Политическая наука. 2017. Спецвыпуск

Основным документом в системе документов стратегического планирования в Республике Беларусь является Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития на 15 лет33 (далее – НСУР-203034), утверждаемая правительством. К стратегическим документам принято относить и послания, среди которых особо выделяют [Анализ систем… 2014, с. 5] послание Президента Республики Беларусь А.Г. Лукашенко белорусскому народу и Национальному собранию Республики Беларусь «Обновление страны – путь к успеху и процветанию» от 19 апреля 2013 г.35 (далее – Послание).

Как видно, в отличие от Казахстана, в Белоруссии стратегические приоритеты сфокусированы в социально-экономической сфере. Это имеет свое объяснение: Белоруссии, едва ли не единственной стране бывшего СССР, не пришлось бороться с «советским прошлым» и / или конструировать новую национальную идентичность [Radzyk, 2001]36, что сделало актуальную политическую повестку менее конфликтной, давая возможность сконцентрироваться на конкретных вопросах социально-экономического развития. В НСУР-2030 дается достаточно подробный анализ параметров, характеризующих социально-экономическое развитие страны, в том числе в части выполнения целей, поставленных в предыдущем документе, – НСУР-202037, подчеркивается преемственность стратегических документов38.

В НСУР-2030 дается «видение будущего облика страны»39, сформулированное в 15 пунктах, которые в общем виде описывают демократическое государство с рыночной экономикой, основанной на высокотехнологичном, энергоэффективном и эколо-гичном промышленном производстве, с развитой транспортной инфраструктурой и сельским хозяйством, реализованной концепцией «цифровой экономики», глубоко интегрированное в мировую экономику, в том числе даже в «общеевропейскую экологическую сеть». Это ви́дение составляет основу для определения целей и задач долгосрочного развития, а также стратегических приоритетов и индикаторов устойчивого развития, которые подробно описаны в последующих разделах документа40.

Президент Республики Беларусь в своем Послании затрагивает более широкий спектр вопросов. Отталкиваясь от международного контекста («мир вокруг нас так и не выбрался из затяжного кризиса», «мировая финансовая и политическая элита в растерянности») он ставит задачи развития реального сектора экономики («в такие периоды своей истории человечество всегда обращается к базовым экономическим ценностям – способности обеспечить себя товарами первой необходимости: продуктами питания, одеждой, жильем»). Эти задачи могут быть достигнуты при понимании «трех главных требований современного мира»: скорости, гибкости и творчества. Для достижения успеха Белоруссии необходимо обновление (модернизация), которое будет опираться на «три мощных национальных проекта»: модернизация экономики, информатизация общества, поддержка молодежи и ее масштабное привлечение в широком смысле к государственному строительству. Далее, в достаточно свободной, подчас совсем неофициальной манере, президент Белоруссии подробно описывает свое ви́дение того, как эти проекты могут быть реализованы, с какими сложностями они могут столкнуться как во внутренней, так и во внешней политике. По сути, это концептуальное ви́дение и было заложено в основу НСУР-2030. В то же время необходимо отметить, что президент Белоруссии выступает с посланиями ежегодно41, поэтому, скорее, нужно выделить послания в качестве самостоятельного инструмента президентской коммуникации по формированию актуальной политической и управленческой повестки.

На примере Белоруссии мы можем наблюдать иное распределение функций формирования политического курса между президентом и правительством, по сравнению с Казахстаном: основную работу выполняет правительство, действуя в рамках предписания закона, регламентирующего вопросы разработки соответствующих программ (читай – планирования). Президент же выступает активным спикером только в случаях особой необходимости, оставляя за собой инструмент посланий для того, чтобы внести свое ви́дение в актуальную или стратегическую повестку.

Россия: Политика и стратегия

В России стратегическое планирование, в рамках которого предусматривается самостоятельная категория «документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания»42, сформировалось в качестве отдельного политико-правового института в 2014 г., после принятия Федерального закона «О стратегическом планировании». Указанным законом предусматривается система документов стратегического планирования в области целеполагания, к которым, на федеральном уровне, относятся: послания Президента Российской Федерации, стратегия социально-экономического развития, стратегия национальной безопасности, стратегия научно-технологического развития. Все эти документы, за исключением стратегии социально-экономического развития, принимаются Президентом.

