Становление кыргызской государственности в переходный период

Таким образом, Кыргызская Республика вышла из кризиса государственности. Анализ нововведенных конституционных норм позволяет сделать вывод, что в результате проведения референдума и принятия соответствующего закона в Кыргызстане в контексте трансформации политической системы осуществлена коренная реформа государственной власти и управления. Эта реформа создала более благоприятные условия для дальнейших преобразований во всех сферах общественной жизни, повышения эффективности деятельности властных структур на всех уровнях государственной жизни.

Однако было бы неоправданным предполагать, что с проведением референдума и принятием Закона от 17 февраля 1996 г. конституционный процесс в Кыргызской Республике завершился. Конечно, Конституция – это документ, изначально ориентированный на стабильность в государстве, в том числе и в законодательстве, он не терпит поспешных, а тем более не до конца взвешенных шагов. Нередко как пример стабильности называют Конституцию США, которая, мол, действует в течение более 200 лет. Но при этом обычно забывают о том, что через два года после принятия в нее было внесено десять поправок (так называемый «Билль о правах»), а затем в разные годы было принято двадцать шесть поправок (8). Что же говорить о таком молодом государстве, как Кыргызстан, который осуществляет в сложнейших условиях переход от тоталитаризма к демократии, переход, обозначенный радикальными изменениями во всех сферах общественной жизни? Поэтому, полностью разделяя тезис о стабильности в стране всего законодательства, а в первую очередь – Конституции, мы поддерживаем мысль о том, что по мере дальнейшего развития и совершенствования общественных отношений в Конституцию могут и должны вноситься определенные дополнения и изменения, отражающие объективно складывающиеся отношения.

Именно такими объективно необходимыми нам представляются дополнения и изменения, внесенные в Конституцию Кыргызской Республики в ходе референдума 17 октября 1998 г. Они коснулись земельных отношений, Жогорку Кенеша и статуса депутатов, вопросов бюджета, свободы слова и печати. Нам думается, что принятые изменения благотворно скажутся на государственном строительстве в Кыргызстане, внедрении рыночных отношений в сельском хозяйстве, повышении ответственности народных депутатов и Жогорку Кенеша в целом, расширении свободы слова и печати и др. Поэтому нельзя не согласиться с Президентом А. Акаевым, который в выступлении по итогам референдума подчеркнул, что изменения в Конституции «на деле стали опорой для дальнейшего динамичного продвижения вперед демократических преобразований и рыночных реформ» (9).

Завершая рассмотрение вопроса о реформировании системы органов государственной власти и управления, отметим, что Кыргызстан успешно справился с возникшими на его пути трудностями, преодолел «кризис власти», продемонстрировал внутреннюю прочность и тем самым заложил основы дальнейшего совершенствования кыргызской государственности.

Примечания

1. Акаев А. Раздумья на судьбоносном этапе. – Бишкек, 1994. – С. 4.

2. О введении в действие Конституции Кыргызской Республики. Закон Кыргызской Республики. 5 мая 1993 г. // Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. – 1993. – № 7.

3. Ожукеева Т. О. Политические процессы в странах Центральной Азии. Принцип разделения властей. – Кн. 1. Политические процессы в Кыргызстане. – Бишкек, 1995. – С. 200.

4. Конституция Кыргызской Республики. Принята 5 мая 1993 г. – Ст. 96, 97.

5. Там же. – Ст. 46.

6. О референдуме в Республике Кыргызстан. Закон Республики Кыргызстан. 28 июня 1991 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Кыргызстан. – 1991. – № 13.

7. Конституция Кыргызской Республики. – Ст. 1.

8. Сiнаг Б. Г. Створення конституцii для народу чи республiки, якi здобули свободу. – К., 1993. – С. 115–126.

9. Акаев А. Народ сделал выбор. Выступление Президента Кыргызской Республики по итогам референдума // Слово Кыргызстана. – 1998. – 20 октября.

6. Становление института президентства в Кыргызстане

В СССР и, следовательно, в союзных республиках, в том числе и в Кыргызстане, государственная власть формировалась и осуществлялась на принципах коллективного обсуждения и коллективного принятия решений. На вершине власти находился Верховный Совет СССР, а в Кыргызстане – Верховный Совет Киргизской ССР, который был правомочен решать все вопросы, отнесенные к компетенции республики. Фактически функции высшего органа государственной власти осуществлял Президиум Верховного Совета, наделенный довольно широкими законодательными, распорядительными и контрольными полномочиями. Президиум Верховного Совета был коллегиальным главой государства.

