Международный порядок

Алексей Богданов

Международный порядок

©А. Н. Богданов, 2017

© Санкт-Петербургский государственный университет, 2017

Рецензенты: д-р полит. наук, проф. Н. М. Сирота (С.-Петерб. ун-т аэрокосмического приборостроения); канд. ист. наук, доцент С. В. Субботин (НИУ «Высшая школа экономики», Нижегородский филиал).

Рекомендовано к публикации Учебно-методической комиссией факультета международных отношений Санкт-Петербургского государственного университета.

Введение

Рубеж XX–XXI вв. ознаменован поистине глобальными переменами в области международных отношений и мировой политики, потребовавших серьезного научно-теоретического осмысления с использованием новейших исследовательских подходов и научных парадигм. Распад социалистического лагеря и разрушение биполярной системы международных отношений привели к нарастанию хаоса, нарушению равновесия и формированию ряда кризисных явлений в ходе развития мировых политических процессов. Осмысление происходящих явлений и перемен вызвало необходимость применения новых средств научного поиска, создания работоспособных аналитических конструкций и построения адекватных объяснительных моделей на основе существующего теоретического наследия. Геополитические реалии XXI столетия выдвинули на первый план проблему убедительной интерпретации многих сложных явлений и процессов, переоценки роли кризисных ситуаций в развитии и трансформации международного порядка. Поэтому к числу важнейших проблем современных исследований, посвященных международно-политической тематике, относятся вопросы о том, каковы определяющие черты современного мирового порядка, можно ли вообще говорить о порядке в современном мире или правы те, кто предвидит глобальные потрясения и погружение мира в хаос. Теории международных отношений, как классические, так и модернистские (постмодернистские), дают разные и зачастую неоднозначные ответы на эти вопросы, что заставляет многих исследователей искать некий синтез теоретических концепций, обращаясь к универсальным общенаучным парадигмам. В частности, некоторые авторы утверждают, что под влиянием концепций постиндустриального и информационного общества время классических миросистемных структур подходит к концу, а им на смену приходят методы вероятностного описания мировых порядков и систем, более адекватные для общих закономерностей в периоды высокой неопределенности[1].

Неудивительно, что вплоть до сегодняшнего дня «порядок» является не только одной из наиболее актуальных проблем международной политики, но и важнейшим понятием в теории международных отношений. С давних времен «порядок» рассматривался как ключевой фактор бесконфликтности и предсказуемости взаимоотношений между людьми и социальными общностями, что объясняет стремление ученых изучить те принципы порядка, следование которым может обеспечить мирное сосуществование и процветание государств в XXI в. Анархичность международных отношений, обусловленная отсутствием механизмов централизованного управления поведением суверенных государств, придает проблеме обеспечения «порядка» (добровольного подчинения государств нормам международного поведения) ключевое значение с точки зрения как международной безопасности, так и системной стабильности.

Современный международный порядок претерпел существенные изменения, начиная с 1990-х гг. и вплоть до настоящего времени. Распад биполярной международной системы в конце 1980-х – начале 1990-х гг. и наступление однополярной эпохи привели к масштабным последствиям. Глобальный баланс сил был нарушен в пользу единственной оставшейся сверхдержавы – США, – оказавшейся на вершине мировой иерархии государств и сосредоточившей в своих руках непревзойденную военную и экономическую мощь, дополненную глобальным культурным и идеологическим влиянием. Одним из последствий радикальной структурной трансформации международной системы стал кризис легитимности, обусловленный тем, что в условиях однополярного распределения мощи США перестали ощущать сдерживающее воздействие альтернативного центра силы, что привело к усилению унилатералистских тенденций во внешней политике этой страны и ослаблению таких институтов глобального управления, как система международного права и ООН.