Наибольшее внимание в российской политической практике уделяется Стратегии национальной безопасности (далее – СНБ): этот документ в новейшей истории уже дважды (в 2009 и 2015 гг.) полностью обновлялся, причем оба раза это происходило на фоне серьезных кризисов, затрагивавших Россию: в 2009 г. на фоне мирового финансового кризиса, в 2015 – на фоне кризиса в отношениях с западными странами. Более того, разработка и принятие СНБ в 2009 г. по сути стала отправной точкой принятия Федерального закона «О стратегическом планировании» в 2014 г. [Вилисов, 2016b]. Важно отметить, что действующая редакция СНБ, в отличие от предыдущей43, вообще не имеет временной проекции в будущее, т.е. является бессрочно действующим документом, определяющим, каким образом Россия должна противостоять угрозам и обеспечивать стратегические национальные приоритеты. В постсоветской истории России традиция принятия стратегических документов в области национальной безопасности сложилась уже достаточно давно: первая Концепция национальной безопасности была принята в 1997 г.44 Б. Ельциным, ее полностью обновленная редакция – в январе 2000 г.45, уже В. Путиным в качестве исполняющего обязанности Президента Российской Федерации.

На этом фоне хуже обстоят дела со стратегиями в сфере социально-экономического развития: в настоящее время формально действует документ под названием Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 года46 (далее – КДР), который был принят в конце 2008 г. и в результате оказался сразу малоприменимым для непосредственной реализации, так как не учитывал изменения экономической конъюнктуры в результате воздействия мирового финансового кризиса. Управленческая практика, однако, показала обратный эффект: согласно данным справочной правовой системы «Гарант», этот документ упоминается более чем в 600 других документов управленческого характера, включая указы президента, постановления и распоряжения правительства, которыми в основном утверждаются различные стратегии, концепции, государственные программы47. В большинстве случаев КДР упоминается в контексте обеспечения достижения поставленной в ней цели48 или для апелляции к проблемам, в ней описанным49. Этот факт управленческой «востребованности» данного документа также требует дополнительного анализа.

Все последующие попытки разработки стратегии социально-экономического развития оказались безуспешными: «Стратегия-2020», будучи разработанной с привлечением широкого круга экспертов в 2011 г., так и не была принята. Есть мнение, что принятию помешала позиция «политических и бюрократических элит», которые «не привлекались» к ее разработке50. Разработка новой стратегии после принятия закона о стратегическом планировании осуществлялась Министерством экономического развития, а также на параллельных площадках, но ни один вариант так и не был обнародован.

Чем определяются феномены востребованности СНБ и КДР в российской практике государственного управления? Споры о возможности и целесообразности введения в России системы стратегического планирования уходят корнями в начало постсоветского прошлого, в 1990‐е годы, когда на волне декоммунизации и десоветизации страх перед восстановлением планирования в любой форме носил практически иррациональный характер: любые попытки законодательного регулирования этого вопроса встречали жесткую критику, вплоть до обвинений в попытках восстановления плановой экономики. Многочисленные, но в основном бессистемно принимаемые документы стратегического характера, имевшие разные названия (доктрины, стратегии, концепции, основы и проч.) мало влияли на управленческую практику, преследовали или конкретные ведомственные, или корпоративные интересы.

При этом системная политическая повестка отражения в них не находила, или находила только частично – по вопросам внешней политики51, национальной безопасности, по военной доктрине52. Как представляется, причин такой ситуации могло быть несколько.

Во‐первых, до определенного времени в политической элите были сильны опасения, что излишнее регулирование в сфере экономики будет вредить введению рыночных преобразований. Эти опасения подкреплялись подтверждаемыми множеством фактов аргументами относительно того, что бюрократия будет пытаться подчинить себе экономические процессы и деятельность хозяйствующих субъектов.

Во‐вторых, нельзя исключать действие фактора «непринятия решений», когда необходимость формирования публичной повестки всеми значимыми политическими акторами просто отрицалась.

В‐третьих, вследствие эйфории от окончания холодной войны и потепления отношений со странами Запада, прежде всего США, значимые угрозы безопасности перестали быть актуальными, поэтому внешние факторы, которые бы оказывали давление на необходимость публичного формирования долгосрочного политического курса, также не действовали.

К концу 1990‐х годов значение этих внешних факторов начало расти. Ситуация в Югославии и разворот самолета Е.М. Примакова над Атлантикой в марте 1999 г.53 обусловили поворот и в государственной политике. История принятия документов стратегического планирования это наглядно иллюстрирует: в течение года были последовательно обновлены Концепция национальной безопасности (январь 2000 г.), Военная доктрина (21 апреля 2000 г.), Концепция внешней политики (28 июня 2000 г.). Все эти документы подписывались В. Путиным в качестве исполняющего обязанности или уже Президента Российской Федерации.

