Историография инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов Российской Федерации

История развития парламентского контроля в субъектах РФ представлена:

а) в динамике – с момента появления в российском государственном устройстве первых региональных выборных представительных органов (парламентов) – сословных сеймов Великого Княжества Финляндского и Царства Польского до создания законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ по Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 №184-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями;

б) в контексте локальной истории Дальнего Востока и Восточной Сибири России, общероссийской истории и мировой истории.

Особое внимание придавалось принципам объективности и системности, что позволило автору вскрыть логику исследования не в абстрактно-теоретической форме, а в рассмотрении сути конкретных событий, деятельности народных масс, партий, отдельных личностей.

На основе методологических принципов использовался комплекс методов научного исследования, включающий в себя как специальные методы познания (историко-правовой, проблемно-хронологический, сравнительно-правовой, компаративный, формально-юридический, институциональный, цивилизационный, информационный), так и общенаучные (анализ, синтез, дедукция и индукция).

Из перечисленных выше методов более подробно хотелось бы остановиться на характеристике последнего – информационного, значение которого усилилось в связи с появлением историко-правовой информатики, о повышении роли которой ещё в 1985 г. говорил академик РАН А. А. Дородницин, обративший внимание исследователей на проблемы применения информатики, в частности таких ее, наиболее перспективных методов, как математическое моделирование и распознавание образов в социально-гуманитарных исследованиях.

Сегодня информационный метод позволяет сочетать в себе «компьютерное источниковедение» и «компьютерную аналитику». Сбалансированное сочетание обоих компонентов позволило обеспечить увеличение аналитического потенциала историко-правовой информации и посредством её получить в исследовании содержательно значимые результаты.

Использование указанных методов способствовало исследованию процесса формирования института регионального парламентского контроля в субъектах РФ включённых в состав ДФО с разных сторон, с выходом на обобщение как регионального, так и федерального уровней.

Эмпирическую базу исследования составили материалы правовой экспертизы уставов и нормативных правовых актов субъектов РФ, включённых в ДФО, регламентирующих государственное строительство и принятых с 1994 по 2020 гг., а также материалы статистики.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Теоретическая значимость исследования. Во-первых, определяется созданными в ходе исследования научными выводами и разработанными на их основе предложениями; во-вторых, состоит в приращении историко-юридических знаний о развитии института парламентского контроля в субъектах РФ, о различных аспектах взаимодействия региональных государственных органов и населения как в целом по России, так и в её регионах и региональных объединениях.

Практическая значимость исследования состоит в том, что, во-первых, в связи с возросшим объёмом информации, особенно благодаря Интернету, данная работа сможет стать путеводителем в увеличившимся потоке работ, посвящённых исследуемой проблеме.

Во-вторых, фактический материал монографии, выводы и рекомендации, содержащиеся в ней, позволяют скорректировать региональную политику в ДФО с учётом не только сложившейся в настоящее время конъюнктуры, но и исходя из имеющегося исторического опыта.

В-третьих, в ходе исследования автор пытался объективно изучить и высказать ряд выводов и предложений, обладающих определёнными элементами новизны. Многие предложения автора были реализованы при разработке федеральных и региональных нормативных правовых актов, регламентирующих государственное устройство субъектов РФ, в том числе их уставов.

В-четвертых, работы автора используются в ВУЗах и СУЗах России в качестве учебных пособий для студентов юридических факультетов и отделений и при подготовке специалистов-менеджеров для сферы государственного управления, на семинарах и курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, преподавателей истории средних школ и колледжей.

И, наконец, недостаточная изученность проблемы, отсутствие обобщающего труда по истории формирования парламентского контроля во всех субъектах РФ вошедших в состав ДФО и были приняты во внимание при выборе темы данного монографического исследования.

В этом контексте представляется крайне важным как проанализировать уже накопленный в различных российских регионах опыт, так и обратиться к наработкам учёных других гуманитарных наук. Перефразируя высказывание академика РАН Н. Л. Добрецова, можно сказать, что только совместными усилиями научного сообщества, обсуждая как общие принципиальные вопросы, так и конкретные достижения в области регионального парламентского контроля, мы сможем уточнять приоритеты и двигаться вперёд86.

