Историография инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов Российской Федерации

– вторую группу публикаций можно условно назвать региональной. В работах показывается, что региональная политика правительства преследовала цели политической и экономической интеграции дальневосточных регионов, республики Бурятии и Саха (Якутии), Забайкальского края в общероссийскую экономическую систему, установления социальной, правовой и административной однородности.

К данной категории мы относим труды, в которых предпринята попытка показать реформы в масштабе субъектов РФ, включённых в состав ДФО. Это, прежде всего работа М. А. Сергеева (1955 г.) «Некапиталистический путь развития малых народов Севера»40, которая, по мнению учёных, является «единственным монументальным трудом, обобщающим практику социалистического строительства на Крайнем Севере»41. Работы В. С. Флерова, В. В. Сонина42, раскрывающие причины создания, процесс становления государственного аппарата, подготовку и проведение первых выборов в Советы и другие важные стороны деятельности Дальневосточного революционного комитета (Дальревкома) и Дальневосточной Республики (далее. – ДВР). Губернатор Хабаровского края В. И. Ишаев (1998 г.) в своей книге «Особый район России»43 показывает поиски Хабаровским краем новой стратегии развития в связи с принятием в 1993 г. новой Конституции РФ. Сюда можно отнести работы Б. Г. Хачатурян (2000 г., 2018 г.), Р. В. Голощапова (2002 г.), И. В. Зайцевой (2004 г.), А. А. Гамалея (2009 г.), Ц. Б. Батуев, С. Д. Раднаевой44 и др.

– третий исследовательский уровень изучения административных и правовых изменений можно назвать национальным. Он вычленяется нами в связи с тем, что в пределах ДФО находятся специфические регионы: республики, автономная область и автономный округ. Учёные данной группы пытаются обосновать особенности государственного строительства созданных в советский период российских республик, национальных областей и национальных округов. На конкретных примерах, правда, не всегда успешно, они пытаются вскрыть проблемы политического развития титульной нации конкретной территории. Наиболее характерным примером может служить книга В. Л. Серошевского «Якуты. Опыт этнографического исследования»45, где на примере создания в Якутии первого представительного органа – Якутской Степной Думы – показан механизм втягивания народов Сибири в общегосударственное русло управления. Заслуживают внимание работы М. А. Сергеева, (1934 г.); Т. С. Ермолаева, (1999 г.), Т. С. Ивановой (2000 г.), А. Н. Ким-Кимэна (2001 г.); Ц. Б. Батуева (2012)46 и др.

Следующую группу источников составляют документальные матери-алы, хранящиеся в государственных центральных и региональных архивах, ценность которых заключается в том, что они позволяют, во-первых, сформировать собственные научные взгляды по вопросам формирования института парламентского контроля как в целом по России, так и в её субъектах в изучаемый период; во-вторых, сравнить выводы исследователей с решениями практиков, закреплённых в официальных документах и периодической печати; в-третьих, определить возможности источниковой базы проблемы и дальнейшие перспективы разработки вопроса формирования института регионального парламентского контроля в субъектах РФ.

Обращение к архивным материалам продиктовано также необходимостью определить информационные возможности источниковой базы проблемы и дальнейшие перспективы разработки истории реформ.

С этой целью были исследованы около 100 архивных фондов Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Российского государственного архива социально-политической истории (РГАСПИ), Российского государственного исторического архива Дальнего Востока (РГИАДВ), Национального архива Республики Саха (Якутия) (НАРСЯ), Государственных архивов Приморского (ГАПК) и Хабаровского (ГАХК) краёв, Государственных архивов Амурской (ГААО), Камчатской (ГАКО), Магаданской (ГАМО), Сахалинской (ГАСО) областей.

Выявленные архивные материалы конкретизируют и уточняют сведения историографических источников и позволяют обосновать новый взгляд на известные сюжеты реформ.

Особого внимания заслуживают хранящиеся в архивах научные труды, характеризующие систему управления у сибирских и дальневосточных народов, их отношение к освоению данных территорий, их советизации и постсоветскому реформированию. Работы позволяют проанализировать правовые, территориальные, организационные и материально-финансовые основы регионального управления на Дальнем Востоке, в Бурятии, Якутии и Забайкалье47.

