Становление и развитие института государственного заказа в России в XVII – начале XXI вв. Историко–правовое исследование

В июне 1714 г. специальным сенатским решением оговаривалось публичное сообщение результатов не только важнейших, но и различных мелких торгов. Необходимо было указывать, кто на что подрядился, по каким ценам. Эти же сведения в соответствии с Указом Сената от 27 декабря 1714 г. «О подрядах»29 подавались в Канцелярию Сената.

Постепенно влияние госзаказа стало распространяться не только на удовлетворение военных нужд и провианта, но и на другие сферы жизнедеятельности государства. Причем для удовлетворения определенных нужд использовались отдельные способы размещения заказа. Так, культурные ценности, в том числе музейные предметы и музейные коллекции, а также редкие и ценные издания, рукописи, архивные документы (включая их копии), имевшие историческое, художественное или иное культурное значение, предназначавшиеся для пополнения соответствующих государственных фондов закупались в Петровские времена без проведения торгов – у единственных поставщиков30. Подобная практика приобретения культурных ценностей без проведения торгов использовалась и в дальнейшем, в том числе и в настоящее время.

Как справедливо отметила Н. П. Свеженцева, подряды во времена правления Петра I делились на два вида: провиантские и все иные, тем самым подчеркивалось особое значение поставки провианта, в первую очередь в адмиралтейства и артиллерию31. На наш взгляд это было обусловлено тем, что государство уделяло особое значение военным нуждам.

В XVII веке в России началось накопление капитала, осуществляющееся главным образом за счет торговли, в том числе и за счет осуществления поставок для нужд царя, т.е. для госнужд. Из общей массы выделялась верхушка купеческого мира, представители которой получили от правительства звание гостей. Эти крупнейшие купцы выполняли также роль финансовых агентов правительства – по его поручению они выполняли подряды на строительные работы, закупали продовольствие для нужд армии. Гости привлекали для выполнения подрядных операций более мелких купцов, деля с ними огромные барыши32. В последствии государство разграничило участие купцов в госзаказах, издав 25 мая1775 г. Указ «О разделении купечества на гильдии»33, которым было установлены три гильдии купцов, пребывание в которых зависело от размера объявленного купцом капитала. Купцам 1—й гильдии разрешалось «входить в казенные подряды и откупы и заключать частные контракты и маклерские условия на всякую сумму». Права купечества 2—й и 3—й гильдии заключать подряды ограничивались определенной суммой: для 2—й гильдии – не свыше 15000 руб. сереб., для 3—й – до 6000 руб. сереб.

Не маловажным является и то, что при Петре I казна вступала в сделки с крепостными крестьянами, которые брали казенные подряды и сами отвечали на суде за принятые обязательства. Вследствие чего в деревне росло экономическое влияние более зажиточных («прожиточных» и «семьянистых») хозяйств. Деревенские богатеи заводили торги, выполняли наряду с купцами подряды на строительные работы и по снабжению армии продовольствием и фуражом. Стоимость таких подрядов нередко оценивалась в десятки тысяч рублей. Часть торгующих крестьян и подрядчиков пополняла ряды купечества, переходила в города и вкладывала средства в промышленность34. Правда в 1731 г. из—за лоббирования купечества крестьянам было запрещено участвовать в госзакупках35. Крестьяне вновь получили право участвовать в госторгах лишь с переходом государства на новый, бессословный характер торговли, которая более не являлась опознавательным знаком купеческого сословия, что отчетливо было закреплено в переработанном Торговом уставе 1887 г.36

В 1719 г. издается Инструкция генерал—кригс—комиссару37, по которому заказчику разрешалось и даже рекомендовалось осуществлять закупки у местных поставщиков.