Кроме того, стал очевиден кризис классических механизмов поддержания международной стабильности, прежде всего системы баланса сил, на протяжении столетий служившей в качестве главного средства недопущения доминирования одной из великих держав, а в годы холодной войны позволявшей поддерживать стратегическое равновесие между противоборствующими сверхдержавами. Так, с начала с 1990-х гг. ведущие государства мира не предприняли ни одной попытки создать уравновешивающую коалицию против США как мирового гегемона, демонстрируя тем самым лояльность статус-кво, сложившемуся после завершения холодной войны. Военные интервенции в страны третьего мира, неоднократно инициированные США на протяжении последней четверти XX в., не вызвали у менее могущественных государств стремления уравновесить преобладающую мощь или агрессивные намерения доминирующей державы. Напротив, международные альянсы и коалиции в последние десятилетия формируются вокруг единственной сверхдержавы и контролируемого ею военно-политического блока – НАТО. Провозглашенная США в начале XXI в. война против международного терроризма и «государств-изгоев» продемонстрировала миру новый принцип межгосударственного взаимодействия – создание гегемонистских коалиций, формирующихся (вопреки логике классического баланса сил) вокруг доминирующей державы, против государств и транснациональных акторов, не представляющих сколько-нибудь реальной угрозы системному балансу сил и неспособных существенно изменить структуру распределения материальной мощи.

Необходимо подчеркнуть, что кризис традиционных механизмов сдерживания и уравновешивания великих держав в современном мире обусловлен комплексом транснациональных угроз, ставших особенно актуальными на рубеже тысячелетий, что неизбежно привело к корректировке внешнеполитических стратегий всех ведущих держав, – помимо государств, в качестве потенциальных угроз национальной безопасности и международной стабильности рассматриваются разного рода радикальные и экстремистские организации, а также глобальные энергетические, демографические, миграционные, экологические и прочие проблемы. В результате поведение государств (в том числе и единственной сверхдержавы) оказывается менее предсказуемым, чем это было во времена существования много – и биполярных балансов сил, когда политика великих держав определялась соображениями противодействия любым претензиям на системное доминирование. Как следствие, проблема установления прочного международного порядка приобрела первостепенное значение.

Конец холодной войны означал не столько кардинальное изменение глобального баланса сил, сколько повсеместное распространение норм и ценностей либерализма (политической демократии, рыночной экономики, прав человека, верховенства закона, светского государства и т. д.). Так, ведущие западные державы во главе с США сформулировали комплекс императивов развития для развивающихся стран, которые должны были следовать названным принципам при реализации внутренних реформ. Этот новый нормативный порядок также требовал от них безоговорочной поддержки внешней политики западных держав (прежде всего США), рассматривающихся в качестве носителей передового политического опыта и добившихся самых выдающихся экономических успехов. После терактов 11 сентября 2001 г. обозначилась новая тенденция нормативной эволюции мирового порядка, в рамках которой ключевая роль принадлежала идее «превентивных войн», направленных на противодействие (в том числе военными методами) угрозам, исходящим от международных террористических сетей, стремящихся к обретению оружия массового уничтожения и использованию его против граждан западных держав, а также диктаторских режимов на мировой периферии, спонсирующих и укрывающих международных террористов. На практике это означало кардинальную ревизию государственного суверенитета как основополагающего принципа межгосударственного взаимодействия, и без того переживающего кризис в условиях экономической, политической и культурной глобализации.

В целом процесс формирования устойчивого международного порядка далек от своего завершения, поскольку как структура распределения материальной мощи, так и разделяемые государствами нормы и ценности находятся в очень подвижном, динамическом состоянии. Поэтому понимание природы международного порядка, складывающегося в начале XXI в., а также факторов его эволюции является важным условием адекватной оценки состояния и перспектив развития современных международных отношений. Данное учебное пособие призвано помочь в этом студентам старших курсов бакалавриата высших учебных заведений, обучающимся по направлениям «международные отношения» и «политология». Предполагается, что студенты уже знакомы с основами теории международных отношений и имеют представление о базовых понятиях и категориях этой дисциплины, умеют применять их в исследовательской деятельности. Учебное пособие знакомит читателей с основными теоретическими подходами к проблеме «порядка» в международной политике, принципами и закономерностями, лежащими в основе этого сложного явления. В нем предложена авторская классификация видов международного порядка, учитывающая структурные особенности международных систем («биполярный» и «однополярный» порядок), а также специфику отношений субординации в условиях доминирования одной державы («гегемонистский» и «имперский» порядок). Для самостоятельной работы над материалом в конце каждой из глав приведены контрольные вопросы, а также перечень литературы по теме.

Учебное пособие призвано помочь обучающимся сформировать комплексное понимание широкого круга проблем, связанных с созданием и эволюцией современного международного порядка, ключевых закономерностей, определяющих специфику его функционирования. Оно может быть использовано в качестве теоретической основы для лекционных курсов, посвященных различным проблемам теории международных отношений, а также глобальным и региональным политическим процессам.

