Полная версия
Политическая наука. 2017. Спецвыпуск
Администрация Трампа составила список из 50 инфраструктурных проектов стоимостью $138 млрд // Информационное агентство RNS. – М., 2017. – 25 января. – Режим доступа: https://rns.online/economy/administratsiya-Trampa-sostavila-spisok-iz-50-infrastrukturnih-proektov-stoimostyu-138-mlrd-2017-01-25/ (Дата посещения: 11.02.2017.)
Бастрыкин А.И. Коррупция как один из факторов угрозы национальной безопасности Российской Федерации // Право и безопасность. – М., 2011. – № 3–4. – С. 5–8.
Бобылев С., Соловьева С. ООН: Смена целей // Мировая экономика и международные отношения. – М., 2016. – Т. 60, № 5. – С. 30–39.
Бордовских А.Н., Соловьев А.И. Политические сети как новый источник политического риска // Государственное управление. Электронный вестник. – М., 2015. – № 51. – С. 185–212. – Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/v/politicheskie-seti-kak-novyy-istochnik-politicheskogo-riska (Дата посещения: 11.02.2017.)
Германия и Австрия выступили против новых антироссийских санкций США // Информационное агентство Regnum. – М., 2017. – 15 июня. – Режим доступа: https://regnum.ru/news/2288663.html (Дата посещения: 30.08.2017.)
Горшков М.К. Социальные неравенства как вызов современной России // Вестник Института социологии. – М., 2010. – № 1. – С. 25–47.
Зеленая энергетика вряд ли получит в России ту долю, которую имеет в Европе / Коммерсант. – М., 2017. – 4 августа. – Режим доступа: https://www.kommersant.ru/doc/3373639 (Дата посещения: 11.08.2017.)
Зубаревич Н.В. Мифы и реалии пространственного неравенства // Общественные науки и современность. – М., 2009. – № 1. – С. 38–53.
Китайский глобальный проект для Евразии: Постановка задачи (аналитический доклад) / А.В. Лукин и [др.]; под ред. В.И. Якунина. – М.: Научный эксперт, 2016. – 130 с.
Ли Синь. Китайский взгляд на создание Евразийского экономического пространства / Международный дискуссионный клуб «Валдай». – М., 2016. – 21 с. – Режим доступа: http://ru.valdaiclub.com/files/13898/ (Дата посещения: 11.02.2017.)
Лихачева А.Б. Проблема пресной воды как структурный фактор мировой экономики // Экономический журнал ВШЭ. – М., 2013. – Т. 17, № 3. – С. 497–523.
Лу Фэн и [др]. Почему Китай? – Экономическая логика «Одного Пояса, Одного Пути» // Гоцзи Цзинцзи Пинлунь. – Пекин, 2015. – № 3. – С. 9–34.
Порфирьев Б.Н. «Зеленые» тенденции в мировой финансовой системе // Мировая экономика и международные отношения. – М., 2016. – Т. 60, № 9. – С. 5–16.
Пошли против течения // Новое дело. – Нижний Новгород, 2014. – 31 июля. – Режим доступа: http://www.novdelo.ru/post/view?id=43360 (Дата посещения: 30.02.2017.)
Разлей вода: Как поссорились «Росводоканал» и власти Твери // РБК. – М., 2017. – 12 апреля. – Режим доступа: http://www.rbc.ru/business/12/04/2017/58e77bd79a7947955171ac85 (Дата посещения: 30.08.2017.)
Си Цзиньпин призвал «не запираться в темной комнате протекционизма» // РБК. – М., 2017. – 17 января. – Режим доступа: http://www.rbc.ru/economics/17/01/2017/587e04829a79476f6224e9dd (Дата посещения: 11.02.2017.)
Соловьев А.И. Государство как производитель политики // Полис. Политические исследования. – М., 2016. – № 2. – С. 90–108.
Трамп вывел Европу из себя: США выходят из Парижского соглашения по климату // РИА Новости. – М., 2017. – 2 июня. – Режим доступа: https://ria.ru/world/ 20170602/1495682495.html (Дата посещения: 11.08.2017.)
