Становление и развитие института государственного заказа в России в XVII – начале XXI вв. Историко–правовое исследование

5. Важным этапом в развитии законодательства о размещении заказов для государственных нужд стали годы правления Петра I. Формирование правовых основ госзаказа на данном этапе имеет ряд особенностей, так как данный процесс протекал в сложной и противоречивой обстановке. Характерной особенностью этого периода явились, с одной стороны, особенно интенсивное развитие законодательства в сфере размещения госзаказа, с другой, преимущественное их размещение в сфере военных нужд. При Петре были изданы важнейшие нормативные правовые акты, регулирующие сферу госзаказа – Указ Сената от 27 декабря 1714 г. «О подрядах», Указ Сената от 25 января 1716 г. «О подрядах и договорных письмах»; Регламент «Камер—коллегии» 1721г., закрепивший основные положения распределения государственных заказов на конкурсной основе, а в 1722 г. был издан первый развернутый законодательный акт, регулирующий закупочную деятельность государственных учреждений – «Регламент о управлении адмиралтейства и верфи». Это были передовые документы своего времени. «Регламент о управлении адмиралтейства и верфи» включил в себя все лучшее флотских регламентов других стран, регламентированный в этом документе порядок работы с подрядчиками является фактически прообразом современного законодательства о размещении заказов. Особенностью указанного нормативно—правового регулирования является и то, что в Российской империи такая подробная правовая регламентация появилась намного раньше, чем в других странах, тем самым Петр I предвосхитил мировые взгляды на Россию, ввел передовую регламентацию процесса размещения госзаказа.

В полном соответствии с духом абсолютизма, помимо общих правил размещения госзаказов были и индивидуальные, которые перечеркивали «писаные» законы. Это было продиктовано существовавшей в то время системе так называемого абсолютизма, означавшего неограниченность и не подконтрольность власти монарха, никто не мог перечить ему. Размещение госзаказов по «не писаным» правилам завесило от характера, импульсивности правителя, его личной симпатии и антипатии, фаворитизма, результатов от военных действий, результатов некачественного размещения госзаказов, осуществления внешней политики. Подрядчики – друзья императора, выполнявшие госзаказы, зачастую не несли какую либо ответственность за их не исполнение, что в свою очередь негативно отражалось на развитии страны.

Время показало удивительную жизнеспособность многих принципов института госзаказа, созданных Петром.

6. Революционные события 1917 г. и последовавшая за ними Гражданская война ликвидировали саму необходимость публичных способов размещения заказов на государственные поставки и подряды. Данное положение продлилось до 1921 года. Характерной чертой снабжения предприятий необходимыми для производства материальными ресурсами, так же как и сбыт изготавливаемой ими продукции, производились по нарядам органов власти без размещения заказов – без заключения договоров. В этой бесконтрольной атмосфере широко развилась и процветала коррупция.

7. В условиях плановой системы хозяйствования, существовавшей в СССР, все закупки являлись государственными.

В годы Великой Отечественной войны выполнение государственных заказов было крайне сложно. В военное время, конкурсные процедуры как таковые не применялись.

В советский период, хотя и издавались нормативно—правовые акты, регулирующие отношения, связанные государственным заказом, субъектами этих правоотношений становились государство и государственные предприятия и организации. Государственные нужды обеспечивались за счет распределения фондов (лимитов) и прикрепления поставщиков (подрядчиков) к потребителям (заказчикам). Таким образом, состав государственных заказов по стране в целом формировался и утверждался Госпланом СССР и Госснабом СССР, а затем доводился до предприятий.

8. Коррупция в госзакупках процветала на всех этапах существования института госзаказа. Во все времена она была вне закона, ее пытались искоренить. Прозрачность конкурсных процедур и их результативность всегда были основными задачами государства при проведении госзакупок. Вопреки предпринимавшимся усилиям искоренить коррупцию из этой сферы до сих пор не удалось, борьба с подобными преступлениями остается актуальной и по сегодняшний день.

9. Реформирование порядка размещения государственных заказов в постсоветской России началось одновременно с переходом России к рыночной экономике. Процессы формирования многоукладного хозяйства на основе различных форм собственности, становления и развития инфраструктуры рынка и его хозяйственного механизма коренным образом изменили экономическую, информационную и правовую среду функционирования института госзаказа. С созданием нового хозяйственного механизма происходило ориентирование государственного сектора на качественное и эффективное размещение госзаказов, используя принципы состязательности и открытости. Кроме того, расширение и укрепление сферы действия товарно—денежных отношений усиливало роль самого института госзаказа, что требовало новых подходов к его регулированию.