Коллективное руководство на каждом шагу демонстрировало свою неэффективность, ибо порождало коллективную безответственность. За коллективно принятые решения, их выполнение или невыполнение, за последствия никто персонально не отвечал. Конституция Киргизской ССР не определяла полномочия даже Председателя Президиума Верховного Совета республики, ограничившись лишь указанием, что он входит в состав Президиума Верховного Совета (1).

С началом перестройки ситуация в стране резко изменилась. Радикальные перемены, охватившие все сферы общественной жизни, требовали подчас принятия оперативных и ответственных решений. Оставался нерешенным и вопрос об ответственности. В итоге среди лозунгов перестройки появился и лозунг о повышении персональной ответственности. Кроме того, в ходе перестройки родилась идея размежевания полномочий между партией и государством, между партийными и государственными органами, что неизбежно вело к усилению роли государства и повышению ответственности.

Президиумы Верховных Советов СССР и союзных республик в силу своей природы были неспособны реализовать эти лозунги, ставшие актуальными политическими задачами. Поэтому при подготовке XIX Всесоюзной конференции КПСС и в ее ходе (июнь 1988 г.) обсуждался вопрос об учреждении в СССР поста президента, который должен был оперативно решать назревающие политические, экономические, социальные и другие вопросы, стать единоличным главой государства, представлять государство внутри страны и за ее пределами. Однако на такой решительный шаг, затрагивающий основы государственной жизни, партийная номенклатура в то время не отважилась. Было принято паллиативное решение об учреждении должности Председателя Верховного Совета СССР вместо должности Председателя Президиума Верховного Совета. Сначала, как это было принято в советской практике, была учреждена должность Председателя Верховного Совета СССР, а затем соответствующие должности были учреждены и в союзных республиках. В Кыргызстане должность Председателя Верховного Совета республики была учреждена 23 сентября 1989 г. (2). При этом перечень вопросов, отнесенных к компетенции Председателя Верховного Совета был довольно ограниченным. В частности, Закон устанавливал, что Председатель Верховного Совета Киргизской ССР:

– осуществляет общее руководство подготовкой вопросов, подлежащих рассмотрению Верховным Советом; подписывает Законы и другие акты, принятые Верховным Советом и его Президиумом;

– представляет Верховному Совету доклады о положении дел в республике и других важных вопросах государственной жизни;

– представляет Верховному Совету кандидатуры для избрания или назначения на должности первого заместителя и заместителя Председателя Верховного Совета, Председателя Совета Министров, Председателя Комитета народного контроля, Председателя Верховного Суда, Главного государственного арбитра, а также предложения о персональном составе Комитета Конституционного надзора Киргизской ССР;

– ведет переговоры и подписывает международные договоры Киргизской ССР.

Дальнейшее развитие институт Председателя Верховного Совета Киргизской ССР получил благодаря Закону от 12 апреля 1990 г. (3). В дополнение к установленным ранее Председатель Верховного Совета был наделен такими функциями и полномочиями:

– выступает гарантом прав и свобод граждан, соблюдения Конституций и законов Киргизской ССР;

– обеспечивает охрану и защиту суверенитета Киргизской ССР, безопасность и территориальную целостность республики;

– представляет Верховному Совету для избрания кандидату председателей постоянных комиссий Верховного Совета;

– в предусмотренных законом случаях входит с представлениями в Верховный Совет об освобождении от обязанностей должностных лиц, предложенных им для избрания или назначения;

– ставит перед Верховным Советом вопрос об отставке либо принятии отставки Совета Министров;

– приостанавливает действие постановлений и распоряжений Совета Министров;

– обеспечивает взаимодействие высших органов государственной власти и управления;

– организует подготовку и проведение народных голосований (референдумов), а также народных обсуждений проектов законов и других важных вопросов государственной жизни;

– обращается в интересах безопасности граждан республики к Президенту СССР с просьбой о введении на территории республики чрезвычайного положения либо дает ему согласие на это.

Учреждение должности Председателя Верховного Совета, наделение его определенными функциями и полномочиями знаменовало начало перехода от системы коллективного главы государства к единоличному, к учреждению поста президента.

Впервые институт президентства был учрежден в 1787 г. в Соединенных Штатах Америки. Тогда делегаты Конституционного собрания, собравшиеся в Филадельфии для принятия федеральной Конституции США, пришли к выводу о необходимости разделения законодательной и исполнительной власти и о том, что высшая исполнительная власть должна быть единой, т. е. сосредоточиваться в руках одного, а не нескольких должностных лиц. Глава федеральной власти стал, согласно Конституции, именоваться Президентом Соединенных Штатов Америки, он объединил в одном лице главу государства и главу правительства (4). Естественно, эта должность стала выборной.