Материалы исследования и содержащиеся в монографии выводы и рекомендации могут послужить основой для последующих научных исследований в данной области и помогут формированию правосознания у населения Дальневосточного федерального округа.

Не претендуя на полноту анализа и абсолютную истинность выводов, оценок и рекомендаций, автор работы предлагает своё видение процесса инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов Федерации (преимущественно на примере субъектов РФ, включённых в состав Дальневосточного федерального округа) и первоочередных шагов, позволяющих преодолеть тенденцию разрушения российской государственности и возрождения на этом фоне административно-командной системы. Кроме того, особо хотелось бы отметить, что рассмотрение процесса функционирования парламентского контроля не является задачей данной работы.

Структура работы. Монография состоит из введения, трёх глав, заключения, глоссария и списка источников и литературы. В основу структурирования работы положен проблемно-хронологический принцип изложения материала.

Кандидат исторических наук, доцент,

советник юстиции I класса Б. Г. Хачатурян

Глава 1 Ретроспективный анализ историографии процесса формирования в России выборных региональных представительных органов в досоветский период и первый советский период (1809 – октябрь 1920 гг.)

1.1 Первые российские выборные региональные представительные органы – сеймы – Великого Княжества Финляндского и Польского Королевства и их контрольные полномочия в научной литературе России

В начале XIX столетия в состав Российской империи вошли территория Финляндии и часть территории Польши87, имевшие к этому времени свои парламенты (сеймы).

Великое княжество Финляндское вошло в состав Российской империи в 1809 г. и до 1917 г. являясь, генерал-губернаторством обладало широкой внутренней и внешней автономией, граничащей с незакреплённой юридически личной унией88.

Собрание представителей сословий Финляндии, созванное императором Александром I в городе Борго (Боргоский сейм)89 где он объявил о сохранении шведского законодательства и огласил подписанный накануне манифест (декларацию90) о государственном устройстве Финляндии. Сейм, одобрив декларацию, тем самым согласился на предложенные условия вхождения княжества в состав Российской империи. Следующее заседание финского сейма состоялось в 1863 г.

Фото 1. Декларация Александра I, март 1808 г.

Сейм Финляндии состоял из представителей четырёх сословий. В его компетенцию входило только законодательство по внутренним делам.

Решения Сейма утверждались монархом. Без согласия всех четырёх палат Сейма император не мог изменять «коренные» (основные) законы, действовавшие в княжестве.

Позже документом регламентирующим работу сейма становятся Сеймовые Уставы для Великого Княжества Финляндского от 15.04.1869 г. и от 20.07.1906 г. В соответствии с последним «Сейм образует одну палату в составе двухсот сеймовых депутатов». Депутаты получили право «…входить в обсуждение закономерности служебных распоряжений членов правительства», обращаться с петициями к государю.

Польша вошла в состав России со своей Конституцией (Устава Жондова) принятой в мае 1791 г. (фото 2). Царство Польское, благодаря конституционной хартии, было единственной страной в центральной Европе, в которой был парламент, избираемый прямыми выборами и почти всеми общественными классами, хотя и с незначительным участием крестьян. Польский парламент состоял из двух палат: сената и палаты депутатов (или польской избы).

Фото 2. Первая страница рукописи Конституции Речи Посполитой Устава Жондова (Ustawa Rządowa) на польском языке

Устава устанавливала подотчётность министров сейму, который мог освободить их от должности вотумом недоверия, требовавшим двух третей голосов в обеих палатах. Министры могли быть привлечены к ответственности Сеймовым судом; простого большинства голосов было достаточно для начала процедуры импичмента. Статьёй VI Устава признавался «Закон о сеймиках» регулировавший деятельность региональных законодательных собраний. Слово «конституция» (польск. konstytucja) в Речи Посполитой обозначало все законодательные акты любого характера, изданные сеймом91.

Основным законом, определявшим политический и общественный строй Царства Польского, структуру и компетенции органов власти, а также права и обязанности населения, после вхождения её в состав России, была Конституция (Конституционная хартия) Царства Польского от 27.11.1815 г., обнародованная 24.12.1815 г.92

Сенат, кроме законодательных функций, имел право контролировать правильность выборов в палату депутатов и являлся высшей судебной коллегией. Являясь высшим судебным органом, он предавал суду высших должностных лиц, рассматривал дела о государственных преступлениях.

