Особенности формирования гражданского общества в Кыргызской республике

В советские времена количество штатных работников общественных организаций, размеры их должностных окладов и размеры членских взносов устанавливались Советом Министров республики на основании заключения Министерства финансов. Приобретать любые материалы, необходимые для деятельности общественной организации (например, канцелярские принадлежности), можно было в торговой сети по безналичному расчету, а что касается мебели, типографской бумаги, оргтехники, автотранспорта, оборудования и материалов для производственной деятельности и др., то эти вопросы решались только через Госплан и Госснаб, поскольку рынок как таковой в СССР отсутствовал. Однако в условиях общего дефицита заявки общественных организаций зачастую игнорировались (определенное исключение делалось для профсоюзов и общества «Знание»).

Еще одной особенностью, определявшей деятельность общественных организаций, являлась их привязка к соответствующим государственным органам, с которыми они должны были согласовывать все вопросы своей деятельности. А первичные организации, создаваемые в организациях, учреждениях, на предприятиях, в учебных заведениях, в обязательном порядке должны были согласовывать свою деятельность с администрацией и первичной партийной организацией.

Таким образом, существовавшие в Киргизской ССР общественные организации носили своеобразный характер. Они были огосударствлены, находились под полным контролем КПСС и являлись придатком административно-бюрократической системы.

Своеобразно реализовывались и функции общественных организаций. Так, перед общественными организациями не ставилась задача изучения интересов и потребностей своих реальных и потенциальных членов, ведь изначально считалось, что интересы трудящихся выражает КПСС и в дополнительном их изучении не было никакой нужды. В определенной мере общественные организации удовлетворяли интересы и потребности своих членов, но только в том случае, если речь шла о личных интересах, связанных с особенностями профессиональной деятельности или индивидуальными склонностями (например, спорт, техническое творчество, охота и рыболовство и т. п.). Своеобразно реализовывалась функция социальной интеграции и мобилизации. Общественные организации призваны были объединять своих членов прежде всего не вокруг своих собственных целей и задач, а вокруг КПСС, мобилизовать их на выполнение планов партии, служить «приводными ремнями». Функция социализации реализовывалась лишь применительно к членам руководящих органов, штатным работникам и немногочисленному активу, а основная масса их членов, за редким исключением, в деятельность общественных организаций не была вовлечена. Функцию представительства в полной мере не выполняли даже профсоюзы, не говоря уже о других организациях. Естественно, о каком-либо давлении на властные структуры не могло быть и речи. Лишь в последние годы перестройки некоторые общественные объединения (например экономические) могли позволить себе такую роскошь, как давление на власть. В условиях тоталитарной системы общественные организации не могли осуществлять и функцию моделирования новых общественно-политических структур. Зато всем общественным организациям было вменено в обязанность заниматься коммунистическим воспитанием своих членов, активно участвовать в мероприятиях, проводимых партией, способствовать претворению в жизнь решений партии.

Ситуация стала меняться лишь в годы перестройки. В связи с процессами демократизации возросла общественная и политическая активность населения, стало заметно увеличиваться количество общественных объединений, причем новые объединения зачастую не только не были связаны с КПСС, но иногда даже альтернативны ей (Демократическое движение Кыргызстана, объединения застройщиков и др.), а существовавшие общественные организации в силу объективных причин стали менять характер своей деятельности. Возникла необходимость в законодательном регулировании вопросов, связанных с созданием и деятельностью общественных объединений. На основании союзного Закона «Об общественных объединениях» Верховный Совет Киргизской ССР 1 февраля 1991 г. принял Закон «Об общественных объединениях» [6].

Действие Закона «Об общественных объединениях» распространялось на политические партии, массовые движения, профессиональные союзы, добровольные общественные организации, творческие союзы, землячества, фонды, ассоциации и другие объединения граждан. Позже кыргызский парламент принял отдельные законы о политических партиях и профессиональных союзах.

Закон от 1 февраля 1991 г. определил сущность понятия «общественное объединение», их типы, цели, принципы их создания и деятельности, гарантии со стороны государства, порядок регистрации Министерством юстиции республики, требования к уставу, права общественных объединений, в том числе права собственности, производственной и хозяйственной деятельности, основания ответственности и др.