Первыми последовали примеру США в установлении президентской системы правления страны Латинской Америки. В Европе первыми странами, где была введена должность президента как главы государства, стали в 1848 г. Франция и Швейцария.

После Первой, а особенно после Второй мировой войны институт президентства учрежден в большинстве стран мира. Сегодня более 130 стран имеют в своем государственном устройстве пост президента. Учредили у себя институт президентства и все государства, возникшие на постсоветском пространстве.

Президент осуществляет функции главы государства. Политическая и юридическая литература рассматривает главу государства как высшего его представителя внутри и вне страны, как высшее должностное лицо и вместе с тем как символ единства нации, государства (5). Особенно важна роль президента в случае каких-либо политических кризисов. Когда конституционные власти и политические силы оказываются почему-либо не в состоянии управлять страной, именно глава государства, в соответствии с современными политологическими воззрениями, призван найти выход из ситуации, обеспечить незыблемость конституционного строя, преемственность государственной власти. Это своего рода резерв власти. Мировой опыт подтверждает, что институт президентства в большинстве случаев является эффективным органом государственного управления, поэтому все больше стран учреждает его у себя.

В СССР идея введения института президентства высказывалась еще при разработке и обсуждении Конституции в 1936 г., но тогда она была отброшена И. Сталиным. Повторно идея президентства возникла в начале 60-х гг., когда по инициативе H. Хрущева и под его руководством разрабатывалась новая Конституция СССР. Но он не успел реализовать эту идею, а пришедший ему на смену Д. Брежнев был противником каких-либо радикальных изменений, при нем идея президентства не нашла своего развития и не была отражена в Конституции 1977 г.

Вновь идея института президентства возникла в годы перестройки.

Учреждение поста президента означало коренное реформирование института власти, неизбежно вело к изменениям во всех сферах государственной власти, требовало пересмотра функций и полномочий высших органов государственной жизни, взаимоотношений между ними, реализации на практике принципа разделения властей и т. п. Вместе с тем в обществе на учреждение поста президента возлагались большие надежды, ибо предполагалось, что президент, с одной стороны, будет содействовать дальнейшему проведению перестроечных преобразований, а с другой – потребует ответственности и повышения эффективности работы государственных органов на всех уровнях, «наведет порядок» в стране.

Пост Президента СССР был учрежден третьим Съездом народных депутатов СССР 14 марта 1990 г. Вслед за этим институт президентства стал учреждаться в ряде союзных республик, в Кыргызстане соответствующий Закон был принят Верховным Советом республики 24 октября 1990 г. (6).

По аналогии с СССР выборы первого Президента Кыргызстана проводились Верховным Советом республики сроком на 5 лет. 27 октября 1990 г. в результате двукратного выдвижения кандидатов по итогам альтернативного голосования во втором туре первым Президентом Кыргызстана, как уже отмечалось, стал А. Акаев.

Порядок избрания президента государства является одним из важнейших принципов, определяющих сущность института президентства.

Мировая практика не дает однозначный ответ на этот вопрос, исторически сложилось так, что применяется несколько моделей избрания президента (7). Одна из них предполагает избрание президента путем голосования в парламенте (Венгрия, Словакия, Турция, Чехия и др.). Во всех процедурах, связанных с избранием президента (выдвижение кандидатов, их обсуждение, непосредственное голосование, подведение итогов выборов и др.) принимают участие только депутаты парламента. Следующая модель – голосование выборщиков (Аргентина, США, Финляндия до 90-х гг.). При этой модели результаты выборов становятся известными задолго до фактического голосования, ибо заранее известна партийная принадлежность выборщиков. В некоторых странах (Германия, Италия, Индия) президент избирается специальной избирательной коллегией, состоящей обычно из депутатов парламента и представителей местных представительных органов. И наконец, последняя модель – избрание президента непосредственно избирателями (Мексика, Россия, Украина, Франция) на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Интересно, что способ избрания президента довольно часто сказывается на его статусе. Так, президенты, избранные парламентами (а это касается преимущественно парламентских республик), зачастую большой роли в жизни своего государства не играют, их функции носят преимущественно представительный характер. В то же время президенты, избранные путем всенародного голосования, обладают, как правило, довольно широким набором полномочий. Такая ситуация характерна для президентских и смешанных республик.