Первым законодательным актом, регулирующим общие правовые и экономические принципы формирования и размещения заказов на поставку продукции для государственных нужд в новых условиях, стал Закон Российской Федерации от 28 мая 1992 г. №2859—1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд», заложивший фундамент современной системы государственного заказа. Затем принимались иные нормативные правовые акты, регулирующие область исследования. Однако все они были не способны решать и регламентировать даже самые элементарные процедурные вопросы размещения государственного заказа.

Действовавшее до 1 января 2006 г. законодательство в сфере размещения государственного заказа было не последовательно, не имело единой системы и информационных ресурсов о проводимых госзакупках. Все это не позволяло создавать условия для открытости и прозрачности госзакупок, развития добросовестной конкуренции участников размещения заказов, предоставляя госзаказчикам практически неограниченные возможности для злоупотреблений путем размещения заказов у «своих» поставщиков, что порождало всевозможные злоупотребления и коррупцию, существенно ограничивало возможности широкого круга участников в получении заказов. Для преодоления данных проблем был принят комплексный, жестко регламентировавший государственные закупочные процедуры – Федеральный закон от 21 июля 2005 г. №94—ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Принятие указанного закона явилось ключевым событием в изменении послеперостроечных правил размещения госзаказа и в становлении института госзаказа в постсоветской России в целом.

10. Несмотря на существовавшие во все времена проблемы в госзаказе, участие в госторгах, всегда было и остается привлекательным и прибыльным делом для участников размещения заказов, а в некоторых случаях, при выполнении особо важных или выполнении заказов для нужд «значимых госзаказчиков» делом престижным и почетным.

11. На сегодняшний день законодательная база в сфере размещения госзаказа новая, систематически совершенствуется на смену основному закону, регулирующему данную сферу 94—ФЗ должен прийти Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. №44—ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Издаются и корректируются подзаконные акты, одним за другим латая друг друга, что показывает о не совершенстве существующей нормативной правовой базы, о не до конца продуманных принимаемых нормативных правовых актов в данной сфере.

Одним из наиболее эффективных способов предупреждения законодательных и прочих ошибок в сфере размещения госзаказа является общественное обсуждение законопроектов и подзаконных актов в данной сфере.

Теоретическая значимость исследования. Работа является комплексным монографическим исследованием проблем формирования и развития института государственного заказа в России. Сформулированные в работе выводы дополняют ряд разделов истории отечественного государства и права. Они расширяют сферу научного знания, определяя ряд важных аспектов создания, развития и реализации законодательства России в сфере размещения заказов.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы в преподавании курсов истории права и государства России, в подготовке учебно—методических пособий, научных работ. Полученные в результате исследования выводы, рекомендации и предложения могут быть применены при совершенствовании законодательства и практической деятельности государства в лице его органов при размещении государственных заказов.

Диссертационное исследование представляет собой пример комплексного подхода к правовому институту размещения государственного заказа с позиций историко—правовых, теоретико—правовых и государственно—правовых наук. В результате настоящее исследование может послужить базой как для новых историко—правовых и теоретических исследований проблематики размещения государственного заказа, так и для преподавания дисциплин историко—правового и государственно—правового цикла в гуманитарных ВУЗах.

Материалы диссертации могут найти свое применение в просветительских мероприятиях по повышению правовой культуры участников размещения государственного заказа.

Апробация результатов исследования. Исследование подготовлено на кафедре теории и истории государства и права Марийского государственного университета, где были проведены ее рецензирование и обсуждение. Материалы исследования докладывались на международных, российских научно—практических конференциях и круглых столах, в том числе: Научной конференции по итогам НИР профессорско—преподавательского состава, научных сотрудников, аспирантов и студентов (Йошкар—Ола, 2009—2011 гг.), IV Международной научно—практической конференции «Пробелы в Российском законодательстве» памяти академика В. Н. Кудрявцева (Чебоксары, 18 – 19 июня 2010 г.), XIV Вавиловских чтениях – всероссийской научной конференции с международным участием «Россия в глобальном мире: вызовы и перспективы развития» (Йошкар—Ола, 2—4 декабря 2010 г.), XVIII межвузовской научной студенческой конференции «Государство и право: актуальные проблемы современности» (Йошкар—Ола, 23 марта 2011 г.), Международной научно—практической конференции (Чебоксары, 2 декабря 2011 г.), II Всероссийской научной конференции «Россия 2030 глазами молодых ученых» (Интернет—конференция, Москва, август—декабрь 2011 г.).