И, наконец, значительную группу источников составляют нормативные акты: Княжества Финляндского и Царства Польского регулирующих деятельность сеймов48; Российской империи49; Временного правительства50; Дальневосточной Республики51; РСФСР это, прежде всего, Конституции РСФСР 191852, 192553, 193754 и 197855 гг.), СССР (здесь так же, прежде всего, Конституции 192456, 193657, 197758 гг., ряд положений59, и декретов60 Советского правительства; административно-территориальных образований в составе РСФСР61, Российской Федерации и субъектов РФ, характеризующие поиск Россией организации власти и управления на региональном уровне. Документы, исходящие от центральных и региональных государственных и партийных инстанций, опубликованы в многочисленных изданиях. Их анализ позволяет проследить процесс инкорпорации института регионального парламентского контроля в правовое поле субъектов Федерации и сравнить выводы, сделанные в трудах российских и зарубежных учёных об этом процессе, на соответствие их российскому правовому полю.

Наибольший массив нормативных правовых актов регулирующих парламентский контроль в субъектах Федерации создан в постсоветское время и включает в себя:

а) нормативные правовые акты федерального уровня. Это, прежде всего, Конституция Российской Федерации62, федеральные законы, решения судов63, материалы Счётной палаты РФ. Среди законов особое место занимает Федеральный закон «О парламентском контроле»64. Но закон не устанавливает каких-либо общих (для Федерации и субъектов РФ) основ для осуществления парламентского контроля в России и не закрепляет общего понятия парламентского контроля, что приводит к большому разбросу подходов к его определению. Закон не развивал институт парламентского контроля, а зафиксировал реальное положение дел.

Нельзя не упомянуть здесь и Федеральный конституционный закон «О Счётной палате Российской Федерации»65; Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»66.

Большое значение имеет и принятый в 1999 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»67. И хотя контрольная функция в соответствии с этим документом для законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации не является статусной, но закон закрепил за ними право на контрольную деятельность. При этом чётко очертил параметры такого контроля68, однако отдельные субъекты РФ расширяют эти параметры69.

К этой группе относятся также нормативные правовые акты издаваемые Президентом РФ, Правительством РФ и судебными органами;

б) нормативные правовые акты субъектов РФ. Это конституции (уставы) субъектов РФ, в которых отдельные субъекты свои законодательные (представительные) органы обозначают как контрольные70 или, не давая такого статуса, просто устанавливают параметры контроля, для своих законодательных органов исходя из норм Федерального закона №184 (в ряде случаев они весьма детальны и гораздо подробнее норм Конституции РФ о контрольных полномочиях Федерального Собрания РФ71); законы субъектов РФ72; нормативные акты органов государственной власти субъектов РФ73; материалы органов парламентского контроля субъектов РФ74. Регулирование парламентского контроля осуществляется не только законами, но и положениями регламентов законодательных органов, а также их постановлениями, в частности о создании контрольных комитетов75, счётных палат76 и т. д.

Однако проведённый автором денного исследования анализ российской правовой базы77, в том числе и регламентирующей парламентский контроль в субъектах РФ показывает её низкое качество. Зачастую закон есть, а доверия к нему нет. Это позволяет представителям политической элиты говорить, что в России, во-первых, «…сегодня проблема институтов власти»78, во-вторых, «…необходима реформа надзорно-контрольных органов»79 и, в-третьих, «…наше законодательство для воров и коррупционеров»80. Такое положение дел ставит перед научными кругами задачу поиска оптимальной модели государственного устройства, в том числе правовой регламентации института парламентского контроля в субъектах РФ.

Таким образом, тема исследования представляет интерес как в научном, так и в общественно-политическом плане. Не вызывает сомнения и то, что исследовательское внимание к данной проблеме будет лишь возрастать.

Что касается собственно регионального парламентского контроля то изучение данного института, его правовой регламентации идёт на протяжении всего постсоветского периода. В научных журналах публикуются статьи81 по этой проблематике, защищаются диссертации82. Но работ посвящённых историографии данного института автором не обнаружено.