Трамп: США не будут навязывать свой образ жизни другим странам // РИА Новости. – Москва, 2017. – 20 января. – Режим доступа: https://ria.ru/world/20170120/1486168830.html (Дата посещения: 11.02.2017.)
Фливбьорг Б., Брузелиус В., Ротенгаттер В. Мегапроекты и риски: Анатомия амбиций. – М.: Альпина Паблишер, 2014. – 288 с.
Чу Инь, Гао Юань. Три вопроса позиционирования китайской стратегии «Один Пояс, Один Путь» // International Economic Review. – Пекин, 2015. – № 2. – С. 90–99.
Шмелев Ю.Д. Стратегия и практика социально-экономических реформ в РФ и КНР в конце XX – начале XXI в.: Сходство и различия // Вестник университета ГУУ. – М., 2016. – № 5. – С. 257–263.
Юй Хунцзюнь. Эпохальная значимость и историческая ценность «Одного Пояса, Одного Пути». – Пекин, 2016. – 8 мая. – Режим доступа: http://www.aisixiang.com/data/99393.html (Дата посещения: 30.08.2017.)
Agenor P-R. A Theory of Infrastructure-Led Development / Centre for Growth and Business Cycle Research. – Manchester, 2006. – 53 p. – Mode of access: http:// hummedia.manchester.ac.uk/schools/soss/cgbcr/discussionpapers/dpcgbcr83.pdf (Дата посещения: 30.02.2017.)
Amador-Jimenez L., Willis Chr.J. Demonstrating a correlation between infrastructure and national development // International Journal of Sustainable Development and World Ecology. – Abingdon, 2012. – Vol. 19, N 3. – P. 197–202.
Ansar A., Flyvbjerg B., Budzier A., Lunn D. Does infrastructure investment lead to economic growth or economic fragility? Evidence from China // Oxford Review of Economic Policy. – Oxford, 2016. – Vol. 32, N 3. – P. 360–390.
Armijo L.E., Rhodes S.D. Explaining infrastructure underperformance in Brazil: Cash, political institutions, corruption, and policy Gestalts // Policy Studies. – Abingdon, 2017. – Vol. 38, N 3. – P. 231–24.
Aschauer D.A. Does Public Capital Crowd Out Private Capital? // Journal of Monetary Economics. – Amsterdam, 1989a. – Vol. 24, N 2. – P. 171–188.
Aschauer D.A. Is Public Expenditure Productive? // Journal of Monetary Economics. – Amsterdam, 1989b. – Vol. 23, N 2. – P. 177–200.
Bringing Global Infrastructure Gap / McKinsey&Company. – N.Y., 2016. – 60 p. – Mode of access: http://www.un.org/pga/71/wp-content/uploads/sites/40/2017/06/Bridging-Global-Infrastructure-Gaps-Full-report-June-2016.pdf (Дата посещения: 30.08.2017.)
China and Brazil sign $27 billion deals / GBTIMES BEIJING. – Beijing, 2015. – 15 May. – Mode of access: http://gbtimes.com/china/china-and-brazil-sign-27-billion-deals (Дата посещения: 11.02.2017.)
Deng T. Impacts of Transport Infrastructure on Productivity and Economic Growth: Recent Advances and Research Challenge // Transport Reviews. – Abingdon, 2013. – Vol. 33, N 6. – P. 686–699.
Didier T., Pinat M. The Nature of Trade and Growth Linkages. Policy Research Working Paper / World Bank. – Washington, DC, 2017. – N 1868. – 49 p. – Mode of access: http://documents.worldbank.org/curated/en/900341502818068705/pdf/WPS8168.pdf (Дата посещения: 30.08.2017.)
Donaldson D. Railroads of the Raj: Estimating the Impact of Transportation Infrastructure. Working Paper / National Bureau of Economic Research. – L., 2010. – N 16 487. – 68 p. – Mode of access: http://eprints.lse.ac.uk/38368/1/ARCWP41-Donaldson.pdf (Дата посещения: 30.02.2017.)
Eisenhardt K.M. Agency Theory: An Assessment and Review // The Academy of Management Review. – N.Y., 1989. – Vol. 14, N 1. – P. 57–74.
