Государственное управление в России в 2000—2012 гг. Модернизация монетизации

– Михаил Чоккаевич, но многие вещи, которые Вы говорите, идут в разрез с делами правящей партии. И в тоже время Вы – член «Единой России».

– Кому-то нравится, кому-то нет, но свое мнение я ни от кого не скрываю и его хорошо знают. Я лично это говорю, и пишу. Но, может быть, партия еще устоится, наберет опытных людей и если будет конструктивная критика, то от этого «Единой России» будет только польза.

Ох, нелегкая это работа!..

Одна из самых заветных идей академика Залиханова – идея устойчивого развития. Нельзя заслужить уважения в мире, позиционируясь как сырьевой придаток.

– Михаил Чоккаевич, на ваш взгляд, такую большую, разнородную страну, как наша, трудно объединить какой-то одной идеей? Идеей устойчивого развития, например. Боюсь, она непонятна большинству…

– Идея устойчивого развития может стать объединяющей не только для страны, но и для мира. Идет глобализация, надвигаются экологические катастрофы, поэтому вопросы устойчивого развития волнуют очень многих. Современная человеческая цивилизация развивается в техногенной, или, говоря по-русски – в искусственной среде. Поэтому одним из ключевых вопросов экологии сегодня можно назвать конфликт между живым организмом – человеком – и натюрмортом техногенной среды, в который сам человек себя и встроил. И заметим, что техногенная среда в нашей стране перестала целенаправленно развиваться и модернизироваться.

– Что делать, бал правит рынок, и вместо пятилетнего плана у нас – «бизнес-планы»…

– Но посмотрите: вот вопиющий факт. Легко можно представить, какие сверхприбыли получают предприятия нефтепереработки. Однако по данным, которые приводит бывший министр ТЭК Юрий Шафраник, именно здесь самый большой, катастрофический, до 80 процентов, износ оборудования! А вы представляете, что такое авария на нефтеперерабатывающем заводе?! Вольные бизнесмены не только, образно говоря, закладывают мину под экономику страны, но без всяких образов превращают нашу страну в гигантское минное поле, где и мины гигантские. Может ли государство в таких условиях уходить из экономики, как это происходит сейчас? Может ли свободная игра рыночных сил выправить ситуацию?

Еще один пример. Мы приняли закон «О техническом регулировании». Законы-регламенты еще не ввели, а Госты, с подачи Минэкономразвития – уже отменили. С будущего года отменяем государственный контроль качества продукции на предприятиях, передоверяя его производителю. Но созрел ли у нас для этого производитель? Это вопрос, мягко говоря, спорный. Террорист, совершенно легально купив хлебозавод, может отравить целый город – такая перспектива легко просматривается…

– И каков вывод?

– Должна быть стратегическая линия, прогноз развития страны. На десять лет, а лучше долгосрочный… Но его нет.

– Вы считаете, что нет, а я думаю, что он есть, только не тот, который нам хочется…

– Может быть, где-то там в недрах у Грефа и есть план, как угробить Россию, но как сегодня поднять на ноги страну, чтобы народ видел реальный результат – правительство над этим абсолютно не работает. Всё идет «на авось», плывет по течению, попутно штопают там и сям возникающие проблемы, а о завтрашнем дне никакой заботы!

– Но ведь это очень тяжело – делать вид, что ты что-то делаешь, и одновременно делать нечто противоположное тому, что ты старательно имитируешь. Это ведь очень тяжелая работа…

– Абсолютно! Страшно жалко их…

После Эльбруса

– Михаил Чоккаевич, мне кажется, мы к проблеме устойчивого развития подходим не с той стороны. Давайте еще раз вспомним историю семьи вашего отца. Семья была вполне устойчивой, и прекрасно развивалась, судя по детям.

– И сейчас развивается…

– Замечательно! То есть в основе устойчивого развития должны быть высокие человеческие качества – физические и нравственно-интеллектуальные. А наше правительство совершенно не работает над проблемой устойчивого развития конкретного человека.

– А вы пойдите спросите у любого из них, которые сегодня нашим благополучием швыряются как могут, спросите у них, что такое устойчивое развитие? Ни один из них не скажет.

– Не скажет?

– Нет, не скажет. Что же касается человека, то выход его из собственной экологической ниши, разрушение ее и экологических ниш других организмов, сильное нарушение окружающей среды химическими и физическими мутагенами резко снизило уровень экологической безопасности. В результате меняется геном человека. Как и у всех ближайших диких видов – родственников человека, в его геноме существовала программа запрета на убийство особей того же вида («не убий» в библейской терминологии). Она явно стерлась у многих людей… Современный человек не любит себя как биологическое существо, не сохраняет свои физиологические функции, зато поощряет свои привычки, слабости, и все чаще подвергает себя различным рискам.