Контроль за нарушениями конституции входил в компетенцию Государственного совета.

Литература, посвящённая финскому и польскому парламентам времён вхождения этих государств в состав России, представлена большим количеством статистической, справочной и научной литературы (дореволюционной93, советской94 и современной – постсоветской95), в ней прослеживается попытка осмыслить внутриполитические события XIX столетия, изучение которой позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на длительную историю работы представительных органов до присоединения этих территорий к России, полноценными региональными законодательными и контрольными органами (в сегодняшнем понимании этих терминов) они, после вхождения в состав России, не стали, так как работали под жёстким контролем российских императоров.

Наиболее красноречиво это показано в анализе органов власти и управления Царства Польского, сделанном Министерством внутренних дел России в середине XIX столетия96.

Как показывает анализ литературы, дореволюционные исследователи свои работы посвящали в основном государственному устройству Великого Княжества Финляндского и Царства Польского, местным органам власти, осуществлявшим управление этими территориями.

Так, одно из первых изданий, позволяющее познакомиться с государственным устройством Великого Княжества Финляндского и в частности с законодательной властью княжества – сословным сеймом, порядком его формирования, механизмом работы – является изданный в 1882 г. труд директора статистического бюро в Финляндии К. Э. Игнациуса «Великое княжество Финляндское. Статистические заметки»97, где отмечается, что императором Александром I после присоединения Финляндии Манифестом от 15.03.1809 г.98 были сохранены финские государственные органы, в том числе и представительный.

Далее, отмечает он, изданный позже (в 1862 г.) сеймовый Устав чётко определил правотворческие полномочия сейма и императора, заключающиеся в том, что законотворчеством «…заведуют Император Великий Князь и собранные на Сейм представители Финского народа. Без согласия сейма не могут быть издаваемы новые законы или отменены старые, а также назначаемые налоги или производимые наборы солдат. <…> На сейме имеет место старинное представительство сословий Рыцарства и Дворянства, Духовенства, Горожан и Крестьян. <…> Один представитель на 7 000 до 7 500 жителей» (орфография документа. – Б.Х.). При этом ни в Уставе, ни в работе К. Э. Игнациуса нет никаких упоминаний о контрольных функциях сейма.

Подробный анализ органов народного представительства Финляндии, предусмотренных сеймовыми Уставами 1869 и 1906 гг., был сделан бывшим товарищем министра – статс-секретарём Великого княжества Финляндского (1901 – 1906 гг.), сенатором (с 1906 г.) Э. А. Эрштремом в 1907 г.99, и, хотя в параграфе 33 Устава 1906 г. было закреплено право сейма «…входить в обсуждение закономерности служебных распоряжений членов правительства»100, и этот автор ни словом не обмолвился о практике исполнения данного полномочия.

Такое же положение и с характеристикой сейма Царства Польского. Имеющиеся работы как польских, так и российских учёных в основном рассматривают вопросы правового положения Царства Польского в составе Российского государства, его государственного устройства, взаимоотношения органов государственной власти101.

После Октябрьской революции тема финского и польского сеймов надолго выходит из поля зрения российских исследователей. Только в пятидесятые годы и позже в отдельных работах исследователи касаются вопросов статуса Княжества Финляндского и Царства Польского и очень кратко рассматривают их органы власти и управления102.

В целом можно отметить, что сегодня значение литературы, посвящённой финскому и польскому региональному парламентаризму, заключается, во-первых, не только в познании истории, но и в том, что при внимательном прочтении её мы можем найти предупреждения, своевременное не устранение которых приводит даже к гибели государства.

Так, русский историк и социолог Н. И. Кареев, анализируя историю Речи Посполитой и польского сейма в 1888 г., отмечал, что сосредоточение всей государственной власти в одних руках, которые к тому же не имеют над собой никакого контроля, и «…захват верховной власти в государстве одним сословием и неумение этого сословия организовать очутившуюся у него в руках верховную власть – вот два явления в развитии польского государства, отразившиеся на своеобразном характере существовавшего в нем сейма»103 и далее сделал вывод о том, что это, в конце концов, привело к исчезновению с политической карты государства – Речи Посполитой. На наш взгляд, именно не учёт подобных выводов КПСС стало одной из причин гибели всей советской системы.