Результаты исследования прошли обсуждение и были одобрены на кафедре теории и истории государства и права МарГУ.

Отдельные положения исследования учтены Министерством образования и науки Республики Марий Эл и государственным бюджетным образовательным учреждением дополнительного образования детей Республики Марий Эл «Дворец творчества детей и молодежи», которые применяются ими при размещении госзаказов, что подтверждается соответствующими актами внедрения.

Материалы диссертационного исследования внедрены в учебный процесс МарГУ и использовались в факультативных курсах для студентов.

Структура работы обусловлена спецификой объекта, предмета и цели, а также постановкой задач и логикой проведения исследования, состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и источников.

Глава 1. Государственный заказ в дореволюционной России

(1654 – 1917 гг.)

§1. Историко—правовые предпосылки возникновения и развития государственного заказа в России (1654 – 1731 гг.)

В условиях любой экономики государство выступает не только в роли регулятора, но и в роли крупного покупателя, осуществляя ежегодно госзакупки на колоссальные объемы. Порядок размещения госзаказов в России, применяющийся ныне – результат сложных, порой многоаспектных и эволюционных преобразований, прошедший массу всевозможных разночтений, нестыковок, параллелизмов, несогласованностей, конфликтующих или конкурирующих между собой. Коллизии истории Российского государства вносили свой, четкий отпечаток в трансформацию правил размещения госзаказа на протяжении всего пути становления института госзаказа. Однако прежде, чем рассмотреть путь становления и развития госзаказа, его взаимосвязь с проводимыми внутренней и внешней политикой государства, следует несколько слов сказать о научной дискуссии о времени зарождения института государственного заказа.

К непосредственным предпосылкам появления института госзаказа можно отнести переход от натурального хозяйства к товарному, а также требование соблюдения эквивалентности обмена обусловили необходимость появления денег, без участия которых невозможен массовый обмен товаров, складывающийся на основе производственной специализации и имущественной обособленности товаропроизводителей. По нашему мнению, это и является важнейшей предпосылкой возникновения института госзаказа.

Однако, нормативно—правовое регулирование указанного института складывалось по мере социально—экономического и политического развития государства, когда ранее урегулированные отношения не могли урегулировать процесс размещения госзаказа вот тогда и появилась потребность в необходимости урегулирования данных правоотношений.

В. И. Кузнецов считает, что государственный заказ исторически был средством реализации властных предписаний и выражения государственной воли в различных сферах жизнедеятельности государства и в таком качестве существовал, по крайней мере, до первой четверти XII века13.

Некоторые исследователи указывают, что уже Краткая редакция Русской Правды содержит «Урок мостникам», где регламентируется договор подряда на сооружение или ремонт моста. Исследователи полагают, что закон имеет в виду не только мосты, но и городские мостовые. Вопрос о времени происхождения ее древнейшей части в науке спорен. Некоторые авторы относят его даже к VII в. Однако большинство современных исследователей связывает древнейшую Правду с именем Ярослава Мудрого. Спорно и место издания этой части русской Правды. Летопись указывает на Новгород, но многие авторы допускают, что она была создана в центре земли Русской – Киеве. Первоначальный текст Русской Правды до нас не дошел. Древнерусское законодательство знало довольно развитую систему норм, регулирующих имущественные отношения, т.е. то, что сегодня называют гражданским правом. Порядок заключения договоров был преимущественно простым. Обычно применялась устная форма с совершением некоторых символических действий – рукобитья, связывания рук и т. п. В некоторых случаях требовались свидетели14.

А. А. Абрегова утверждает, что существование в Переяславской летописи 1346 г. зачатков казенных подрядов, направленных на удовлетворение государственных (княжеских) нужд, не вызывает сомнения, поскольку в исторических документах содержится упоминание о так называемых заказниках, дружинниках, распоряжавшихся в соответствии с данными им князем полномочиями княжеским имуществом, в том числе и заключавшие соглашения от имени казны15.

В «Юридических записках» П. Редкина отмечается, что отношения по казенным поставкам существовали в обычаях задолго до Поручной записи 1629 г.16. По мнению Л. В. Андреевой в России достаточно рано появились специальные нормативные акты, регулирующие отношения по удовлетворению потребностей государства в соответствующих товарах, работах и услугах. Так, в 1595 г. царь Алексей издает Указ «О заготовлении материалов для строения Смоленской крепости»17. Как подчеркивает О. Г. Ершов в этом документе впервые закреплялись специальные нормы о договоре строительного подряда с участием государства18. Тем не менее, сведения о государственных закупках до XVII в. являются весьма ограниченными и скупыми.