– Наркотики, алкоголь…

– Да. В общем, человечество ведет себя подобно обезьяне, которую поселили в современную квартиру: через некоторое время она все в ней изменила, многое сломала и разрушила, так ничего и не узнав о назначении предметов. Таковы нынешние отношения человека и природы.

– Но вернемся к нашей элите. Мне кажется, осознавая то, сколь плачевно «качество человека» в нашей державе (я имею в виду хотя бы продолжительность жизни населения), правительство все же должно озаботиться устойчивостью развития народа. Конечно, «нет человека – нет проблемы», но дуст или жесткие реформы всё-таки не тот путь, который даст нам процветание… А ситуация нынче такова, что всё чаще раздается голоса: дело идет к красно-желтой революции.

– Я очень этого боюсь. Потому что как можно сегодня сокращать 43 тысячи студентов? Куда они денутся?! Как можно миллион с лишним учащихся профтехучилищ выбрасывать на улицу? Это же молодежь из бедных семей! Как можно армию сейчас сокращать на 700 тысяч? «Эти» заплатят, и начнется революция.

– Но, может быть, это намеренное провоцирование процесса?

– Боюсь, что так. Вот «Тополь-М» есть у нас. Президент объявляет, что это самое эффективное защитное оружие. И вот руководители предприятий жалуются мне, что деньги – оборонный заказ – не приходят несколько месяцев. Если главная наша оборонная система не оплачивается, то что говорить о другом?! Еду в Киргизию, а там на нашей военно-авиационной базе сотни военнослужащих и гражданских давным-давно не получают зарплат, потому что их возложили дополнительным бременем на ВВС России, у которых и так всё обрезано. И наши люди влачат самое жалкое существование в чужой стране. Спрашивается, почему это делается?

– Сейчас ведь Госдепартамент США выделил 5 миллионов долларов для оппозиционных партий Белоруссии, чтобы сокрушить Лукашенко.

– Пять миллионов – официально, а на самом деле и все 500 будут. Средства вкладываются немалые, и они вернутся сторицей. Может быть, эти деньги как раз из нашего Стабилизационного фонда, что лежит в США под проценты.

– Да, это эффективная экономика называется. Вы, наверное, еще острее чувствуете, что политика – дело грязное по сравнению с вершинами Эльбруса.

– Политика – она ведь разная. Если утром деятель говорит одно, вечером другое – это одна политика, политика «падших женщин». А настоящая политика – другая. Евгений Примаков – тоже политик. Но разве он шел грязными путями?

2005

Нары, Канары и Закон Божий

Состав межведомственной рабочей группы по приоритетному национальному проекту «Здоровье» возглавляет Михаил Зурабов. Это имя сведущим людям скажет многое. Коррупционный скандал в Фонде обязательного медицинского страхования сделал достоянием общественности многие неприятные для Михаила Юрьевича факты. Так, находящийся под следствием глава ФОМСа Андрей Таранов вместе с министром Минздравсоцразвития были соучредителями страховой компании МАКС. В свою очередь, Генпрокуратура, проверяя ведомство М. Зурабова, выявила, что здесь не было организовано проведение конкурсов на замещение вакантных должностей и включение гражданских служащих в кадровый резерв. «Тепленькие местечки» приберегались для своих и проверенных.

Вслед за ФОМСом правоохранительные органы стали «трясти» Пенсионный фонд и другие структуры, подведомственные Минздравсоцразвитию. Всплыл очередной скандал – часть денег для летнего отдыха малообеспеченных детей изящно «выводилась» из отчетности… Правильно, у детей – все впереди, могут и подождать. А взрослым дяденькам и тетенькам, складно излагающим «государственные мысли» про нацпроекты, украсть надо «здесь и сейчас»?

Приоритетный национальный проект «Здоровье» имел, пожалуй, самый громкий промежуточный результат. Но «криминальное чтиво», которым время от времени снабжает общество Генпрокуратура, описывает и другие сферы нашей жизни. Например, в Омской области в результате незаконного оформления кредитов на подставных лиц из средств, выделенных Москвой на развитие сельского хозяйства, было украдено более 3,5 млрд рублей! На этом фоне 333 злоупотребления в учебных заведениях страны, связанных с национальной программой «Образование-2006», смотрятся весьма скромно.

Более значимы наши «достижения» в национальном проекте «Доступное и комфортное жилье – гражданам России». После его объявления цены на стройматериалы взлетели в 2—3 раза (цены на жилье соответственно тоже не стоят на месте). Число обманутых дольщиков – не только в Москве, но и в других городах страны – пока не убывает. И это явление, кстати, тоже связано с криминогенностью общества: многочисленные фирмы «Халява-строй» незаконно получали лицензии, через подставных лиц приобретали участки земли и с самого начала строили не доступное жилье, а финансовые пирамиды.