К этому же времени, наверное, под воздействием кризиса 1998 г. изменилось и отношение к планированию социально-экономического развития – напомним, что распоряжение о разработке стратегического плана и концепции долгосрочного развития Российской Федерации54 было подписано 13 декабря 1999 г. – и опять В. Путиным, только в качестве Председателя Правительства Российской Федерации. Возможно, большинство политических субъектов осознали, что отсутствие четких «правил игры» в политике и государственном управлении больше препятствует развитию, чем разумное государственное планирование. В первое постсоветское десятилетие институты, поддерживающие развитие рыночной экономики, так и не были сформированы [Гельман, 2003, Gel’man, 2016], поэтому задача их развития становилась первостепенной. Такое развитие требовало формирования публичных стратегий, которые поначалу озвучивались в президентских посланиях, затем стали подкрепляться институциональными реформами, проводимыми в общей логике и одной командой, что позволяло компенсировать слабость формальных институтов неформальными связями.

Как видим, формирование элитного, а затем и публичного консенсуса по вопросам долгосрочного социально-экономического развития заняло значительно больше времени, чем соответствующие процессы в сфере безопасности и внешней политики. Конечно, решающим фактором здесь была принадлежность вопросов безопасности и внешней политики к исключительной компетенции Президента России, что существенно сужало круг согласований, в том числе и неформальных. Однако нельзя исключать и того, что по этим вопросам в российской элите существовал единый взгляд, который и транслировался в публичную сферу, в том числе – за рубеж [Lukyanov, 2017].

Вопросы же социально-экономического развития более разнообразны, чувствительны и конфликты, поэтому и на разработку КДР ушло почти девять лет: Г. Греф, начавший эту разработку в конце 1999 г., так и не смог дождаться принятия этого документа в должности министра экономического развития – работа завершалась уже его преемником на этом посту Э. Набиуллиной, а сам документ был подписан В. Путиным, на тот момент Председателем Правительства Российской Федерации, таким образом он сам выполнил свое же распоряжение девятилетней давности.

По оценке экспертов, КДР отличает «трезвое понимание сложного положения российской экономики», «стремительно опускающейся на сырьевую периферию мирового рынка», «правильное определение приоритетов государственной политики», что свидетельствует о том, что «впервые за постсоветские годы государство решило взять стратегическую инициативу в свои руки» [Глазьев, 2008]. Документ получился системным и в полном смысле слова – стратегическим, подводящим итоги предыдущих этапов развития, фиксирующим достижения и проблемы, и, самое главное, формирующим новый вектор развития. Его разработка велась конкретной группой, имевшей определенный «политический мандат» на эту разработку, официально, в рамках работы соответствующего министерства. Можно сказать, что этот документ стал консенсусным для элиты как по вопросам оценки статус-кво, так и по вопросам проектирования развития.

Однако его принятие совпало с еще одним важным этапом развития российской политики: кризисом 2008 г. и обострением внешнеполитических угроз (война в Осетии, череда «цветных революций» в странах бывшего СССР: Грузии (2003), Украине (2004–2005), Киргизии (2005), попытка в Белоруссии (2006), очередными волнами расширения НАТО на Восток). Новые вызовы были осмыслены в СНБ 2009, которая уже заложила основы системы стратегического планирования, нашедшей свое отражение впоследствии в Федеральном законе «О стратегическом планировании».

В качестве основного института формирования самих документов и политики в целом в это время выдвигается Совет безопасности. Он стал удобным институтом, который позволил сочетать разные формальные и неформальные политические конфигурации («силовики» и «сивилики», «президентский» и «правительственный» блоки, регионы, бизнес), а также обеспечивать экспертную поддержку и достаточно высокую скорость выработки решений, в том числе за счет высокой интенсивности работы, когда постоянные члены Совбеза собирались еженедельно, а сам Совет в полном составе – каждые три месяца [Kryshtanovskaya, White, 2009]. Как показала практика, такой формат работы оказался более продуктивным, чем работа Правительства и его структур. Эксперты отмечают, что Совбез в период первых двух сроков президентства В. Путина стал «лидирующим институтом, ответственным за формирование геополитической стратегии и стратегии государства в целом», сравнивают его с новым «политбюро» [Kryshtanovskaya, White, 2009, p 296]. Однако его особое положение было связано скорее с тем, что он стал особым органом Президента, а не с тем, что узурпировал власть [Vendil, 2011, P 88–89]. Не последнюю роль в становлении Совбеза в качестве особого института могли сыграть и неформальные факторы, в том числе личность руководителя и принадлежность многих его членов к одному профессиональному кругу [Kryshtanovskaya, White, 2009, p 296]. Можно сказать, что Совбез представляет собой «гибридный институт» [Морозова, Мирошниченко, 2015, с. 35], созданный для выполнения функций формирования стратегий в сфере безопасности.