Eisner R. Infrastructure and Regional Economic Performance: Comment // New England Economic Review. – Boston, 1991. – September / October. – P. 47–58.
Evans P., Karras G. Is Government Capital Productive? Evidence from a Panel of Seven Countries // Journal of Macroeconomics. – Amsterdam, 1994. – Vol. 16, N 2. – P. 271–279.
Flyvbjerg B. Rationality and Power: Democracy in Practice. – Chicago, Ill: University of Chicago Press, 1998. – 304 p.
Gramlich E.M. Infrastructure Investment: A Review Essay // Journal of Economic Literature. – Nashville, 1994. – Vol. 32, N 3. – P. 1176–1196.
Kane J. Infrastructure ballot measures win big in 2016 election, but significant gaps remain / Brookings Institution. – Washington, DC, 2016. – 9 November. – Mode of access: https:// www.brookings.edu/blog/the-avenue/2016/11/09/infrastructure-ballot-measures-win-big-in-2016-election-but-significant-gaps-remain/ (Дата посещения: 30.08.2017.)
Khwaja A.I. Can good projects succeed in bad communities? / World Bank. – Washington, DC, 2008. – 49 p. – Mode of access: http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?doi=10.1.1.17.3672&rep=rep1&type=pdf (Дата посещения: 30.02.2017.)
Krugman P. Increasing Returns and Economic Geography // Journal of Political Economy. – Chicago, Ill., 1991. – Vol. 99, N 3. – P. 483–499.
Munnell A.H. How Does Public Infrastructure Affect Regional Economic Performance? // New England Economic Review. – Boston, 1990. – September / October. – P. 11–33.
Pickrell D.H. A Desire Named Streetcar: Fantasy and Fact in Rail Transit Planning // Journal of the American Planning Association. – Chicago, Ill., 1992. – Vol. 58, N 2. – P. 158–176.
Railway Imperialism / С.B. Davis, K.E. Wilburn, R.E. Robinson (eds.). – Westport, Conn.: Greenwood Press. – 225 p.
Röller L.-H. Waverman L. Telecommunications Infrastructure and Economic Development: A Simultaneous Approach // American Economic Review. – Nashville, 2001. – Vol. 91, N 4. – P. 909–923.
Sahoo P., Dash R.K. Infrastructure development and economic growth in India // Journal of the Asia Pacific Economy. – Abingdon, 2009. – Vol. 14, N 4. – P. 351–365.
Sanchez-Robles B. Infrastructure Investment and Growth: Some Empirical Evidence // Contemporary Economic Policy. – Fountain Valley, 1998. – Vol. 16, N 1. – P. 98–108.
Schwartz A.E. Infrastructure in a Structural Model of Economic Growth // Regional Science and Urban Economics. – Amsterdam, 1995. – Vol. 25, N 2. – P. 131–151.
Simon H.A. The science of the artificial. – Cambridge, MA: MIT Press, 1996. – 248 p.
Terrill M. Election 2016: Will the infrastructure promises meet Australia’s needs? / The Conversation. – Parkville, 2016. – 26 June. – Mode of access: http://theconversation.com/election-2016-will-the-infrastructure-promises-meet-australias-needs-61140 (Дата посещения: 30.08.2017.)
Transforming our world: The 2030 Agenda for Sustainable Development / Sustainable Development Knowledge Platform. – N.Y., 2015. – Mode of access: https://sustainabledevelopment.un.org/post2015/transformingourworld (Дата посещения: 30.08.2017.)
World Bank. 2016. Doing Business 2016: Measuring Regulatory Quality and Efficiency / World Bank. – Washington, DC: IBRD, 2016. – 348 p. – Mode of access: http:// www.doingbusiness.org/~/media/WBG/DoingBusiness/Documents/Annual-Reports/English/DB16-Full-Report.pdf (Дата посещения: 30.08.2017.)
Yakunin V. Railway Infrastructure and the Well-Being of Citizens / DOC Research Institute. – Berlin, 2017. – 10 August. – Mode of access: https://doc-research.org/en/ railway-infrastructure-well-citizens/ (Дата посещения: 11.08.2017.)