Вместе с тем большинство авторов указывают, что в России самые ранние из найденных правовых актов, регламентирующих процедуры, которые сейчас известны нам как государственный заказ, госзакупки, торги, конкурсы или конкурсные процедуры относятся ко второй половине XVII в. Установление регламентирующих норм в сфере госзаказа было продиктовано существующим положением дел. Исследователи свидетельствуют19, что самым ранним из найденных нормативным актом в России, регулирующим государственные закупки, считается объявленный 7 июля 1654 г. Царем Алексеем Михайловичем Указ «О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей»20.

Зарождение института госзаказа, размещение госзаказов в современном концептуальном понимании относится к середине XVII века, и связано с тем, что в XVII веке Россия была самым крупным государством в Старом Свете – страна вступала в новый этап социально—экономического развития, появляются купцы. Характерной чертой экономического развития России в XVII веке стало безраздельное господство феодально—крепостнической системы. В экономике России постепенно нарушался натуральный характер хозяйства, развивалось ремесло и мелкотоварное производство мануфактурного типа. Все шире распространялись элементы западноевропейской культуры и научных знаний. Устанавливались торговые и дипломатические связи, осуществлялся взаимный обмен опытом. В Москве открылась Немецкая слобода, чаще стали посещать Россию иностранцы, а русские люди – выезжать за границу. В это время начали происходить перемены в системе государственного управления. Укреплялось самодержавие, осуществлялась государственная централизация. Шел процесс постепенного перехода от сословно—представительной к абсолютной монархии. Все это свидетельствовало о том, что с середины XVII века Россия стояла на пороге реформ – к переходу к экономическому функционированию и развитию государства, осмыслению определения необходимости обеспечения условий выгодных поставок для государственных нужд.

В первой половине XVII в. возникает необходимость переустройства военных сил России. Готовясь к войне за Смоленск, правительство закупило в Швеции и Голландии оружие21. Для обеспечения военных нужд предпринимались конкретные меры и внутри страны, строились заводы, выпускалась военная продукция. Правда необходимо признать, что этому в основном способствовала «предпринимательская смекалка иноземцев». Так в 1632 году голландский купец Андрей Виниус обратился к царю с неожиданным предложением: он просил разрешения построить в Туле доменный завод для отливки пушек «по иностранному способу из чугуна». Виниус желал стать российским де Геером: он собирался выручить хорошие деньги на казенных заказах, а остальные пушки вывозить заграницу. Шведские чугунные пушки стоили в России примерно 1,5 рубля за пуд, Виниус предлагал поставлять по 60 копеек за пуд, а действительная цена была около 10 копеек. Как бы то ни было, для русского правительства это было чрезвычайно выгодное предложение: голландцы сами, с минимальной помощью, обещали построить домны, привезти мастеров, раскрыть все секреты, научить русских литейному делу и снабдить русское войско пушками. К 1637 году Виниус построил в районе Тулы четыре завода, а к 1660 году в России было уже 7 заводов, которые могли выпускать сотни пушек в год. Это был очевидный успех политики привлечения иностранных инвестиций, ведения бюджетной политики и размещения госзаказов. Строительство этих заводов позволило не только значительно укрепить боевой запас страны, но даже экспортировать продукцию, так в 1646 году было вывезено в Голландию 600, а в 1647 году – 340 пушек22.

В 1649 г. Алексеем Михайловичем был издан указ, обязывающий архангельских таможенников закупать талеры23 только «на государя», то есть в казну, не останавливаясь даже перед принуждением съехавшихся к торгу купцов покупать предлагаемые ефимки за свои деньги – со сдачей и расчетом в Москве, для чего требовалось все сделки регистрировать. Указ содержал «контрольные цифры закупки»24.

Все это привело к закономерному явлению – необходимости обеспечения нужд царя качественными товарами, работами и услугами за приемлемую цену, что в свою очередь послужило началу появления нормативно—правовых актов, регулировавших указанные правоотношения.