Глава 1. Проблема «порядка» в теориях международных отношений

Дискуссии о сущности и истоках порядка в отношениях между государствами на протяжении многих лет делят научное сообщество на несколько теоретических направлений, каждое из которых имеет свое видение этой проблемы. Наиболее острые дебаты разворачиваются вокруг следующих вопросов. Во-первых, является «порядок» естественным состоянием международных отношений или, напротив, отклонением от нормы? Во-вторых, кто создает и поддерживает международный порядок? В-третьих, каковы факторы стабильности и причины кризиса международного порядка? В-четвертых, возможно ли создание справедливого международного порядка? В зависимости от принадлежности к тому или иному теоретическому направлению, исследователи дают разные ответы на эти и другие вопросы, касающиеся понимания феномена порядка в международной политике.

Далее будут рассмотрены четыре наиболее влиятельные парадигмы теории международных отношений, формирующие современную повестку дня в теоретических спорах о международном порядке – неореализм, неолиберализм, неомарксизм и социальный конструктивизм.

1.1. Неореализм и проблема «порядка» в международной политике

Сторонники неореализма в целом скептически относятся к идее установления устойчивого порядка в международной политике, указывая на неприменимость универсальных моральных принципов к действиям государств[2], анархичность международных отношений (отсутствие высшей власти вне границ национально-государственного суверенитета), ориентированность государств на краткосрочные национальные интересы, а также неопределенность в отношении намерений друг друга как главные препятствия к формированию разделяемых правил и норм международного поведения[3]. Вместе с тем неореалисты признают существование ряда упорядочивающих принципов (ordering principles) в международной политике, к которым они относят «анархию» и «иерархию». Первый принцип произрастает из «одинаковости» (sameness) и суверенного равноправия взаимодействующих акторов и, как следствие, предполагает преобладание отношений соперничества между государствами, составляющими международную систему. Второй принцип проистекает из дифференциации взаимодействующих акторов в зависимости от уровня их материальных возможностей (силовое неравенство) и, в итоге, доминирования отношений субординации и подчинения[4]. Иерархия, так же как и анархия, постоянно присутствует в качестве структурной характеристики международной системы, которая в разные исторические периоды эволюционирует в направлении глобального доминирования либо относительного баланса сил между несколькими примерно равными соперниками. Известные представители неореализма Ч. Кегли и Г. Рэймонд указывают что, иерархия существует постоянно, но место государств в ней меняется в зависимости от динамики распределения материальной мощи. При этом иерархия «…порождает соревнование, а соревнование в системе неравных, стимулируемое завистью и борьбой за статус, ускоряет начало войны…»[5], ведущей к перераспределению мощи в рамках международной системы и, как следствие, к формированию нового порядка, отражающего изменившееся в результате победы одной из сторон соотношение сил.

Международный порядок, таким образом, определяется исключительно структурой системы, которая решающим образом влияет на поведение государств: в условиях преобладания анархии международные отношения характеризуются преимущественно конкуренцией и борьбой за ресурсы и влияние, в то время как иерархический порядок в большей степени провоцирует государства к использованию кооперативных стратегий, поскольку значительное силовое неравенство не позволяет им всецело опираться на собственные возможности и суверенитет при обеспечении национальной безопасности.

Вместе с тем не все сторонники неореалистской парадигмы склонны сводить международный порядок к структурным характеристикам международной системы. Так, Р. Гилпин утверждает, что во имя достижения своих интересов государства «создают общественные, экономические и политические соглашения», способные накладывать определенные ограничения на поведение государств[6]. Ученый также исходит из того, что во всякой «системе человеческого взаимодействия» (в том числе и в международных системах) присутствует минимальный набор правил, которые регулируют общественные отношения в различных сферах. В области международной политики это относится прежде всего к дипломатии и политическим взаимоотношениям, законам и обычаям войны, а также к экономике и торговле[7]. Российский исследователь Э. Баталов дополняет это утверждение, высказывая мнение, что базовые правила международного порядка формируются в процессе острой конкурентной борьбы между центрами силы, определяющей «границы допустимой активности» друг друга, а также «контекст, в котором происходит интерпретация норм международного права»[8]. Кроме того, структурные характеристики международной системы (анархия и иерархия) могут оказывать влияние на «…дифференциацию и специализацию международных ролей, принятие ключевых решений, международную стратификацию, а также поддержание коммуникаций внутри системы…»[9]. Из этого следует, что структура выступает основой силовой стратификации акторов (супердержавы, великие державы, средние и малые державы)[10], предписывающей государствам специфические роли и модели поведения, что является одним из ключевых аспектов международного порядка. Схожего мнения придерживается и российский исследователь А. Богатуров, относящий к числу обязательных условий порядка в международной политике такие факторы, как наличие признаваемой иерархии между субъектами международных отношений и общих правил международного поведения, а также систему принятия решений по наиболее важным вопросам, методы их реализации и набор морально допустимых санкций за нарушения решений[11].