Актуальность темы исследования и недостаточная степень её изученности определили исследовательскую проблему, целью которой является реконструкция процесса знаний, характеризующих инкорпорацию института парламентского контроля в правовое поле субъектов РФ, выявление болевых проблем этого процесса на основе комплексного изучения историко-юридической литературы, выявление дискуссионных и нерешённых вопросов, разработка рекомендаций и предложений для его дальнейшего исследования.

Для решения обозначенной выше цели при подготовке данного исследования автором были поставлены следующие задачи:

– проанализировать зарождение научных представлений об истории института регионального парламентского контроля и на основе историографического анализа определить теоретико-методологические основы изучения различными поколениями юристов, историков, политологов, социологов в XIX – начале XXI вв. процесса инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов Федерации (преимущественно на примере субъектов РФ, включённых в состав ДФО);

– показать генезис взглядов на российский институт регионального парламентского контроля;

– проанализировав идеи парламентского контроля в научных трудах в изучаемый исторический период как одной из составляющих российского парламентаризма, осуществить институциональную интерпретацию генезиса института регионального парламентского контроля в России и сформулировать особенности регионального парламентского контроля;

– выявить роль региональных сообществ в развитии института регионального парламентского контроля;

– на основе проведённого анализа определить периодизацию инкорпорации парламентского контроля в правовое поле дальневосточных субъектов РФ и сформулировать дефиницию института парламентского контроля;

– проанализировать процесс накопления фактических знаний о региональном парламентском контроле, ввести в научный оборот ранее неизвестные источники;

– выяснить причины «понижения» или «повышения» исследовательского интереса к историко-юридическому процессу инкорпорации института регионального парламентского контроля в правовое поле субъектов РФ;

– обобщить позитивный опыт строительства института парламентского контроля в субъектах РФ, включённых в состав ДФО, и сформулировать теоретические выводы, позволяющие дать конкретные рекомендации практикам, занимающимся вопросами регионального государственного строительства в России в XXI в.

Гипотеза исследования состоит в предположении того, что невысокая результативность процесса формирования института регионального парламентского контроля на уровне субъектов РФ обусловлена несформированной системой обратной связи регионального сообщества и региональной власти, а также низкой социальной активностью населения.

Вместе с тем, начав изучение научной разработанности инкорпорации института парламентского контроля в субъектах РФ, включённых в 2000 г. в состав ДФО, автор пришёл к заключению, что рассмотрение динамики формирования такого института на обширных дальневосточных российских территориях, Якутии, Бурятии и Забайкальского края без изучения историографии строительства его в целом по России будет неполным и не даст возможность сделать соответствующие выводы, отражающие специфику строительства здесь данного института. Это возможно будет сделать только в сравнении со степенью разработанности проблемы на общероссийском уровне. Исходя из этого, в данном исследовании анализ разработанности парламентского контроля в России в целом предваряет рассмотрение научной литературы, раскрывающей процесс инкорпорации парламентского контроля в субъектах РФ включённых в состав ДФО в 2018 г.

Объектом исследования является отечественная и зарубежная литература, в которой освещается история управления как в целом по России, так и в отдельных субъектах РФ Дальнего Востока и Восточной Сибири, формирование региональных органов, прежде всего представительных, и образование института регионального парламентского контроля. Это главным образом историческая, юридическая и политологическая литература, созданная как в центре, так и на местах.

Предметом исследования являются теоретические и методологические подходы, отражающие многогранные проблемы развития историко-правовых знаний о формировании российского института регионального парламентского контроля, воспроизводящие его (контроля) многогранные проблемы развития исторического знания, динамику научной проблематики, источниковой базы в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке России.