Оценивая в целом положительно факт принятия Закона «Об общественных объединениях», считаем необходимым высказать ряд касающихся его замечаний. Речь идет о правах общественных объединений. Закон установил, что общественные объединения имеют право:

• участвовать в выборах органов государственной власти соответствующих уровней;

• осуществлять в лице своих республиканских органов законодательную инициативу;

• через своих народных депутатов участвовать в формировании органов государственной власти и управления;

• представлять и защищать интересы своих членов (участников) в государственных и общественных органах;

• свободно пропагандировать свои цели и идеи;

• учреждать органы печати и другие средства массовой информации, а также пользоваться в установленном порядке государственными органами печати и другими средствами массовой информации;

• в установленном законом порядке организовывать митинги, демонстрации, собрания и другие массовые мероприятия;

• иметь в собственности здания, сооружения, жилищные фонды, оборудование, инвентарь, денежные средства, акции, ценные бумаги и иное имущество, издательства, другие предприятия, благотворительные заведения и др.;

• осуществлять производственную и хозяйственную деятельность;

• осуществлять издательскую деятельность.

Некоторые из этих норм, по нашему мнению, требуют, по крайней мере, уточнения.

Первое уточнение касается участия общественных организаций в выборах органов государственной власти. Из текста Закона не ясно, о каком именно участии идет речь. Конституция на этот счет содержит норму, касающуюся участия в выборах лишь политических партий [7], а не общественных объединений в целом. Об участии общественных объединений в выборах имеется норма в Кодексе о выборах в Кыргызской Республике, она устанавливает, что общественные объединения вправе в допускаемых законом формах и законными методами лишь вести агитацию за участие в выборах, обсуждать предвыборные программы кандидатов, их политические, деловые, личные качества, а также предвыборные программы политических партий, вести агитацию «за» или «против» любого кандидата, списка кандидатов [8]. Однако согласимся, что участие в выборах и право вести агитацию – это разные вещи.

Второе уточнение касается права законодательной инициативы. Перечень субъектов, наделенных правом законодательной инициативы, установлен Конституцией [9], однако в этом перечне нет общественных объединений. А поскольку Конституция обладает высшей юридической силой, то выходит, что норма Закона «Об общественных объединениях», касающаяся права законодательной инициативы, не имеет юридической силы.

Третье уточнение касается права общественных объединений через своих народных депутатов участвовать в формировании органов государственной власти и управления. Но поскольку, как мы уже выяснили, общественные объединения не обладают правом выдвигать кандидатов в депутаты, то «своих» народных депутатов у них попросту нет, а поэтому они не могут участвовать в формировании властных структур. Следовательно, и эта норма Закона не имеет юридической силы.

Указанные нормы Закона «Об общественных объединениях» появились на волне всплеска романтической демократии, имевшего место в последние годы перестройки н в первые годы независимости. Но затем общественно-политическая обстановка в стране стабилизировалась, законотворчество вошло в более спокойное русло, а декларированные нормы «ранней демократии» остались, и не ясно, продолжают они действовать или нет. Отметим, что Закон, принятый 1 февраля 1991 г., в ноябре 1997 г. подвергался редакционной переработке, но соответствующие уточнения, отражающие политические реалии, в него внесены не были.

В целом же надо отметить, что принятие Закона «Об общественных объединениях» сыграло положительную роль в развитии общественной самодеятельности в Кыргызской Республике. Основные его положения подтверждены в Конституции, принятой 5 мая 1993 г. Конституция установила, что в Кыргызской Республике могут создаваться политические партии, профессиональные союзы и другие общественные объединения. Основополагающим принципом их создания является свободное волеизъявление граждан и общность интересов. Конституция возложила на государство обеспечение соблюдения прав и законных интересов общественных объединений [10]. Возможность создания общественных объединений непосредственно связана с конституционными правами граждан на личную свободу и свободное развитие своей личности, на свободное выражение и распространение мыслей, идей и мнений, на свободу литературного, художественного, научного и технического творчества, на свободу печати, передачи и распространения информации, с правом на объединения, с правом собираться мирно, свободно проводить митинги и демонстрации и др. [11].

Законодательное, а затем и конституционное закрепление норм, касающихся общественных объединений, способствовало определенному формированию общественной самодеятельности, приданию ей законных обоснований. Это было тем более важным, что количество общественных объединений стало стремительно расти и за годы независимости увеличилось в несколько раз. По данным Министерства юстиции, по состоянию на 1 января 1999 г. в республике было зарегистрировано 1085 общественных объединений, а в 2000 г. их количество составило более 2000 [12], среди них – политические партии, профессиональные союзы, женские и молодежные объединения, организации ветеранов войны, труда, участников боевых действий в Афганистане, участников ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС, творческие союзы, ассоциации и союзы по видам профессиональной деятельности, национально-культурные общества, спортивные общества и федерации, объединения социальной направленности, благотворительные фонды, объединения по содействию развитию науки, образования, искусства и культуры, фермерские, экологические, правозащитные и другие объединения.