7 июля 1654 г. Царем Алексеем Михайловичем объявляется Указ «О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей»25. В котором говорилось: «Государь указал послать свои Государевы грамоты к Москве к Боярам и в городы к Воеводам, и к приказным людем: зелено на Москве и в городех Государев указ всяким людем сказать, которые люди похотят уговориться везти под Смоленск муку ржаную и сухари, и они б с теми людми уговаривались; а давали им за муку за четверть по сороку и по сороку по пяти алтын и по полуторы рубли, а то им ведено сказывать, что у них с того подрядного хлеба пошлин нигде не возьмут».

Употребляемый в указе термин «подряд» имеет значение как поставка товара, выполнение работ, оказание услуг для нужд царя и равнозначно ныне известному нам понятию «поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд». Понятие «госнужды» в тот период охватывало только нужды царя. Наравне с понятием «подряд» использовалось и понятие «торги» как форма торговли, что было равнозначно понятию «конкурс» и в первую очередь было охарактеризовано публичностью и состязательностью его проведения. Царем Алексеем Романовым в том же 1654 году был объявлен Именной указ Окольничему Князю Ромодановскому «О сборе хлебных припасов и денег для продовольствия ратных людей»26.

Таким образом, указами устанавливался некий порядок выполнения поставки товара для государственных нужд. Хотя конкурса между участниками размещения заказа как такового не проводилось, однако устанавливались предельные цены на поставляемые продукты, чтобы избежать излишних затрат казенных средств и не дать тем самым возможности нажиться должностным лицам госзаказчика, ответственным за его размещение. Также предъявлялись условия к выполнению госзаказа. Основными составляющими правил стали предписания о публичном размещении заказа, исходя из принципов открытости и прозрачности. При этом государство стимулировало победителей госзаказа – они освобождались, от уплаты в казну каких либо пошлин и налогов. Таким образом, появляется государственный заказчик в лице царя, начинается поиск исполнителей, происходит регламентация условий выполнения заказа и получения вознаграждения. Иными словами, началось постепенное осуществление перехода государства к правовой регламентации сферы размещения государственных заказов.

Полагаем, что именно с их изданием берет свое начало история нормативно—правого регулирования государственных закупок в России, начинается первый этап жизни института госзакупок, на котором происходит его зарождение, формируются потребности государства в четкой регламентации некой единой системы государственных закупок и их принципов. Причем первый этап имеет два периода. Первый из них, – период формирования историко—правовых предпосылок и возникновения государственного заказа в России, – охватывает временной промежуток с 1654 г. по 1731 год, в котором происходит формирование основных ключевых принципов размещения госзаказов, которые впоследствии стали стержневыми постулатами к развитию системы госзаказа и института в целом. Именно в этом периоде были определены основные принципы и стратегические направления развития института госзаказа в России до начала XX в.

Следующее развитие институт госзаказа получил во времена правления Петра I. В годы его правления сложился в основных чертах бюрократический аппарат управления, возникло постоянное войско, – единоличная власть Петра I, как монарха стала достаточно сильной, чтобы осуществлять свою внутреннюю и внешнюю политику без одобрения и согласия со стороны сословно-представительных органов. Государь располагал достаточными материальными и политическими средствами, которые делали его власть настолько самостоятельной, чтобы во всех своих начинаниях не считаться с мнением каких-либо общественных сил. На смену сословно-представительной монархии пришла монархия абсолютная. Присущее абсолютизму усиление власти монарха выразилось и в формировании фундаментальных основ правого регулирования размещения госзаказа. Путевку в жизнь получили принципы размещения госзаказа: открытость, публичность, гласность, состязательность, характерные и для современных процедур при размещении государственных заказов.

При Петре I объявления о торгах, как правило, вывешивались на всех городских воротах. Аналогичным образом сообщалось и о представлявшихся льготах участникам размещения заказа – подрядчикам и поставщикам, о победителях торгов, а также о судебных решениях относительно их результатов. Все это, несомненно, свидетельствует о высокой заинтересованности государства в эффективном размещении госзаказа, что дает основания полагать, что госзаказ был одной из стратегических сфер в экономики страны, безусловно направленный на ее развитие27. Для военных действий Петра требовалось огромное количество пороха, что и предопределило появление в июне 1711 г. Указа «О вызове подрядчиков для делания пороха», который предписывал: «…Для нынешнего военного случая… пороху сделать сколько возможно с поспешанием. И для того порохового дела объявить Его Великого Государя указ по всем воротам, чтобы явились подрядчики всех чинов люди в Канцелярию Правительствующего Сената, и уговоры б свои записывали, кто сколько и как и по какой цене может пороху сделать…»28.