Во-вторых, ознакомление с нормативными актами и научно-статистической литературой показывает, что финские и польские сеймы не обладали контрольными полномочиями.

В-третьих, ценность данного российского опыта строительства региональных законодательных (представительных) органов, по нашему мнению, заключается в том, что он позволил россиянам на конкретном примере ознакомиться с западным региональным парламентаризмом и в последующем применить его при формировании земского общественного управления на уровне губерний (1864 г.) и при создании Государственной думы в 1905 г.

1.2 Историография процесса строительства земских органов общественного управления и института парламентского контроля в работах российских и зарубежных авторов

Отмена в 1961 г. Александром II крепостного права, приведшая к отсутствию личной зависимости крестьян от помещиков и появлению в общественном производстве «свободных рук», дало толчок к бурному развитию капиталистических отношений и поставило перед государством, ко второй половины XIX в., задачи по их реформированию как на уровне государства, так и на уровне местных сообществ и в первую очередь – губерний104 и уездов105 (сегодня мы говорим – на региональном уровне).

Реформированием губернского и уездного управления занялось Министерство внутренних дел106. 1 января 1864 г. Александром II издаётся, подготовленное МВД, Положение о губернских и уездных земских учреждениях для заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам (фото 3), которым вводились губернские и уездные земские учреждения.

Фото 3. Положение о губернских и уездных земских учреждениях (проект 1893 г.)

Положение закрепило переход к системе местного цензового (имущественного) представительства посредством курий, формируемых на основе имущественного ценза и введения системы прямого и косвенного избрания в состав выборных (представительных) органов. В результате были созданы земские органы управления: выборные земские собрания (губернские, уездные), состоящие из гласных и избираемые ими соответствующие земские управы – исполнительные органы.

Земские органы не были подчинены местной правительственной администрации, но свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице губернаторов и министра внутренних дел.

В выпущенной в 2013 г. монографии автором делается вывод о том, что земство «…оказалось чисто российским институтом, вызванным к жизни спецификой общественного развития 60 гг. XIX столетия. Его можно определить как своеобразную форму государственного регионального управления»107.

Исходя из темы исследования для нас представляет интерес тот факт, что земские учреждения вводились на территории Российской империи не одномоментно, а избирательно. Первоначально в 1864 г. они были введены в 34 европейских губерниях России. В 1912 г. земство было распространено в урезанном виде на девять западных губерний. В 1876 г. земства были распространены на область Войска Донского, но не прижились там, поскольку казакам не понравилось выплачивать новый сбор, тем более что слегка подкорректированное законодательство обеспечивало преобладание в Донском земстве крупных землевладельцев и казачьей верхушки. Земские органы здесь были ликвидированы в марте 1882 г.108

Кроме того, был ряд сепаратных актов, учитывающих особенности отдельных регионов страны, это: Местное положение о поземельном устройстве крестьян, водворённых на помещичьих землях в губерниях: Великороссийских, Новороссийских и Белорусских; Местное положение о поземельном устройстве крестьян, водворённых на помещичьих землях в губерниях Малороссийских: Черниговской, Полтавской и части Харьковской; Местное положение о поземельном устройстве крестьян, водворённых на помещичьих землях в губерниях: Киевской, Подольской и Волынской; Местное положение о поземельном устройстве крестьян, водворённых на помещичьих землях в губерниях: Виленской, Гродненской, Ковенской, Минской и части Витебской109. Два последних местных положения отражали тот факт, что эти губернии в предреформенное время жили по юридическим нормам, так называемых инвентарных правил110.

Структуру, основные принципы, состав электората наглядно показывает приводимая ниже схема 1.

Схема 1. Примерная структура земства

Об отношении к данному уровню управления, со стороны местных сообществ, красноречиво говорит факт строительства специальных зданий для организации работы земских органов. Как правило, это были одни из первых и лучших и красивейших каменных сооружений губернских городов (фото 4). В советское время большинство из них были отданы под учебные заведения.