Общественные объединения в Кыргызской Республике стали фактом общественной жизни, они в большей или меньшей степени реализуют присущие им функции, в определенной мере оказывают воздействие на общественные процессы, содействуют развитию общественной самодеятельности. Однако, анализируя сеть общественных объединений в республике, необходимо, по нашему мнению, отметить наличие некоего водораздела между т. н. традиционными и «новыми» объединениями.

Традиционные общественные объединения создавались в условиях советской административно-бюрократической системы. Нередко они получали существенную финансовую помощь от государства, например, в виде взносов коллективных членов, а такими членами были государственные организации, учреждения, предприятия, а также колхозы. Государственные и партийные органы были для общественных объединений своеобразной опорой. Но уже в последние годы перестройки статус общественных объединений изменился. Изменилось отношение к ним и со стороны рядовых граждан. Если раньше они часто безропотно платили взносы даже организациям, членами которых они не состояли (например, ДОСААФ, Общества Красного Креста и Полумесяца, спасения на водах, борьбы за трезвость, охраны памятников истории и культуры, спортивные общества и др.), то уже в годы перестройки они от такой «повинности» избавились. Отказ коллективных и индивидуальных членов от уплаты взносов резко ударил по финансовой базе многих общественных объединений. Сказался и переход на рельсы рыночных отношений.

В этих условиях многие общественные объединения не смогли пересмотреть свое предназначение, формы и методы своей деятельности, не смогли обеспечить себе поддержку населения. Значительная их часть либо фактически распалась, либо влачит жалкое существование.

Это подтверждает опыт наиболее массового общественного объединения – профсоюзов.

В советские времена профсоюзы в соответствии с установками партии были «школой хозяйствования, школой управления производством, школой коммунизма» и призваны были прежде всего бороться за повышение эффективности производства, организовывать социалистическое соревнование, а также осуществлять контроль за соблюдением правил охраны труда, управлять делами социального страхования, способствовать повышению материального и культурного уровня советского народа и т. п. В одной из книг, изданных в годы советской власти, подчеркивалось: «Профсоюзные организации призваны оказывать повседневную помощь каждому рабочему, бригаде, цеху и коллективу предприятия в досрочном выполнении государственных планов, добиваясь создания участникам соревнования необходимых условий для высокопроизводительного труда» [13].

После развала СССР, обретения Кыргызстаном независимости и начавшегося политического и социально-экономического переустройства большинство декларированных задач профсоюзов отпало. На первый план вышла задача социальной защиты трудящихся. Тем более что в условиях углублявшегося экономического кризиса предприятия закрывались, росло количество безработных, выплата заработной платы, нищенской по мировым стандартам, задерживалась на несколько месяцев, страну поразила инфляция, цены росли, уровень жизни населения стремительно снижался. Но в этих условиях профсоюзы растерялись и просто не знали, как защищать трудящихся, ведь подобного опыта у них не было. Наступил кризис профсоюзов. Среди определенных кругов стали зреть поползновения на профсоюзную собственность (санатории, профилактории, оздоровительные центры, туристические базы и др.). Общественность стала все чаще высказывать предложения об устранении профсоюзов от управления делами социального страхования, т. е. от распоряжения огромными суммами денег.

В этой ситуации профсоюзы решили заняться вопросами социального партнерства. С 1992 г. по их инициативе стали заключаться ежегодные генеральные соглашения по социально-экономическим и трудовым вопросам между Федерацией профсоюзов и правительством. С 1997 г. к заключению этого соглашения присоединилась Ассоциация работодателей. Однако контроль за соблюдением генеральных соглашений либо вообще не осуществляется, либо носит формальный характер. Так, в апреле 1997 г. по решению правительства была создана республиканская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-экономических и трудовых отношений, но в течение первого года существования этой комиссии не было ни одного ее заседания [14]. К тому же отметим, что общегосударственные установления генеральных соглашений мало влияют на решение социальных проблем конкретного рабочего, служащего, пенсионера, безработного. Поэтому общественный резонанс от заключения генеральных соглашений чрезвычайно низкий.