«Буксует» и громко заявленная ипотека. Сбербанк России не церемонится с клиентом, выделяя ипотечный кредит под 14 процентов. В коммерческих финансовых структурах к клиенту отнесутся с большим пониманием – минимальная ставка 10 процентов. Но при этом гражданин должен иметь совершенно «чистые» доходы, эквивалентные двум с половиной тысячам долларов! Интересно, кто же способен взять такой кредит?!

Возможно, банки были бы более милосердны к населению, если бы они жили в правовом поле, а не работали в структуре гигантского «банно-прачечного комбината», который отмывает второй Стабилизационный фонд. Его-то бы нам и хватило на повышение зарплаты всем учителям, а не только избранным десяти тысячам; на финансирование науки и высоких технологий; на возведение новых медицинских центров и усиленную борьбу с алкоголизмом (а не только на производство дешевой водки); на массовое просвещение населения и поддержку «очагов культуры», которые в российской глубинке еле-еле тлеют; на дотацию сельхозпроизводителям; лизинг техники и поддержку молодоженов, решивших родить не менее трех ребятишек. Кстати, идея завести большую семью – самое здравое решение в нынешних реалиях криминального капитализма. Потому что надеяться в старости на Пенсионный фонд («обязательное пенсионное страхование») – это все равно что во времена «становления демократии» доверить свой ваучер Борису Березовскому.

История с национальными проектами показала: ничто в этом мире не проходит бесследно. В 90-е годы государство (в лице высшей власти) активно отпихивало от себя образование и здравоохранение (это, мол, теперь только за деньги!), сельское хозяйство (Запад нас накормит!), жилищное строительство (а это – ваши проблемы!), демографическую политику (да хоть перемрите вы все, раз не способны к новой формации, говорили реформаторы). Все бы ничего: меньше обязанностей – меньше головной боли для власти. Но кому интересна слабая страна, пусть даже и с «большими людьми», чьи нелегитимные капиталы могут быть в любой момент заморожены на Западе?!

И вот наступило время переосмысления и собирания камней. Но в ходе реализации нацпроектов выяснилась печальная вещь: слой трудящихся, на которых всегда держалась и держится Россия, сильно уменьшился, истончился, он, по существу, не способен ни к защите своих интересов, ни к генерации новых идей, поскольку занят только одним – физическим выживанием. Кроме того, за последние 15 лет общество настолько привыкло жить в ситуации «двойных стандартов» и несправедливости, что нововведения подавляющим большинством населения были восприняты (будем правдивы!) именно с сугубо циничной точки зрения. Для продажных СМИ национальные проекты – предмет (или объект, или возможность) пиара, для криминальных чиновников – еще один «пирожок», от которого можно отхватить лакомый кусочек, для «зарубежной» оппозиции – очередной повод для глумления.

Разумеется, во всех сферах жизни у нас есть честные люди, иначе и Россия бы перестала существовать. Но только за первую половину 2006 года, по данным министра МВД Рашида Нургалиева, число выявленных должностных преступлений возросло на 13,6 процента, а взяточничество – на 17 процентов. На треть больше выявлено взяточничества в особо крупных размерах. Средняя взятка по Москве – 100 тысяч долларов.

Возможно, эти цифры говорят о том, что у нас не только стали больше «брать и давать», но и больше «судить и сажать». Дело это не такое простое: половину преступлений, зарегистрированных в 2005 году и совершенных должностными лицами (6000 дел), организовали работники МВД РФ…

Так что же делать? В данных условиях нас может спасти только еще один национальный проект. Он не потребует больших средств. Самое главное в этом деле – массовость. Чиновников и бизнесменов всех уровней с «ипотечными» доходами нужно в принудительном порядке направить на краткие богословские курсы, где им внятно прочтут и прокомментируют Закон Божий. Где сказано, что все тайное становится явным, что есть суд Божий (и тут уже не откупишься и взятку не дашь!), что у гроба нет карманов, и что деятельное раскаяние гарантирует прощение. Простые истины! А как они радуют сердце рядового россиянина…

2006

Дефицит реальных кадров в стране – огромен

Обществу нужен кадровый «костяк», с помощью которого осуществляется движение государственного организма. Должен ли «становой хребет» быть непременно партийным? На эту размышляет председатель Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству, член Генсовета партии «Единая Россия», кандидат юридических наук Владимир Плигин.

– Владимир Николаевич, перед Россией поставлена задача выйти в число пяти самых развитых стран мира. Готовы ли наши кадры, в том числе и бюрократия, чиновный люд, чтобы реализовать намеченные планы?