Учреждая пост Президента Кыргызстана и определяя порядок выборов первого Президента, Верховный Совет республики исходил из того, что все последующие выборы Президента должны проводиться путем всенародного голосования. Общие нормы относительно проведения таких выборов (кто может быть избран Президентом, порядок выдвижения кандидатов, принципы и порядок голосования и др.) были установлены Законом от 24 октября 1990 г. На основе этих норм Верховный Совет республики 31 августа 1991 г. принял Закон о выборах Президента, в соответствии с ним 12 октября 1991 г. были проведены всенародные выборы Президента Кыргызстана. Им на безальтернативной основе был избран А. Акаев. При проведении следующих выборов Президента 24 декабря 1995 г. (им вновь был избран А. Акаев) в Закон о выборах Президента были внесены некоторые редакционные уточнения и изменения (8).

Опыт проведения выборов Президента 12 октября 1991 г. и 24 декабря 1995 г. свидетельствует, что Закон о выборах Президента был достаточно всеобъемлющим и демократичным, содержал необходимые нормы, регулирующие все процедуры, связанные с подготовкой и проведением выборов. Вместе с тем в нем был ряд неточностей и несогласованностей, внутренних противоречий.

В частности, вызывала недоумение ст. 7 Закона, устанавливавшая, что выборы Президента Кыргызской Республики назначаются Законодательным собранием и Собранием народных представителей, хотя действующая Конституция наделяет правом назначения выборов Президента исключительно Собрание народных представителей. Расхождение между Законом н Конституцией объяснялось тем, что новая редакция Закона была принята обеими палатами Жогорку Кенеша 5 сентября и 5 октября 1995 г., т. е. до разграничения их полномочий, и тогда каждая палата сочла необходимым наделить себя правом назначения президентских выборов. Но по итогам референдума 10 февраля 1996 г. полномочия палат были разграничены, а норма Закона о назначении выборов Президента осталась действующей.

Определенные вопросы возникали при анализе отдельных норм Закона о выдвижении кандидатов в Президенты. Статья 8 Закона предоставляла право выдвижения кандидатов в Президенты обеим палатам Жогорку Кенеша. Однако Конституция Кыргызской Республики ни в редакции 1993 г., ни в редакции 1996 г. не содержала норм об участии палат в выдвижении кандидатов в Президенты.

Статья 8 Закона о выборах Президента среди субъектов, имеющих право выдвигать кандидатов в Президенты, не называла собрания военнослужащих воинских частей и высшие органы общественных объединений. Между тем в ст. 9 Закона они названы. Вызывала вопросы и такая норма: «Решения республиканских органов политических партий о выдвижении кандидатов в Президенты, не имеющих территориальных органов, передаются в пятидневный срок в Центральную комиссию». При чем здесь наличие (или отсутствие) территориальных органов, если решение принимается высшим органом политической партии (съездом, конференцией, пленумом)? И как быть тем партиям, которые имеют территориальные органы, – распространяется ли на них норма о пятидневном сроке передачи решения в Центральную комиссию?

Не совсем четко, по нашему мнению, была сформулирована норма о праве трудовых коллективов выдвигать кандидатов в Президенты. В частности, неясно, шла ли речь о коллективах, насчитывающих не менее 250 работающих (а на собрании, конференции по выдвижению кандидата в Президенты может присутствовать любое количество работников), или о таких трудовых коллективах, где на собрании, конференции присутствует не менее 250 человек.

Недостаточно четко были сформулированы нормы Закона о сборе подписей граждан в поддержку кандидата в Президенты (в частности, об оформлении протокола о результатах сбора подписей), о социальных гарантиях кандидатам в Президенты, о сохранении заработной платы по месту работы, о праве агитации за кандидатов в Президенты и т. п.

С принятием 29 апреля 1999 г. Законодательным собранием Кодекса о выборах в Кыргызской Республике имевшиеся в Законе о выборах Президента недоработки устранены. Кодекс (9) в полной мере соответствует действующей Конституции, учитывает мировой и отечественный опыт, определяет избирательные права граждан Кыргызской Республики и их гарантии, регулирует отношения, связанные с подготовкой и проведением выборов Президента, депутатов обеих палат Жогорку Кенеша, местных кенешей.

В соответствии с Конституцией и Кодексом о выборах в Кыргызской Республике Президент избирается на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права тайным голосованием сроком на пять лет. Президентом может быть избран гражданин Кыргызской Республики не моложе 35 лет и не старше 65 лет, владеющий государственным языком и проживающий в республике не менее 5 лет. Досрочные выборы Президента назначаются только в случаях отставки по заявлению, сделанному на совместном заседании палат Жогорку Кенеша, отрешения от должности в порядке, предусмотренном Конституцией, а также при невозможности осуществления полномочий по болезни или в результате смерти.

Выдвижение кандидатов в Президенты осуществляется:

– на республиканском съезде (конференции) политической партии, избирательного блока;

– собранием избирателей, если на нем присутствует не менее 100 избирателей;

– в порядке самовыдвижения.