Федерация профсоюзов в отдельных конкретных случаях решила самостоятельно бороться за социальные права граждан. Например, в 1997 г. она обратилась в Бишкекский городской департамент по антимонопольной политике с предложением создать комиссию по проверке обоснованности повышения тарифов на проезд в городском пассажирском транспорте. Но это предложение осталось без ответа [15].

Федерация профсоюзов, как заявил в интервью газете «Эркин Too» ее бывший председатель С. Саспеков, не намерена будоражить людей, провоцировать недовольство масс. В то же время она пока еще не нашла достаточно эффективных рычагов давления на властные структуры. Вся деятельность профсоюзов сводится преимущественно к констатации бедственного положения населения, к встречам руководства федерации с членами правительства, к заявлениям и обращениям, публикуемым в прессе. А чтобы как-то приукрасить свою деятельность и хоть в какой-то мере оправдаться в глазах простых граждан, руководители Федерации профсоюзов часто ссылаются на свое активное участие в создании законов по социальным вопросам. В этой связи отметим, что профсоюзы как общественная организация не наделены правом законодательной инициативы, хотя это не исключает возможности обращаться к парламенту и его комитетам с соответствующими предложениями.

В течение ряда лет кыргызские профсоюзы в своей деятельности руководствовались Законом «Об общественных объединениях». Это, естественно, сковывало их, поскольку в указанном законе вопросы представительства и защиты законных интересов граждан отражены весьма слабо. 16 октября 1998 г. Жогорку Кенеш принял Закон «О профессиональных союзах» [16], что должно содействовать повышению социальной роли профсоюзов. Закон установил организационные основы профсоюзного движения, декларировал независимость профсоюзов, определил права профсоюзов, в том числе по защите трудовых прав работников, расторжению по их инициативе трудового договора, по участию в заключении коллективных договоров, социальной защите граждан, участию в управлении средствами социального страхования, осуществлению контроля за соблюдением законодательства о труде, участию в приватизации государственного имущества, права на организацию и проведение собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, забастовок и других коллективных акций.

Принятие Закона о профсоюзах надо оценивать как положительный факт, однако он не решает да и не может решить главные проблемы профсоюзного движения. Дело в том, что еще в советские времена авторитет профсоюзов был невысок. Советские профсоюзы, вопреки демократическим заклинаниям их руководителей, никогда не были защитниками простых тружеников, а прислуживали административно-бюрократической системе. С ее распадом профсоюзы утратили главный стержень, который в тех условиях определял их существование. К тому же численность профсоюзов стала резко сокращаться. Люди, занимающиеся индивидуальной трудовой деятельностью, утратили связь с профсоюзами. На частных предприятиях профсоюзные организации, как правило, не создаются. Профсоюзы в лице своего бюрократического аппарата не смогли наладить связь с массами, интересы которых они призваны защищать. Поэтому прогнозировать будущее профсоюзов представляется затруднительным.

Аналогично складывалась ситуация с обществом «Знание». По официальным данным, в советском Кыргызстане членами общества были более 23 тыс. человек [17]. Главной их задачей было разъяснение решений и политики КПСС, коммунистическое воспитание трудящихся. По существу, организации общества были своеобразным придатком отделов агитации и пропаганды соответствующих партийных комитетов и работали под их руководством.

В лекционной пропаганде, проводимой обществом «Знание», было много формализма и догматизма, но в то же время она в значительной степени удовлетворяла познавательные интересы населения, способствовала повышению его общей культуры.

С обретением Кыргызстаном независимости положение общества «Знание» резко изменилось. Исчезла партийная опора и опека, государство отказалось материально поддерживать его деятельность, из-за отсутствия денежных средств устранились от финансирования лекционной пропаганды профсоюзы. Где-то исчез «всеобщий» интерес к лекциям со стороны населения, который в советские времена «стимулировался» партийными организациями. Где-то исчез многочисленный лекторский актив. Наступил организационный и финансовый кризис общества «Знание», большинство его организаций просто распалось.

В сложное положение попали общественные организации, обладающие привлекательной собственностью. Например, в пользовании Общества охотников и рыболовов находятся природные парки, заказники, заповедники, охотничьи угодья. Общество проводило и проводит значительную работу по охране и восстановлению природы, защите природных ареалов. Еще не так давно оно занималось пчеловодством, свиноводством. Однако имеющиеся в его владении угодья раздаются государственным и коммерческим организациям, приватизируются, что сокращает его материальную базу. Так, были приватизированы охотничьи угодья «Жаламыш» и «Иссык-Ата», природный парк «Ала-Арча», Чон-Кеминские охотничьи угодья [18]. Тем самым подрываются основы самого существования Общества, сокращаются масштабы его деятельности, что ведет к уменьшению количества его членов, снижению его авторитета.