Формирование порядка в международной политике оказывается зависимым не только от структуры международной системы, но и от способности государств договариваться о приемлемых правилах взаимодействия в наиболее важных областях общественной жизни, легитимных санкциях за их нарушение, а также о распределении социальных ролей между ними. Это важное допущение позволяет сторонникам неореалистской парадигмы разделять понятия «легитимного» и «революционного» порядка, первое из которых характеризуется принятием ведущими державами существующих норм, в то время как в рамках второго существует хотя бы одна великая держава, отказывающаяся строить свои отношения с другими государствами на основе сложившихся «правил игры»[12]. Как следствие, согласие/несогласие ключевых акторов принимать существующие нормы международного поведения (или свою роль в рамках имеющегося порядка) оказывается, наряду с балансом сил и структурой международной системы, важным фактором поддержания/трансформации сложившегося порядка.

Отдельного упоминания в рамках неореалистской парадигмы заслуживает теория гегемонистской стабильности (hegemonic stability theory), сторонники которой (Р. Гилпин, Ч. Киндлбергер, Р. Кеохейн и др.) рассматривают доминирующее в системе государство в качестве главного источника и гаранта международных правил и норм. Военное и экономическое превосходство гегемонистской державы с точки зрения теории гегемонистской стабильности позволяет последней выступать в качестве лидера по отношению к другим государствам и системе в целом – обеспечивать международную безопасность, устанавливать правила экономического взаимодействия, а также применять санкции в отношении нарушителей существующих норм. Вместе с тем лидерство государства-гегемона предполагает, что другие державы также извлекают выгоду из сложившегося положения (доступ к иностранным рынкам, финансовая стабильность, отсутствие крупных конфликтов и т. д.) и, как следствие, поддерживают статус-кво и международный порядок в целом. Таким образом, как утверждает один из ведущих представителей теории гегемонистской стабильности Р. Кеохейн, «…гегемония играет ведущую роль в формировании институциональной среды, благоприятной ее собственным интересам… но также принимает издержки опоры системы, предлагая финансовые услуги, источники капитала и военную поддержку. Гегемон – главный бенефициар системы, но также главный источник ресурсов для других участников; он извлекает огромные выгоды, но при этом несет самую большую ответственность»[13].

Залогом стабильности международного порядка в первую очередь является способность доминирующей державы обеспечивать мир, безопасность и процветание в рамках международной системы (Римская империя в эпоху античности, Британская империя в XVIII–XIX вв., "Pax Americana" во второй половине XX – начале XXI в.) путем формулирования и поддержания норм международного поведения. Так, на протяжении последних трех столетий Великобритания, а затем Соединенные Штаты Америки, выступали в качестве источника ключевой валюты (британский фунт, американский доллар) и управляли международной финансовой системой, оберегая сложившийся статус-кво, а также принципы свободной международной торговли, что отвечало интересам этих держав. При этом политика гегемонистских держав была выгодна и другим государствам, которые желали присоединиться и имели возможность извлекать выгоду из существующего политического и экономического порядка[14]. Таким образом, способность доминирующих государств создавать и поддерживать ключевые нормы межгосударственного взаимодействия является важнейшим условиям сохранения сложившейся системы властных отношений и международного порядка в целом. Утрата такой способности или ослабление привлекательности гегемонистских норм в глазах второстепенных государств грозит доминирующей державе ухудшением ее имиджа в международной системе и неминуемо ведет к кризису нормативного фундамента общественного порядка, провоцируя обострение соперничества между великими державами, стремящимися к пересмотру ключевых параметров сложившегося статус-кво.