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «ЛитРес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

1

Указ императрицы Елизаветы Петровны 24 января 1755. Об учреждении Московского Университета и двух гимназий. С приложением высочайше утвержденного проекта по сему предмету. Режим доступа: http://hisdoc.ru/laws/16247/ (Дата посещения: 31.10.2017.)

2

Артамонова Юлия Дмитриевна, кандидат философских наук, доцент кафедры истории и теории политики факультета политологии Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова. E‐mail: [e-mail]; Artamonova Yulia Dmitrievna, Candidate of Sciences in Philosophy, associate professor, associate professor of History and Theory of Politics Chair, Faculty of Political Science, Lomonosov Moscow State University. E‐mail: [e-mail]

Демчук Артур Леонович, кандидат философских наук, доцент кафедры сравнительной политологии факультета политологии Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова. E‐mail: [e-mail]; Demchuk Artur Leonovich, Candidate of Sciences in Philosophy, associate professor, associate professor of Comparative Politics Chair, Faculty of Political Science, Lomonosov Moscow State University. E‐mail: [e-mail]

3

Якунин Владимир Иванович, доктор политических наук, заведующий кафедрой государственной политики Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова. E‐mail: [e-mail]

Vladimir I. Yakunin, Doctor of Political Sciences, Head, Chair of Public Policy, Faculty of Political Science, Lomonosov Moscow State University. E‐mail: [e-mail]

4

Проект «Один пояс, один путь», по китайским данным, должен повлиять на жизни 4,4 млрд людей (63% мирового населения) и охватить 26 стран [Китайский глобальный проект… 2016, с. 29].

5

Китай не ограничивается Евразией, проводя переговоры об участии и на других континентах – в том числе в «Bioceanic Rail» с участием Бразилии [China and Brazil… 2017].

6

Согласно недавно опубликованному докладу Всемирного банка Россия не вошла в ядро глобальных цепочек добавленной стоимости (global value chains) и находится на «внутренней периферии» торговых цепочек, наряду с Индией [Didier, Pinat, 2017].

7

В Китае категорически не любят это сравнение, подчеркивая, что США путем реализации этого плана закладывали основу для собственной гегемонии, в то время как Китай ориентируется на принципы совместного строительства, совместного использования и совместного выигрыша, а целью строительства является «сообщество общей судьбы»: [Китайский глобальный проект… 2016, с. 27].

8

Аналитики McKinsey относят к ним только первые три [см.: Bringing Global Infrastructure Gap, 2016, p. 1].

9

На примере китайского опыта установлено, что просто создание транспортной инфраструктуры не вызывает развития в депрессивных регионах – там требуются более сложные механизмы комплексной государственной политики. Подробнее см.: [Yu, De Jong, Storm S., Mi, 2012].

10

Обычно авторство этого термина приписывается Rosenstein Rodan. См.: [Agenor, 2006, p. 2].

11

Подробнее см.: [Pickrell, 1992; Flyvbjerg, 1998, Eisenhardt, 1989].

12

Конфликтные ситуации вокруг предприятий водоснабжения и водоотведения наблюдались во многих российских регионах: Нижнем Новгороде и других регионах. Cм.: [Пошли против течения… 2017; Разлей вода… 2017].

13

Подобные примеры известны нам на материалах выборов 2016 в США [Kane, 2016] и Австралии [Terrill, 2016].

14

Довольно подробно предпосылки, движущие силы и последствия перехода инициативы в формировании мировой повестки дня от стран Запада к Китаю и другим развивающимся странам изложены коллективом авторов под руководством Лу Фэна [Лу Фэн и др., 2015, c. 9–34].

15

Стратегия построения «общества средней зажиточности» была принята на XVI съезде КПК в 2002 г. Выполнение стратегии намечено на 2021 г., год столетнего юбилея КПК.