Территориальные параметры исследования включают границы современного Дальневосточного федерального округа. Выбор ДФО для изучения института регионального парламентского контроля не случаен и определяется несколькими факторами. Во-первых, дальневосточные территории вошли в состав России в середине XIX в и формирование здесь территориального управления имеет ряд существенных отличий от европейской части России и даже от сибирских областей. Во-вторых, эти территории до прихода сюда россиян не были совершенно пустынными, они были заселены аборигенами, находящимися на различных ступенях социального развития и имеющими свою систему управления83. В-третьих, дальневосточные территории вызывали интерес как у соседних народов, так и у европейцев, а значит, необходимо было создать здесь такую систему регионального управления, которая бы на всем протяжении освоения восточных российских территорий позволила удержать эти территории под властью России. В-четвертых, ДФО, не являясь административно-территориальной единицей, объединяет несколько административно-территориальных единиц РФ (субъектов РФ), имеющих территориальную близость друг к другу, общую историю освоения, общность национально-культурных традиций, схожий социально-экономический уклад. После принятия Конституции РФ (1993 г.) здесь (на 2020 г.) сформировались пять (из 6 установленных Конституцией РФ) видов субъектов Федерации: две республики в составе РФ, четыре края, три области, одна (и единственная в России) автономная область, один автономный округ, что позволяет выделить как общие, так и особые конфигурации развития региональной государственности на данных территориях, в том числе и института парламентского контроля, при сравнении с субъектами РФ, находящимися в сходных социально-экономических и исторических условиях.

Хронологические рамки исследования охватывают временной период с первой половины XIX в. до второго десятилетия XXI в.

Нижняя граница исследования (1808 – 1815 гг.) определяется появлением в России первых региональных представительных органов (сеймов) Великого Княжества Финляндского и Царства Польского, показавших российскому населению возможность его участия в решении своих региональных вопросов.

Верхний рубеж исследования (2020 г.) связывается с завершением в основном процесса становления органов государственной власти в субъектах РФ, включённых в ДФО, когда была создана региональная нормативная правовая база государственного управления и приняты основные нормативные правовые акты, регламентирующие выборы в государственные органы субъектов РФ, что позволило сформировать новые органы управления (законодательные и исполнительные) в субъектах РФ и дать возможность говорить об их легитимности84.

Хронологические рамки исследования позволили проанализировать процессы инкорпорации института регионального парламентского контроля, происходившие на протяжении более чем двух столетий, в полной мере выявить диалектику и динамику формирования и развития института регионального управления как в России, так и на её Дальнем Востоке и в трёх сибирских регионах – Республики Саха (Якутии), Республики Бурятия и Забайкальском крае, вскрыть его этапы, кризисы и своеобразие.

Научная новизна исследования заключается в том, что работа, являясь первым комплексным историко-правовым исследованием историографии процесса инкорпорации института регионального парламентского контроля в российское правовое поле с момента появления в России первых региональных законодательных (представительных) органов государственной власти (первая четверть XIX столетия) по 2020 г., позволяет проследить взгляды российских и зарубежных учёных на процесс формирования исследуемого института на протяжении значительного исторического периода и выявить изменения источниковой базы исследований, динамику совершенствования научных методов на всех этапах развития института парламентского контроля.

В ходе исследования автор пытался объективно изучить и высказать ряд выводов и предложений, обладающих определёнными элементами новизны.

Изучение научных трудов, посвящённых российскому региональному парламентскому контролю, дало возможность выявить основные исследовательские подходы к рассмотренному комплексу проблем, связанных с описанием, анализом и осмыслением проявления такого важного социально-политического феномена, как региональный парламентский контроль.

В монографии впервые на основе современных теоретико-методологических подходов обобщён уникальный опыт создания представительных органов и одной из их функций – парламентского контроля – в России и на территориях субъектов РФ, (в основном включённых в состав ДФО) в широких хронологических рамках.

В соответствии с этапами развития исторического знания по исследуемой проблеме в дореволюционный, советский и современный периоды впервые систематизированы теоретические концепции формирования института регионального парламентского контроля, критически осмыслены их содержание и специфика, сделаны практические выводы и даны конкретные рекомендации практикам, занимающимся вопросами регионального парламентского контроля.

Впервые при анализе литературы, посвящённой институту регионального парламентского контроля, использованы методы междисциплинарного анализа, что позволяет полнее понять закономерности развития юридической науки в целом.

Проведённый анализ исследовательской литературы позволил выделить наиболее важные в методологическом и теоретическом плане историко-правовые вопросы сущности и содержания, проводимых на территориях ДФО региональных реформ, что позволило сформулировать характеристики систем управления на Дальнем Востоке России, в Бурятии, Якутии и Забайкалье в разные периоды российского государственного строительства, провести периодизацию представлений о региональном парламентском контроле с учётом особенностей развития представительных органов в дальневосточных субъектах РФ и Якутии и рассмотреть историографию каждого из предложенных периодов.