К концу XVII века Россия отставала в экономическом развитии от Западной Европы. Причиной этого можно считать и отсутствие у нее выхода к морю. Кроме того, войны со Швецией и Турцией за выход к Балтийскому и Черному морям оказались неудачными38. Это и породило политические предпосылки для экономических реформ в виде укрупнившейся централизации государственной власти. Коснулись преобразования и систему управления, поскольку механический рост приказов приводил к смешению функций, путанице в их компетенции и подведомственности. Это порождало хаос, волокиту, фактическую бесконтрольность в делах управления. Поэтому взамен приказов было введено коллегиальное устройство центральных органов, организованных по единому плану, с довольно высокой степенью функциональной дифференциации. Действия чиновников теперь были оговорены соответствующей процедурой, изложенной в разных регламентах, инструкциях, уставах. Так были созданы специальные органы по размещению госзаказа. Указами от 11 декабря 1717 г. «О штате Коллегий и о времени открытия оных» и от 15 декабря 1717 г. «О назначении в Коллегиях Президентов и Вице – Президентов»39 было создано 9 коллегий, в том числе Берг—коллегия, в круг обязанностей которой входили вопросы закупки золота и серебра за границей. В последующем Берг—коллегия была объединена с другой – Мануфактур—коллегией по сходству их дел и обязанностей и как одно учреждение просуществовало до 1722 г. Также были созданы специальные органы, осуществляющие за ними контроль. Причем важно отметить, что первый контролирующий орган в сфере госзаказа появился в тоже время, когда берет свое начало летопись госзаказа. В 1654 году был создан первый в России контролирующий финансовый орган, прообраз Министерства финансов – Счетный приказ, который, в частности, должен был осуществлять финансовый контроль и за поставками для государственных нужд40.

В 1717 г. именным указом Петра I от 17 марта была учреждена специальная должность «гофмаклера» – специалиста по ценам по поставкам товарам для государственных нужд, в обязанности которого входило следить за экономической выгодой государства при проведении торгов41. Должность «гофмаклера» была заимствована Петром I из западноевропейского опыта, деятельность указанного специалиста отчасти была знакома русским купцам и раньше в виде торгового сводничества. Первым «гофмаклером» был назначен английский купец Самойл Мюкс42. В последствии данную должность обычно занимали купцы, большинство которых были иностранного происхождения, в первую очередь это было связано с их опытом ведения торговых дел. В сущности, гофмаклер с самого начала являлся правительственным чиновником, отчего его иногда называли «придворным маклером»43.

В связи с ростом числа распределяемых на конкурсной основе подрядов в 1718 г. для заведования казенными сборами была учреждена Камер—коллегия44, которая имела права давать разъяснения, ей подчинялась Канцелярия подрядных дел, а в нее входили комиссары подрядных дел.

Из Коммерц-коллегии С. Мюксу было дано разъяснение: «за труд брать с одних купцов, которые те казенные товары будут покупать, по деньге с рубля, а с цены казенных товаров не брать, и с купецких всяких товаров, которые будут чинить торг через его, брать с купца и с продавца по деньге ж с рубля»45.

Были созданы органы для осуществления контроля и надзора за подрядчиками, обязавшимися выполнить госзаказ, которые нашли свое закрепление в Сенатском указе от 30 августа 1711 г. «О надзоре за подрядчиками и мастеровыми при заготовлении на Монетном Дворе кружков для делания медной монеты»46.

Не смотря на проведение крупных экономических, политических и военных реформ, в этом периоде, при проведении госзакупок встречались злоупотребления и проявление коррупции, в том числе взяточничество, казнокрадство и мошенничество. В том числе этому способствовала и нормотворческая деятельность царя. Так, при организации в 1711 г. Сената 2 марта Петр I дал сенаторам «указ, что по отбытии нашем делать», в котором отобразил основные задачи правительства, связанные с внутренним положением государства. В качестве одной из основных была определена задача «денег, как возможно, збирать, понеже денги сут артериею войны». В связи с этим, помимо прочего, сенаторам следовало «товары, которыя на откупах или по концеляриям и губерниям, осмотреть и посвидетелствоват». Во исполнение данного указа Сенат 13 апреля 1711 г. предписал нижестоящим органам следующее: «Кому до сего Его Великаго Государя указа какие Его Государевы товары или заводы и промыслы и винные подряды где в Губерниях из Приказов и из Канцелярий отданы на откупа, или для торгу и промыслу указом или в годы из постройки и иль заводов и на сколько лет с каким договором что отдано и по тем отдачам что на ком деньгами, или иным чем во взятье и за тем в доимке именно порознь», т.е. промышленные предприятия интересовали сенаторов только как объект «откупов»47.