Еще одним важным направлением в рамках неореалистской парадигмы, исследующим проблемы формирования и сохранения порядка в международной политике, является теория транзита власти (powertransition theory), для которой характерно представление о международном порядке как иерархической (а не анархической, как в классическом реализме) структуре. Именно иерархия определяет способ функционирования всего международного порядка, стабильность которого поддерживается до тех пор, пока доминирующая держава сохраняет значительное силовое превосходство над любой из существующих великих держав или их возможным союзом[15]. При этом сторонники теории транзита власти считают, что критическим фактором, влияющим на поведение государства, выступает удовлетворенность сложившимся статус-кво. Как следствие, большинство великих держав являются надежными союзниками доминирующего государства именно потому, что они удовлетворены правилами системы и существующим распределением материальных благ. До тех пор пока великие державы довольны тем, как функционирует международный порядок, они поддерживают государство-гегемона, и изменения в относительной мощи между этими державами не влияют существенно на их поведение[16]. Как следствие, «большие войны» (major wars), совпадающие по времени или вытекающие из «транзитов власти», ведутся не столько за перераспределение благ между восходящей державой и гегемоном, сколько вокруг правил согласно которым должно происходить это распределение.

С точки зрения теории правила международной системы всегда подстраиваются под доминирующее государство, которое извлекает непропорционально большую выгоду из существующего положения. Предполагается, что восходящая держава не удовлетворена таким положением дел, и по мере обретения ею достаточной мощи можно ожидать, что она бросит вызов существующему статус-кво[17], провоцируя кризис международного порядка. Таким образом, согласно теории транзита власти, государства поддерживают международный порядок в том случае, если его нормы отражают реальное распределение материальной мощи и положение самих государств в рамках этого порядка адекватно их военно-экономическому потенциалу и уровню политического влияния. Напротив, если рост экономического и военного потенциала одной или нескольких держав не вызывает изменений существующих норм и системы распределения материальных благ в их пользу, то это способствует нарастанию неудовлетворенности статус-кво и усилению ревизионистских настроений в отношении всего международного порядка.

Известным представителем неореалистского направления, делающим акцент на роли правил, норм и институтов в формировании и поддержании международного порядка, является британский исследователь, ведущий представитель английской школы[18] X. Булл, рассматривающий в качестве ключевой предпосылки порядка в международной политике наличие «первичных целей общественной жизни» (сохранение сообщества государств мира, ограничение насилия, поддержание независимости и суверенитета отдельных государств и т. д.)[19]. Согласно его точке зрения, несмотря на анархичность международных отношений и несовпадение национальных интересов, все государства опасаются неограниченного и неконтролируемого международного насилия, а также потери собственной независимости, из чего проистекает их общая заинтересованность в достижении названных «базовых целей» (elementary goals), обеспечивающих как стабильность всей системы, так и суверенитет и безопасность составляющих ее элементов. Ключевую роль в поддержании международного порядка играют «правила», предписывающие желательный образец поведения, и «институты», придающие эффективность этим правилам[20]. В то же время, как подчеркивает ученый, правила и институты, лежащие в основе международного порядка, «…выступают в качестве инструментов не столько общих интересов членов общества, сколько интересов правящих или доминирующих групп…», поскольку «все реально существующие системы общественных правил наполнены конкретными интересами и ценностями тех, кто эти правила создает… любая историческая система правил будет служить интересам правящей или доминирующей группы в большей степени, чем интересам остальных…»[21].

Другой представитель английской школы, британский ученый А. Уотсон, увязывает эволюцию порядка в международной политике с разной степенью политической автономии акторов, составляющих международную систему. Он рассматривает все исторические международные системы в границах континуума, на одном конце которого находятся «системы независимых государств» (каждый актор обладает полной автономией в области принятия как внешних, так и внутренних решений), а на другом – «империи» (основанные на прямом управлении периферийными акторами из имперского центра). В промежутке располагаются «гегемонистские системы», внутри которых существует держава, способная устанавливать «правила игры» и контролировать внешнюю политику других государств, «сюзеренные системы», предполагающие согласие (хотя бы частичное) второстепенных государств с гегемонистским правлением, и «доминионы», в рамках которых правительства менее могущественных держав, несмотря на зависимость от доминирующего государства, сохраняют собственную идентичность и суверенитет во внутренней политике[22].