16

В стремлении избежать конфронтации с США взаимную дополняемость двух подходов подчеркивают многие китайские авторы, к примеру Чу Инь и Гао Юань [ Чу Инь, Гао Юань, 2015, c. 90–99].

17

«За три десятилетия реформ Китай из глубокой периферии мировой экономики неожиданно для всех шагнул в число лидеров, выйдя в 2014 г. на первое место по фактическому объему ВВП и экспорту высокотехнологичных товаров. Средние темпы роста ВВП за годы реформ составили 10,5%. Объем ВВП за эти годы вырос в 30 раз (с 300 млрд долл. до 9 трлн долл. по текущему курсу юаня к доллару). Промышленное производство увеличилось в 40–50 раз. За 30 лет реформ Китай получил более 1 трлн долл. прямых инвестиций. Золотовалютные резервы Китая в 2015 г. достигли 4 трлн долл., увеличившись за это время в сотни раз. По уровню экономического развития, измеряемого показателем ВВП на душу населения, Китай поднялся с места в конце списка беднейших стран до места среди стран со средним достатком в первой тридцатке» [Шмелев, 2016, с. 261].

18

Возможно, наиболее полно это понимание сформулировал Юй Хунцзюнь [Юй Хунцзюнь, 2016].

19

Вилисов Максим Владимирович, кандидат политических наук, сотрудник кафедры Государственной политики факультета политологии МГУ. E‐mail: [e-mail]

Maksim V. Vilisov, Cand. Sci (Pol. Sci.), Chair of Public Policy, Faculty of Political Science, Lomonosov Moscow State University. Email: [e-mail]

20

Под образом будущего в указанном материале и его перепечатках понимается «программа с экономикой, социальной сферой, политическими реформами», а также «главная идеологема (президентской) кампании, объясняющая цель политики нового срока для разных социальных групп и общества в целом». См.: [Мухаметшина Е., Чуракова О., 2017].

21

Указанное распоряжение, подписанное В.В. Путиным как Председателем Правительства Российской Федерации, содержало поручение по разработке концепции развития Российской Федерации до 2010 г. и стратегического плана развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу. К разработке последнего предлагалось привлечь «Центр стратегических разработок». См.: [Распоряжение Правительства РФ от 1 декабря 1999 г. № 2021-р].

22

В 2000 г. это был стратегический план развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу, в 2011 – «Стратегия 2020» [Стратегия 2020]. В период политической неопределенности «тандема» в 2010 г. это был доклад [Россия XXI века].

23

Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р // Собрание законодательства Российской Федерации от 24 ноября 2008 г. № 47 ст. 5489.

24

«Разработать российскую национальную идею… У нас ее сейчас нет. И это плохо. И над этим надо работать. Подумайте над тем, какая национальная идеология – самая главная для России» (Независимая газета. 1996. 13 июля). (Цит. по: Рожнева С.С. Национальная идея в публичном пространстве современной России. 2017, с. 9).

25

Например, при описании миссии Казахстана использована метафора «Центральноазиатского (снежного) барса» по аналогии с «Азиатскими тиграми» (Корея, Тайвань, Сингапур, Малайзия, Индонезия, Таиланд).

26

Указ Президента Республики Казахстан от 18 июня 2009 г. № 827 «О Системе государственного планирования в Республике Казахстан» http://adilet.zan.kz/ rus/docs/U090000827_

27

Стратегия «Казахстан-2050»: Новый политический курс состоявшегося государства. Послание Президента Республики Казахстан – Лидера Нации Н.А. Назарбаева народу Казахстана, г. Астана, 14 декабря 2012 года http://adilet.zan.kz/rus/docs/ K1200002050#z35

28

О Стратегическом плане развития Республики Казахстан до 2020 г. Указ Президента Республики Казахстан от 1 февраля 2010 года № 922 http://adilet.zan. kz/rus/docs/U100000922_#z8

29

Об утверждении Прогнозной схемы территориально-пространственного развития страны до 2020 года. Указ Президента Республики Казахстан от 21 июля 2011 г. № 118 http://adilet.zan.kz/rus/docs/U1100000118#z9

30

Эта цель была поставлена в 2004 г., публично, на выступлении перед парламентом (см.: [Назарбаев, 2004]). По состоянию на 2012 г. Казахстан действительно занял в Рейтинге конкурентоспособности 51‐е место. Однако дальнейшего движения вверх не последовало: в 2016–2017 гг. он находился на 53‐м месте. См.: [The Global Copmetitiveness Report].