Следует отметить, что система откупов была одним из источников накопления купеческого капитала, когда правительство предоставляло богатым купцам право на продажу соли, вина и других важных для казны товаров, на сбор кабацких и таможенных пошлин. Так, московские гости Воронин, Никитников, Грудицын и др. торговали хлебом, имели крупные железоделательные заводы, были судовладельцами, являлись откупщиками на поставку в армию продовольствия и обмундирования48.

Злоупотреблениям в госзаказе способствовало и установление не равных условий и дискриминации участников размещения заказа. Так, Тулянину Никите Демидову в апреле 1715 г. был отдан подряд на поставку в Петербург железа из сибирских заводов – полосное по 15—ть алтын за пуд, а восьмигранное, тонкое в дюйм, по 16—ти алтын. Царь предписал выслать ему мастеров с Олонца. Во время провоза в Петербург железа Демидов освобождался oт всяких провозных пошлин и, за поставкою в казну, имел право продавать свое железо во всех русских городах, только не татарам и не уездным инородцам49.

Массово не исполнялись выигранные подряды, организовывались сговоры участников конкурса как между собой, так и с членами конкурсной комиссии. Резко выросли масштабы взяточничества и коррупции.

Так, истории известны факты о махинациях в сфере государственных закупок в петровские времена. В частности, до наших дней дошли сведения по махинациям Александра Даниловича Меншикова, российского государственного и военного деятеля, сподвижника и фаворита Петра Великого. Петр I впервые узнал о его злоупотреблениях в 1711 году – тогда дело касалось подряда на поставку хлеба в Петербург, который Меншиков взял на себя в 1710 году. Сумма подряда составляла 40 тысяч рублей, а себестоимость поставленных 20 тысяч четвертей хлеба – 34 тысячи 600 рублей. Таким образом, прибыль была сравнительно невелика – всего 3 тысячи 400 рублей или 15,6 процента – вполне «цивилизованный процент». На первый раз царь его ни в чем не обвинил, сочтя «бизнес» Алексашки честным. И светлейший пошел вразнос – кстати, не один, а в компании с другими вельможами – «тема» с подрядами была очень сладкой и сановные вельможи вовсю кинулись в «бизнес», а чтобы замаскировать свою причастность к контрактам, дельцы из знати действовали через подставных лиц. В «коммерцию» ударились и адмирал Апраксин, и канцлер Головкин, и князь Волконский, и весьма близкий царю Александр Кикин. В 1712 году Меншиков поняв, что подряды – это настоящее «золотая жила», решил придать делу свойственный своей личности масштаб: он заключает уже два контракта – по первому обязался поставить в Казанскую губернию 30834 четвертей хлеба, по второму – поставить в Московскую губернию 30 тысяч четвертей. Всего светлейший заработал на этих двух подрядах 48343 рубля. В 1714 году по результатам работы особой следственной комиссии царь обязал Меншикова выплатить штраф в размере полтины с рубля прибыли, у Апраксина и Головкина прибыль просто конфисковали, без дополнительных штрафов… Замешанных в аферах двух сенаторов – Волконского и Опухтина высекли в Сенате кнутом. Подрядные аферы вельмож вынудили Петра издать два указа. Один из них под страхом смерти запрещал должностным лицам заключать контракты на поставку в казну различных изделий и продовольствия. Второй указ регламентировал размер прибыли подрядчика – она не должна была превышать десять процентов. Сановные коррупционеры выслушали царевы инициативы с почтительным вниманием, но про себя решили твердо: «воровали – и воровать будем»… Что же касается непосредственно Меншикова, то он уже не вылезал из следствий и дознаний… Меншиков, однако, не сдавался, он сознательно затягивал следствие, выдвигал контрпретензии – словом, держался молодцом. В конечном—то итоге он добился своего – 28 января 1725 года Петр умер, работа канцелярии была приостановлена, и с князя сняли все начеты50.