Кандидат на должность Президента должен быть поддержан не менее чем 50 тысячами избирателей, при этом на одну область, г. Бишкек должно приходиться менее 3 процентов от требуемого общего числа подписей. Кодекс запрещает участие администраций предприятий всех форм собственности, учреждений и организаций в сборе подписей, равно как и принуждение в процессе сбора подписей и вознаграждение избирателей за внесение подписи. Подписи могут собираться только среди избирателей, обладающих активным избирательным правом, т. е. достигших 18 лет. Заполненные сброшюрованные и пронумерованные подписные листы сдаются уполномоченными представителями в областную, Бишкекскую городскую избирательные комиссии, которые осуществляют проверку достоверности подписей. После проведения проверки подписные листы возвращаются уполномоченным представителям кандидатов для представления их в Центральную избирательную комиссию; областная, Бишкекская городская комиссия после проверки подписных листов оформляют соответствующий протокол и направляют его в Центральную избирательную комиссию.

Кандидат в Президенты до регистрации и после проверки представленных документов из личных средств вносит избирательный залог в тысячекратном размере установленной минимальной месячной заработной платы. Внесенный залог возвращается кандидату после проведения выборов, если за него проголосовало не менее 10 процентов избирателей, принявших участие в голосовании.

Кодекс о выборах в Кыргызской Республике определил статус кандидатов и гарантии их деятельности в период выборной кампании, запретил использование кандидатами преимуществ своего должностного или служебного положения, установил правила проведения предвыборной агитации, определил организацию и порядок голосования, определения результатов голосования, проведения повторного голосования, повторных выборов, подтверждения результатов выборов Президента Конституционным судом.

Таким образом, можно констатировать, что с принятием Кодекса о выборах Кыргызская Республика получила достаточно четкий, юридически грамотный документ, имеющий большое значение для дальнейшего развития и совершенствования кыргызской государственности, утверждения принципов демократии.

Учреждение в Кыргызстане в октябре 1990 г. поста Президента знаменовало собой начало коренного реформирования всей системы власти в республике, должно было привести и привело к радикальным изменениям во всем правовом поле. В Конституции появилась ранее отсутствовавшая норма о главе государства, т. е. в конституционном порядке появилось должностное лицо, единолично ответственное за все дела в стране и представляющее ее в международных отношениях. Это лицо было наделено функциями гаранта прав и свобод граждан, соблюдения Конституции и законов республики. На это же лицо была возложена обязанность обеспечивать охрану и защиту суверенитета Кыргызстана, его безопасность и территориальную целостность. Оно же было призвано обеспечивать взаимодействие высших органов государственной власти и управления в республике и др. Одновременно произошло перераспределение полномочий, что фактически означало сокращение полномочий Президиума Верховного Совета как коллективного органа. Учреждение поста Президента повлекло за собой определенные изменения в законодательном процессе, в функционировании Правительства, в процессе подбора и расстановки высших руководящих кадров государства, в отношениях Кыргызстана с зарубежными государствами и др.

Вместе с тем нельзя не отметить, что установленные Законом от 24 октября 1990 г. полномочия Президента были во многом номинальными, возможности Президента самолично решать важнейшие вопросы государственной жизни или хотя бы влиять на них были ограниченными, к тому же механизм реализации многих функций не был разработан. Действительно, трудно представить, как Президент мог осуществлять свои функции, если он не был, к примеру, наделен правом законодательной инициативы. Поэтому нельзя не согласиться с выводом М. Укушева и Ж. Бокоева о том, что Закон об учреждении поста Президента в Кыргызстане фактически установил систему «слабый Президент и сильный парламент», т. е. парламентскую форму правления. Была создана целая система «сдержек и противовесов», направленная на то, чтобы Президент, с одной стороны, имел необходимую самостоятельность в принятии решений, мог осуществлять формальный контроль за деятельностью высших законодательных и исполнительных органов, а с другой – чтобы сам Президент находился под постоянным контролем Верховного Совета, который, как и раньше, был правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Киргизской ССР (10).

Уже вскоре после принятия Закона об учреждении поста Президента стало ясно, что он носит переходный, временный характер. Положение в экономике и социальной сфере Кыргызстана, как и всего СССР, продолжало ухудшаться, безответственность, невыполнение решений и распоряжений вышестоящих инстанций приобретало опасный характер, общий кризис усугублялся. Все это требовало укрепления государственной власти, повышения ее роли в жизни страны. В этих условиях удалось, хотя и с большими трудностями, в организацию органов государственной власти внести соответствующие изменения, что нашло отражение в Законе от 14 декабря 1990 г. (11).