Yakunin V.I. Integrated Project of Solidary Development on the Eurasian Continent (Research and Practical Concept) // Herald of the Russian Academy of Science. – М., 2014. – Vol. 84, N 4. – P. 225–241.
Yu N., De Jong М., Storm S., Mi J. Transport Infrastructure, Spatial Clusters and Regional Economic Growth in China // Transport Reviews. – Abingdon, 2013. – Vol. 32, N 1. – P. 3–28.
Политические стратегии Белоруссии, Казахстана и России: Проблемы формирования и практической реализации
М.В. Вилисов 19Аннотация. Развернувшаяся в преддверии президентских выборов в России дискуссия об «образе будущего» дала повод рассмотреть долгосрочные политические стратегии России в сравнении с ближайшими партнерами по ЕАЭС. Несмотря на кажущуюся схожесть самих документов и формальных процедур их имплементации в рамках государственной политики, российский случай имеет существенные отличия. Возникший в начале 2000‐х годов тренд на системную формализацию стратегий как основы государственной политики и управления с конца 2000‐х годов приобрел черты явного доминирования темы безопасности над темой развития. Эта тенденция имеет свои объяснения, которые находятся в сфере внешней и внутренней политики, в том числе связаны с отдельными формальными и неформальными институтами и процессами. Для разработки «стратегий развития» потребуется адаптация успешных формальных и неформальных практик.
Ключевые слова: стратегия национальной безопасности Российской Федерации; Казахстан-2030; Казахстан-2050; концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации; Совет Безопасности; Евразийский экономический союз.
M.V. VilisovPolitical strategies of Belarus, Kazakhstan and Russia: Problems of formation and practical implementationAbstract. The discussion on the «image of the future» that unfolded on the eve of the presidential elections in Russia gave an occasion to consider Russia's long-term political strategies in comparison with the closest partners in the Eurasian Union. Despite the formal similarity of the documents themselves and the formal procedures for their implementation within the framework of state policy, the Russian case has significant differences. Despite the trend that began in the early 2000s to systematically formalize strategies as the basis of state policy and management, since the late 2000s, the formation of political strategies has clearly dominated the topic of security over the theme of development. The emerging trend has its own explanations, which are in the sphere of foreign and domestic policy, including those related to individual formal and informal institutions and processes. «Development strategies» designing will require the adaptation of successful formal and informal practices.
Keywords: National Security Strategy of the Russian Federation; Kazakhstan-2030; Kazakhstan-2050; concept of long-term socio-economic development of the Russian Federation; Security Council; Eurasian Union.
Поиск «образа будущего» как потребность в стратегииВ преддверии президентских выборов в России с новой силой развернулась дискуссия об «образе будущего» и новой президентской повестке20, разработкой которой, судя по материалам СМИ, занимается несколько экспертных групп [Мухаметшина, Чуракова, 2017].
Такая работа в России уже имеет определенную историю и практические «паттерны» реализации, заложенные еще в распоряжении Правительства от 1 декабря 1999 г. № 2021-р21: эксперты занимаются разработкой стратегических планов (программ), которые должны стать основой деятельности президента на следующий период22. Однако далеко не всегда эта работа заканчивается подготовкой документов, реально определяющих государственную политику и диктующих управленческую повестку, особенно в социально-экономической сфере (единственный официально принятый стратегический документ в области социально-экономического развития – «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»23 был принят в 2008 г., в начале финансового кризиса, когда изменившаяся конъюнктура делала этот документ невыполнимым, «Стратегия 2020» так и не была принята, уступив место «майским указам»).
В результате российская политика движется рывками, по проектному принципу: от национальных проектов, через «майские указы», к приоритетным проектам и проектному управлению [Вилисов, 2016a]. Однако это справедливо не для всех сфер стратегического планирования – сфера национальной безопасности демонстрирует не только высокие темпы принятия и обновления документов, но и достаточно высокую степень их включенности в государственную политику и управленческую практику.