Фото 4. Хабаровск. Дом городского самоуправления

В целом, анализ Положения 1864 г. позволяет сделать вывод о расширении общественных начал в управлении губерниями и уездами.

Что касается Восточно-Сибирского генерал-губернаторства, то земское общественное управление на эти территории распространено не было. Правительство неведение здесь земства объясняло тем, что население территорий не было готово взять на себя функции местного управления, поскольку, во-первых, прошло всего три десятка лет с тех пор, как к России были присоединены приамурские и приморские земли, малоизученные, со слабым укоренением славянского населения, с протяжной «прозрачной» границей с сопредельными странами, они требовали от центральной власти особых решений в их управлении, во-вторых, отсутствовало крупное (помещичье) землевладение, а именно – на помещика опиралась власть, проводя земскую реформу. Но сибирские территории имели более длительную историю их освоения русскими и, по-видимому, не только вышесказанное было причиной неведения здесь земского управления.

Как показывает проведённый автором ретроспективный анализ111, проблемам земского общественного управления в России посвящено большое количество научной литературы, позволяющее сделать вывод о том, что изучение данного исторического российского феномена имеет три этапа: дореволюционный этап – литература пореформенного периода, советский этап – литература о земском общественном управлении в период строительства советского государства и современный этап – этап постсоветского изучения земского общественного управления.

1.2.1 Вопросы строительства земских органов общественного управления в историографии пореформенного периода

В дореволюционной научно-публицистической литературе о российском земстве просматриваются три тенденции в отношениях исследователей к данному институту:

– характеристика государственного устройства России без рассмотрения института земского общественного управления (Дж. Ст. Милль, В. М. Гессен и др.)112. Но, характеризуя задачи представительного органа, авторы едины во мнении, что «…сущность представительного органа состоит в том, что весь народ или значительная его доля, посредством своих депутатов, избираемых периодически, держат в руках высшую власть контроля. Народные депутаты должны обладать этой властью во всей её полноте»113;

– анализ моделей регионального управления в западных странах в сравнении с российским земским общественным управлением (В. О. Матвеев, К. Кульчицкий (Мазовецкий), А. И. Васильчиков114 и др.);

– изучение земского общественного управления в его историческом развитии (И. И. Дитятин, Г. Джаншиев, В. П. Безобразов, В. М. Гессен, Б. Б. Веселовский, А. Д. Градовский, К. А. Пажитнов, Н. М. Коркунов115 и др.).

Именно учёными двух последних групп были сформулированы основные принципы российского земства, даны оценки земским преобразованиям в России. Их работами в российскую политическую культуру были введены термины «самоуправление на местах» или «местное самоуправление»116.

Правовую регламентацию выборных земских собраний, их практический вклад в развитие российской государственности рассматривают в своих работах Б. Б. Веселовский, В. П. Безобразов, А. Д. Градовский, И. И. Дитятин, Н. М. Коркунов, П. М. Толстой117.

Анализируя модели регионального управления в западных странах и российское земство, они формулируют основные принципы земства, дают оценки земским преобразованиям в России, которые не утратили и сегодня своего научного значения, делают попытки дать определение российскому земству, его историческим корням, разрабатывают теоретические модели, которые легли в основу деятельности земских учреждений, принимав-шихся вначале как общественные по своей сути органы, действующих финансово независимо от государственных, а затем как «двоякие органы одного и того же организма, различные формы одной и той же власти»118

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «ЛитРес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

Примечания

1

Родиной современного парламентаризма считается Англия, где в XIII в. был образован прообраз парламента, когда король Иоанн Безземельный был вынужден подписать Великую хартию вольностей (Magna Carat. The Great Charter of Liberties), в соответствии с которой ограничивался королевский произвол, прежде всего в налоговой и административной сферах. Согласно этому документу король не имел права вводить новые налоги без согласия королевского совета, которому одновременно принадлежало право контроля за исполнением бюджета. Таким образом, парламентаризм зародился как процесс контроля со стороны представительного органа за исполнительной властью в бюджетной и административной сферах. К сожалению, эту аксиому российские выборные должностные лица (депутаты и главы исполнительных органов субъектов РФ и муниципальных образований) ни как не могут воспринять. Подробнее этот парадокс будет рассмотрен ниже.