Самостоятельную научную ценность имеет приложенный к работе библиографический список, включающий новые исследования по предмету монографии.

Проведённым исследованием показано, что в региональных СМИ субъектов РФ включённых в состав ДФО при отражении функционирования института регионального парламентского контроля преобладает информация констатирующего характера, не раскрывающая сущности, задач и функций изучаемого института.

Основные положения, составляющие сущность монографии. Проведённый историко-правовой анализ научной литературы показывает, что поднятая в работе тема представляет интерес для учёных на всем протяжении формирования российского института парламентского контроля. Критическое изучение позитивного, а тем более негативного опыта парламентского контроля позволило выявить в нем определённые проблемы и противоречия и на этой основе дать характеристику его современного состояния.

Вместе с тем конституционно-правовое регулирование регионального парламентского контроля недостаточно изучено. На момент подготовки данного исследования отсутствовали монографические работы, посвящённые институту парламентского контроля. В основном исследования представлены научными статьями и отдельными кандидатскими диссертациями, затрагивающими вопросы парламентского контроля, осуществляемого в субъектах РФ. Но развитие российского регионального парламентского контроля имеет длительную историю: с момента появления первых региональных парламентов – сеймов (Великого Княжества Финляндского – 1808 г. и Царства Польского – 1815 г.) – по настоящее время, время работы современных законодательных (представительных) органов субъектов РФ. На протяжении всех этих лет шло развитие института регионального парламентского контроля.

Как показывает проведённый анализ, формирование регионального парламентского контроля происходило в три периода:

– досоветский. Несмотря на то, что как самостоятельный институт парламентский контроль в этот период в научных трудах не подвергался специальному исследованию, но история политико-правовой мысли свидетельствует о том, что работа финского и польского сеймов дали россиянам первый опыт парламентаризма. Именно с этого времени начинается отчёт современного буржуазного народовластия в России на уровне региона. Опыт работы финского и польского парламентов был использован Россией при строительстве земского общественного управления;

– советский. Если на официальном уровне в советское время отвергался принцип парламентаризма, однако советскими учёными последовательно проводилась мысль о необходимости использования контроля Советами всех уровней, в том числе и на уровне регионов, который с формально-логической точки зрения был доведён почти до совершенства. Одновременно период отличается тем, что советские учёные всё чаще и чаще вместо исторического анализа использовали аллегорические схемы, мифологировали достижения советской власти;

– постсоветский, современный, внёсший заметный вклад в разработку проблем организации и деятельности региональных парламентов и их контрольных функций, особенно после введения краёв, областей, городов федерального значения, Еврейской автономной области, автономных округов (далее – краёв, областей, …) в ранг равноправных субъектов РФ. Но все теоретические изыскания этого периода в области регионального парламентского контроля носили незавершённый или частичный характер, не позволяющий дать целостную картину инкорпорации данного института в общее полотно российского парламентаризма. Научная литература, посвящённая парламентаризму, показывает, что в законодательстве субъектов РФ весьма поверхностно и схематично прописываются основные принципы, задачи и формы работы регионального парламентского контроля.

Вместе с тем, как показывает жизнь, контрольная функция присуща любому представительному органу. Она неразрывно связана с двумя другими его функциями: представительской и законодательной. В этой связи эффективно работающий механизм регионального парламентского контроля является важной составляющей частью российского регионального парламентаризма85.

Обосновано определение института регионального парламентского контроля как одной из составляющих государственного контроля, осуществляемой региональным парламентом в пределах, определённых федеральным законодательством, и в формах, установленных законодательством субъекта РФ, обеспечивающих защиту интересов жителей данного субъекта Федерации.

Методология исследования. При проведении исследования автором были использованы различные методы и приёмы. Материал анализировался с позиции примата факта над концепцией и с учётом хронологии событий, содержания политических форм и правовых норм, необходимости получения максимально возможной достоверной информации из имеющихся источников. Проблема исследовалась в рамках как объективных факторов (характер регионального управления и парламентского контроля в субъектах РФ и общности людей, расстановка политических сил в обществе), так и субъективных (взгляды и действия людей, стоящих у власти, разрабатывающих и применявших принципы парламентского контроля на практике).