Сильно изменившийся политический контекст, как в части внешней, так и внутренней политики, казалось бы, делает задачу разработки долгосрочной стратегии для нашей страны, и даже шире – для ЕАЭС, как нельзя более актуальной, однако может ли она быть решена в плоскости публичной политики, с проекцией на реальную управленческую практику? В условиях кризиса политические конфликты только усугубляются, с точки зрения управления возникает соблазн сосредоточиться на решении острых, но сиюминутных задач, поэтому запрос на такие документы, особенно со стороны реальной политики, исполнительной власти, может оказаться весьма слабым. Как отмечает А.А. Аузан, являвшийся активным участником разработки многих стратегических документов, «на сегодняшний день, может быть, проблема спроса на долгосрочную стратегию не менее важная, чем проблема предложения. Нам это надо решать, иначе получится неловкость в виде документа, который будет забыт через неделю» [Стратегия 2030].
Ловушка разработки декларативных, оторванных от реальности документов, является очень опасной. В ней оказывалось множество групп, пытавшихся по призыву Б.Н. Ельцина24 с начала 1990‐х годов приступить к разработке «национальной идеи» [Рожнева, 2017, с. 9]. Для постсоветских стран, оказавшихся в идеологическом вакууме, перед необходимостью национального строительства и выбора пути на обломках рухнувшего СССР, такие стратегические разработки оказались нелегким испытанием. Как ни странно, с наименьшими потерями из этого процесса вышли те страны, где в основу был положен прагматичный подход – поэтому опыт Белоруссии и Казахстана, которые ему следовали, представляется весьма интересным. Дополнительным важным фактором является их партнерство России по ЕАЭС.
Таким образом, в качестве цели настоящей статьи определяется поиск ответов на следующие вопросы: может ли вообще в современной России быть выработана публичная долгосрочная стратегия? Если она может быть выработана, то может ли она быть реализована?
Казахстан: Лидер долгосрочных стратегийВ конце 2012 г. президент Республики Казахстан представил «Стратегию Казахстан-2050» – Стратегию развития Республики Казахстан до 2050 г. [Стратегия «Казахстан-2050»]. Ей предшествовал документ «Казахстан-2030», принятый в 1997 г. [Казахстан-2030]. Оба документа являются довольно глубокими и обширными по содержанию и представляют особый интерес именно с точки зрения формирования стратегии.
Так, например, «Казахстан-2030» представляет большой интерес не только своим разноплановым содержанием, но также и своим художественным стилем, предполагающим использование ярких и понятных образов25. В историческом контексте это не случайно: 1997 год (год выхода документа) – этап тяжелого становления новой казахстанской государственности и идентичности [Hale, 2009, c. 27], когда запрос со стороны общества, балансировавшего на грани социально-политических конфликтов, на системное и долгосрочное видение со стороны лидера был особенно высок.
Понятным для широких слоев и образным языком должны были быть изложены весьма значимые для каждого жителя страны вещи, которые определяли облик будущего его страны, отражая «системную повестку» в классификации Л. Кобба и Ч. Элдера [Вандышева, 2017, с. 94; Cobb R., Elder C., p 906–907]: «Миссия нашей страны: построение независимого, процветающего и политически стабильного Казахстана с присущими ему национальным единством, социальной справедливостью, экономическим благосостоянием всего населения» [Казахстан-2030]. Такая формулировка как нельзя более коррелирует состоянию страны, которая только‐только начала делать первые шаги с вновь сформулированной идентичностью [Hale, 2009, p. 23–23]. По замыслу, данный документ должен был иметь проекцию и на реальную управленческую (институциональную в понимании Л. Кобба и Ч. Элдера) повестку: для каждых «долгосрочных приоритетов» должны были быть сформулированы долгосрочные стратегии, на основе которых смогли бы формироваться трех- и пятилетние планы [Казахстан-2030].
Однако с правовой точки зрения эта система смогла институциализироваться только спустя чуть более чем 10 лет, когда «в целях формирования целостной и эффективной системы государственного планирования» был принят указ президента «О Системе государственного планирования в Республике Казахстан»26, в соответствии с которым разработаны Стратегия развития Казахстана до 2050 г.27, Стратегический план развития Республики Казахстан на 10 лет28, Прогнозная схема территориально-пространственного развития страны29, государственные и правительственные программы, стратегии развития государственных холдингов.