Были и казусы. В начале 1695 года Петр I объявил поход на Крым. С этим войском шел сам государь в звании бомбардира. Для обеспечения похода, государством были проведены подряды. Но русские подрядчики, обязавшиеся поставить запасы для войска, взявшие за то деньги, не только не поставили запасов в срок, но и самих подрядчиков пришлось отыскивать по разным городам.51

Все это приводило к тому, что по мере роста проводимых конкурсов увеличивалось и число злоупотреблений в этой сфере. Таким образом при развитии основных принципов госзаказа, государство не уделяло вниманию предупреждению и пресечению преступлений в этой сфере, все это свидетельствовало о слабой эффективности государственных реформ проводимых государством. Мздоимства и различные злоупотребления в этой сфере не только преобладали своей насыщенностью, но и процветали.

Учитывая сложившиеся проблемы при размещении госзаказа, перед государством возникла важнейшая задача упорядочения процедур, правил и порядка ответственности при проведении госзаказов. Государство было вынуждено модернизировать как законодательство в этой сфере, так и методы управления, путем принятия соответствующих нормативных правовых актов.

Так, в целях недопущения заинтересованности в исходе рассматриваемых дел фискалам52 воспрещалось вступать в так называемые «челобитные дела», что было закреплено в Именном указе «О невступлении Фискалам ни в какие челобитные дела» от 24 апреля 1713 г.53 Устанавливались и иные ограничения. В Сенатском указе от 27 июля 1716 г. «О недозволении Фискалам вступать в подряды и в поруки по подрядчиках»54 помимо указанного запрета предписывалось «в иных подрядах надлежит им проведывать, чтоб каких фальшивых подрядов и деньгами передачи не было».

Именным указом «О ведении Лейб—Гвардии Капитану Кошелеву дел по казенным подрядам, и об определении к сей же должности из отставных офицеров и Дворян по одному человеку в каждой Губернии», «объявленном из Сената» 15 марта 1715 г.55, офицерам, в том числе и отставным, было вверено производство дел, возникших при производстве подрядных работ, когда подрядчиком выступало само Государство Российское. Причем юрисдикция указанного офицера распространялась на все губернии Государства Российского.

3 июня 1714 г. был принят Именной указ «О публиковании указами о подрядах и продажах»56 в котором содержалось требование о публичном сообщении результатов всех торгов в России. Как отмечает В. Н. Галузо, однако, после обнародования «узаконений» допускались различного рода злоупотребления (злонамеренное их толкование, выдача неопубликованных «узаконений» за опубликованные и др.). Поэтому предусматривалась уголовная ответственность с целью пресечения подобного рода злоупотреблений57. Для этих целей был принят Именной указ «О наказании за преступление против публикованных указов», 9 февраля 1720 г. объявленный из Канцелярии Полицмейстерских дел58.

Указ Сената от 25 января 1716 г. «О подрядах и договорных письмах» наряду с термином «подряды» ввел в употребление термин «поставка», при этом договор поставки в соответствии с данным Указом совершался в форме договорных писем с «приложением руки» поручителей. Но, несмотря на предпринятые меры, коррупция в рядах чиновников, ведавших распределением подрядов, приобретала все больший размах: взяточничество имело место на всех стадиях размещения заказа59.