Отрицательно сказывается на общественных организациях и не всегда продуманная налоговая политика. Например, Кыргызское общество слепых и глухих в соответствии со своими уставными задачами занимается удовлетворением социальных нужд инвалидов, их трудовой реабилитацией, культурным обслуживанием, расходует денежные средства на содержание и развитие производственной базы, охрану труда на своих предприятиях, на правовое и информационное обеспечение реабилитационных мероприятий, развитие социальной инфраструктуры и т. д. Необходимые для этого расходы покрываются за счет доходов от производственной деятельности. В 1998 г. предприятия Общества изготовили продукции на 8 млн 400 тыс. сомов, но 3 млн 700 тыс. сомов (44 %) перечислены в бюджет государства в виде разнообразных налогов [19]. Такая налоговая политика не способствует развитию деятельности Общества. Кстати, отметим, что Общество слепых и глухих, проводя значительную работу по социальной защите и трудовой реабилитации инвалидов, лишено финансовой поддержки со стороны государства.

Все приведенные выше факты, а они являются достаточно типичными, подтверждают мысль об определенном кризисе традиционных общественных организаций. Этот кризис, как отмечают исследователи, связан не только с неготовностью общественных объединений адаптироваться к новым реальностям, но в значительной степени и с формализацией их деятельности, бюрократизацией управленческих структур, отрывом аппарата от рядовых членов [20].

По мере демократизации общества и трансформации политической системы в Кыргызстане, как и в других постсоветских странах, произошли существенные изменения в системе общественных объединений. Причем эти изменения нашли свое выражение не столько в обновлении существовавших общественных структур, сколько в создании новых самостоятельных организаций и движений. В отличие от традиционных объединений они смогли лучше приспособиться к изменившимся общественным условиям и избежать многих организационных, финансовых и других трудностей. По нашему мнению, это обусловлено рядом причин, а именно:

1) новые общественные формирования в отличие от большинства традиционных, создаваемых по указаниям партийных и государственных органов, не связаны с бюрократическими структурами, а возникли на волне подъема общественного сознания, что изначально обеспечивало им общественную поддержку;

2) многие общественные объединения, особенно возникшие в 1990–1991 гг., были по своей направленности альтернативны КПСС и органам советской власти, что в условиях всплеска антикоммунизма снискало благожелательное отношение к ним со стороны многих демократически настроенных граждан;

3) новые общественные объединения отражают и выражают интересы в потребности граждан; в отличие от традиционных организаций, ориентированных в советские времена на выполнение эфемерных задач типа сплочения граждан вокруг КПСС, они в более полной мере настроены на реализацию присущих общественным организациям функций;

4) новые общественные объединения смогли предложить своим членам новые формы и методы деятельности, в отличие от традиционных объединений они не глушат общественную инициативу, а наоборот – всемерно содействуют ее развитию;

5) новые общественные объединения в отличие от традиционных смогли лучше приспособиться к работе в условиях рыночных отношений, даже строить свою деятельность на их основе.

В силу указанных обстоятельств новые общественные формирования по сравнению с традиционными стали более весомым фактом общественной жизни в Кыргызстане, важным компонентом и показателем общественной самодеятельности.

В качестве примера одного из новых общественных объединений можно сослаться на опыт организации «Молодые юристы Кыргызстана». В 1997 г. организация возникла как объединение студентов-юристов Кыргызско-Российского славянского университета, в 1998 г. в ее состав вошли студенты других вузов, а в феврале 2000 г. – и молодые юристы-практики. Объединение имеет общепринятую организационную структуру, в ее состав входят четыре филиала – в Ошской, Джалал-Абадской, Нарынской и Иссык-Кульской областях. В составе объединения действуют три комитета: информационный – занимается поиском и обработкой информации, формированием базы данных, необходимых для деятельности объединения, обеспечивает связь с другими организациями и учреждениями; организационный – занимается разработкой и реализацией соответствующих проектов; общественный – занимается организацией досуга членов объединения. Объединение «Молодые юристы Кыргызстана» организует проведение лекций, семинаров, тренингов и других мероприятий с целью повышения профессионального уровня молодых юристов, создает библиотечный фонд по правовым вопросам, принимает участие в обсуждении законопроектов, организует исследовательские работы в области права, поддерживает связи с другими объединениями юристов, в том числе международными.