Стратегия «Казахстан-2050» показала, как искусно президенту Казахстана удавалось при помощи стратегических документов управлять системной и институциональной повестками. Например, в качестве одной из главных целей для страны декларируется «вхождение к 2050 г. в число 30 самых развитых государств мира» [Стратегия «Казахстан-2050»], при этом ранее делается отсылка: «Шесть лет назад я поставил общенациональную задачу – войти в число 50-ти наиболее конкурентоспособных стран мира. В рейтинге Всемирного экономического форума Казахстан уже занимает 51‐е место. Сегодня мы в шаге от нашей цели30». Публичное выступление в прошлом привязывается к управленческой повестке, достигнутым результатам и планам на будущее, формирует представление о системности и стабильности политического курса, его проекции на реальные управленческие процессы. Чтобы сделать эту связку еще более реальной, «Казахстан-2050» получил развитие в Плане нации «100 конкретных шагов по реализации институциональных реформ» [Назарбаев, 2016].
В документах Казахстана поднят наиболее широкий спектр общественно-политических и социально-экономических вопросов, что, с учетом конкретного исторического и социально-политического контекста дало основание считать Казахстан-2030 [Kudaibergenova, 2015] документом, формирующим государственную идеологию и легитимирующим государственную власть в республике. Стратегия Казахстан-2030 не только давала ответы на вызовы, способные «расколоть» общество и поставить под сомнение состоятельность, суверенитет и независимость государства31, но и ставила консолидирующие и мотивирующие цели, достаточно четкие и понятные как населению, так и политической и управленческой элите, совпадающие с их оценкой реальности и ожиданиями32. Действительно, на фоне мрачных прогнозов некоторых экспертов начала 1990‐х годов относительно будущего Казахстана [Лаумулин, Малик, 2009, с. 93], в 1997 г. Казахстан прошел наиболее опасный этап своего развития, что и конституировалось в документе вместе с описанием возможного облика будущего, причем достаточно долгосрочного. Документ задал публичную повестку для элиты и общества, определил конкретные цели и задачи для государственного аппарата, артикулируя основные проблемные вопросы и предлагая для них соответствующие решения. Такой подход обеспечил стабильность, последовательность и реальную долгосрочность казахстанской политики, которая оказала большое влияние, например, на интеграционные процессы на постсоветском пространстве, сохраняя при этом прагматизм и следование национальным интересам нового суверенного государства [Hale, 2009, P. 20].
Многие социальные группы, интересы которых, мягко говоря, были ущемлены в предыдущие годы [Hale, 2009, P. 21], получили сигналы о том, что они услышаны, а волнующие их вопросы находятся в актуальной повестке. Это позволило избежать неполитических конфликтов и обеспечить высокий уровень стабильности. Принципиально важно, что транслировалась эта системная повестка через президента Казахстана, и от его имени, что обеспечило его уникальное положение в обществе как личности и в политической системе в качестве политического института. Можно сказать, что таким образом была сформирована и институциональная повестка президента – балансировать сложную политическую систему и задавать долгосрочные горизонты развития.
Содержание этих документов во многом определялось очень прагматичной логикой: Россия выступала для элиты и для народных масс как в качестве притягательного идеального образа («аттрактора») по уровню экономического развития и уровню жизни, так и в качестве главного, желаемого партнера и источника экономического роста благодаря своему рынку, кооперационным связям [Новые независимые государства, 2012]. Политические альтернативы для правящей элиты в Казахстане также оказались малоприемлемы и потому, что Россия оказывалась практически безальтернативным гарантом безопасности. Прагматичное понимание этого узкого коридора стратегических альтернатив и проекция этого понимания на реальную политику выгодно отличают казахстанскую элиту, например, от элиты украинской, которая в условиях схожего контекста так и не смогла сделать прагматизм основной доминантой своей долгосрочной политики.
Белоруссия: Системное планированиеДокументы стратегического планирования в Белоруссии имеют еще более прагматичную, управленческую направленность. Их правовую основу составляет Закон Республики Беларусь от 5 мая 1998 г. № 157-З «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь», а также Постановление Совета министров Республики Беларусь от 20 августа 1998 г. № 1321 «О мерах по реализации Закона Республики Беларусь “О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь”» [Анализ систем… 2014, с. 5].