В военных ведомствах аналогичные обязанности возлагались на специальных должностных лиц. Активность военных чиновников оказалась гораздо выше, чем гражданских. На конкурсной основе военные стали проводить снабжение провиантом и амуницией частей русской армии. Именно с этого времени практически все законодательство по публичным торгам строилось на положениях, разрабатывавшихся в военных ведомствах. Основной задачей организаций, ведающих распределением подрядов, являлась борьба с коррупцией и злоупотреблениями как при определении цены поставки, при выборе исполнителя, так и при оценке результатов выполнения подряда. Вводилась жесткая централизация контрольных функций, т.е. зачастую дело уже рассматривалось в столице и выходило из ведения губернской администрации. Виновные облагались существенными штрафами. В случае отказа поставщика от выполнения взятых на себя обязательств на него, помимо штрафа, возлагалась выплата разницы между стоимостью старого и нового подрядов. Для стимулирования работы чиновничьего аппарата Петр I ввел налогообложение сумм, получаемых за выполнение конкурсного заказа. «Пошлинные деньги» немедленно передавались Коллегии, заключившей заказ. Однако все эти меры не приводили к уменьшению злоупотреблений при получении подрядов. Судебные процессы этим поводам в то время проводились безостановочно60.

Также предусматривалась и ответственность должностных лиц за должностные преступления в сфере госзаказа, например, взяточничество наказывалось смертной казнью, конфискацией имущества и телесными наказаниями. Особый состав должностных преступлений составило казнокрадство (поставка недоброкачественных товаров, завышение цен на экспортные товары или по поставкам для Армии). Указом 1715 г. предписывалось доносить в соответствующие инстанции о хищениях из казны. К должностным преступлениям относилось и попустительство преступникам61.

Представляется интересным опыт того времени об ответственности подрядчиков, взявших на себя обязательство произвести государственные поставки. Так, в соответствии с именным указом от 15 января 1718 г. «О посылке преступников мужеска пола на галеры, а женщин на прядильный двор, для заработки состоящих на них казенных недоимок и частных долгов и взысканий» следовало разорившихся подрядчиков и откупщиков, которых «на правеже держатся», также их поручителей, а в случае смерти должников их жен и детей, не держать «на правеже», а отправлять в Адмиралтейство. Адмиралтейству следовало «определять годных в галерную работу, а старых и малолетных мужескаго полу в другую работу, а жен в прядильной дом в Санктпетербурге». За работу им следовало «зачитать… долговых денег, на месяц по рублю человеку»62.

Во времена Петра I издавались и такие нормативные правовые акты, которые указывали, какие именно работы, производимые за счет казны осуществлять с помощью конкурсных процедур, но все же они имели точечный характер. Так 26 ноября 1718 года царь, как сказано в указе, «милосердуя о народе, дабы в сборе работников и на них провианта и всяких припасов, уездные и купеческие люди каких бы излишних тягостей и убытков не понесли, указал строительство каналов делать подрядом»63 Во исполнение названного указа подрядчики Ладожского канала назначили подрядную цену по одному рублю двенадцать алтын и две деньги за кубическую сажень. Им дозволялось привозить в год по десяти тысяч ведер вина и пива и по три тысячи пудов табака, но с платежом пошлин и с обязанностью не продавать никому, кроме рабочих. Но если постройка Ладожского канала производилась уже не в смысле народной повинности, а свободным наймом, то другие предприятия, касавшиеся торговых путей, все—таки по—старому ложились тягостью на местное народонаселение64.

В то время осуществлялись и не совсем обычные закупки для государственных нужд. В декабре 1716 года был оглашен Указ о закупке и поставке юфти65 на ярмарку в г. Архангельск – крупнейший международный порт. Казна продавала юфть иностранцам за талеры (крупная серебреная монета), которые поступали на монетный двор, затем из них чеканились русские рубли. Нужды государства в серебре были вызваны нехваткой по его добыче.

Однако, уже в то время были случаи когда госзаказ размещался и у единственного поставщика. Так, в 1686 г. для потех Петра I привозили в Преображенское сотни тульских ружей мастера Демидова; ему Петр I в 1702 г. сдал Невьянские железные заводы с обязательством ставить артиллерийские припасы «сколько понадобится». В 1713 г. у Демидова лежало на складе в Москве с его заводов более полумиллиона одних лишь ручных гранат. При умеренных подрядных ценах Демидов так повел дело, что при императрице Анне сын его получал дохода с отцовских заводов более 100 тысяч рублей (по тем временам весьма значительные деньги). Указ 1705 г. предписывал принимать соль в казну вольным порядком и продавать ее только из казны вдвое дороже против подрядной цены. Но эта монополия, дававшая казне 100% прибыли, устроена была плохо, в деревнях, соль стала так редка и дорога, что иногда платили выше рубля за пуд, а в Москве по подрядной цене пуд в то время стоил не дороже 24 копеек; многие питались без соли, болели и умирали66.

