдум (Конституция США не содержит нормы о референдуме, и в политической жизни страны он не применяется) и др. Президент Кыргызской Республики самолично решает многие кадровые вопросы и т. п. Все это дает нам основание характеризовать форму правления в Кыргызстане как президентскую республику. Президентская форма правления установлена также в Казахстане, Туркменистане (это зафиксировано в их конституциях), в Узбекистане, Беларуси, Российской Федерации. Правда, что касается России, то некоторые политологи склонны определять сложившуюся там форму правления как полупрезидентскую.