Следующим примером, указывающим на размещение госзаказа без использования конкурсных процедур, является то, что 4 ноября 1696 года в Преображенском селе государь собрал думу, в которую приглашены были и иностранцы. Эта дума, по воле государя, постановила приговор: всем жителям Московского государства участвовать в постройке кораблей. Участники в постройке должны были слагаться в «кумпанства»: кумпанством называлась купа владельцев, которые, сложившись вместе, представляли число крестьянских дворов, назначенное для построения корабля. Так образовались духовные, светские и гостиные кумпанства. Они носили названия по имени сановников, занимавших наиболее видное место, например: кумпанство митрополита такого—то, или: кумпанство князя такого—то. Постройка судов должна была производиться в Воронеже и в соседних пристанях. Большая часть кумпанств, будучи не в силах сама вести это дело, отдавала постройку возложенных на них судов в подряд иноземным мастерам.

В отдельных случаях госзаказ обеспечивался и принудительными работами. Так, правительство того времени заботилось, чтобы сделать населенным край, прилегавший к Петербургу, называвшийся тогда Ингерманландией. В Петергофе много лет работали иностранные мастера над постройкой увеселительного царского дворца и разведением великолепного сада: в их распоряжении были тысячи русских чернорабочих, которых поставляли по так называемым нарядам. К концу 1717 года правительство признало, что работы нарядом, т. е. присылкой людей из губерний, неудобны. Князь Алексей Черкасский сообщал сведения, что в числе взятых подворно работников (с четырнадцати дворов по работнику, что составляло всего тридцать две тысячи человек) – было множество беглых, больных и умерших, а иные, взявши от казны подмогу и хлебное жалованье, не шли на казенную работу. Князь Черкасский представлял, что гораздо удобнее были бы работы наймом, с обложением жителей суммою на жалованье рабочим. Это казалось выгоднее и потому, что многие силы, отрываемые на казенные работы, обратятся тогда к крестьянскому земледельческому труду. Царю понравился этот проект, и с этих пор начала господствовать система работы наймом, по подрядам, а на издержки по работам облагался народ налогами.67

Как известно, Петр I находился в состоянии войны с соседями свыше 20 лет. Военная реформа Петра осталась бы крупным, но ведомственным процессом – событием военной истории России, если бы не запечатлелась слишком отчетливо и глубоко на социальном и нравственном складе всего русского общества, даже на ходе политических событий. Она выдвигала вперед двойное дело, требовала изыскания средств для содержания преобразованных и дорогих вооруженных сил и особых мер для поддержания их регулярного строя – и все это производилось с помощью конкурсных процедур68. Все это требовало развития нормативного регулирования института государственных закупок, вполне ожидаемым итогом которого, стало принятие полноценных нормативно—правовых актов, регулирующих весь процесс размещения госзакупок. Так, первые систематизированные правила размещения госзаказов были закреплены в Регламентах – 1721 г. Камер—коллегии, закрепившим основные положения распределения государственных заказов на конкурсной основе, а в 1722 г. – «О управлении адмиралтейства и верфи»69, включавшим весь накопленный опыт управления российским флотом. Данные документы подчеркивают тот факт, что регулирование процесса размещения госзаказов находилось под пристальным и достойным вниманием государства.

В 1722 г. также был введен «Табель о рангах». Тем самым был осуществлен разрыв со старой традицией подбора и расстановки кадров по принципу происхождения. Табель о рангах унифицировал и систематизировал государственную службу в различных ведомствах (армии, флоте, гражданской, придворной). В основу карьеры был положен принцип служебной годности и выслуги, т.е. бюрократическое начало победило аристократическое.