– Задача построения пятой экономики в мире, несомненно, архисложная. Она требует переформатирования многих подходов и, в частности, тех, которые связаны с балансом трудовых ресурсов в Российской Федерации. Мы утратили планирование в этой области и нам необходимо вернуться к определению некоторых стратегических направлений формирования занятости в стране. Например, в течение нескольких лет мы принимаем в вузы больший контингент, чем у нас выпускается из школ. Только что прошло совместное заседание коллегии Генпрокуратуры и Министерства образования и науки РФ, где на мой вопрос о том, сколько сегодня мы готовим юристов, была названа цифра, которая шокировала всех: у нас 735 тысяч студентов-юристов! Понятно, что потребности народного хозяйства в представителях этой профессии значительно меньше. Правда, я должен оговориться, что примерно 320 тысяч получают юридическое образование в качестве второго высшего, но, тем не менее, это достаточно серьезная цифра.

Этот складывающийся дисбаланс проявляется во всех направлениях. Борис Грызлов на съезде партии «Единая Россия» сказал, что у нас сегодня в секторе реальной экономики заняты лишь 20 миллионов людей. Для решения задач, поставленных перед страной, это явно недостаточно. То есть нам нужно выправлять, выстраивать этот баланс – без подготовки высококвалифицированных инженерных и рабочих кадров мы не сможем достичь результата.

При этом нам следует четко определить количество людей, занятых в управленческом аппарате. Я специально избегаю терминов, которые бы негативно характеризовали ситуацию, как-то, например, прозвучавшие в вопросе слова «бюрократия» и «чиновный люд». Государство не может существовать без реального профессионального управленческого аппарата, который бы был образован, компетентен и при этом не «давил» на общество, не был бы дополнительной нагрузкой.

Сегодня общепризнанно, что число людей, занятых в управленческой сфере только федерального уровня значительно превышает число всех управленцев СССР.

– Это действительно так?

– Да. Нарастание этого слоя происходит неконтролируемо. Поэтому люди не виноваты. Виновата система формирования исполнительной власти. Нам необходимо убрать дублирующие контрольные и надзорные функции, выверить систему исполнительной власти на уровне центра, регионов. Это большая работа. Но здесь не нужна революция, слом – нужна спокойная работа по систематизации функций. Мы должны к этому подойти к ней взвешенно и комплексно. Кстати, давая дополнительные гарантии тем людям, которые заняты в сфере управления и работают добросовестно.

– У нас уже была предпринята попытка оптимизации государственного управления – я имею в виду административную реформу. Как вы оцениваете ее итоги? В адрес реформы было много критических высказываний.

– При реформировании любой системы необходим консервативный подход. То есть сохранение некоторых стратегических вещей без их ломки. Потому что только такой, консервативный предсказуемый подход, создает личную уверенность у всех участников управленческого процесса. Личная уверенность для нас всех очень важна. По стратегическим вещам нужны неспешные эволюционные изменения. Конечно, мы можем предлагать увеличивать количество заместителей в тех или иных сферах госуправления, но сами по себе функции кардинально перераспределять, возможно, и не стоит.

– Но разве сама административная реформа не была революцией в управлении?

– Знаете, в Библии сказано: «Что было, то и будет; и что делалось, то и будет делаться, и нет ничего нового под солнцем». Была попытка действительно разделить функции, выстроить новую систему сдержек и противовесов. В ряде случаев это не удалось. В начальной фазе, когда эта структура не срабатывала, многим казалось, что «пробуксовка» является результатом личных амбиций и противоречий. Но когда эти противоречия и амбиции начали тиражироваться, выходя за пределы крайне деликатной сферы, которая называется культура, стало ясно, что это не личностная проблема, а интегральная. Да, вероятно, её нужно решать.

– На заседании Общественной палаты, где представляли доклад о коррупции, некоторые выступающие говорили о том, что если бы сегодня этот порок исчез, то вся система управления перестала бы работать. Можно ли надеяться, что закон о противодействии коррупции как-то изменит сложившееся положение? Каково ваше отношение к этому закону? И как мы будем достигать эффективности управления, если в этой сфере ничего не изменится?

– На самом деле в России есть развитое, системное, продуманное и вполне достаточное законодательство по борьбе с коррупцией. Это инструмент уголовного права, поэтому говорить о том, что у нас есть какие-то серьезные недостатки, связанные с законодательным урегулированием данного вопроса, было бы ошибочным. Да, у нас есть обязательства в рамках международной конвенции по борьбе с коррупцией и кое-какие термины, связанные с этим документом, мы должны уточнить, – но это вопрос вполне решаемый.

Наивно думать, что увеличивая санкции до бесконечности в процессе борьбы с коррупцией, мы добьемся успеха. Социальная психология нам говорит, что любой срок больше 7 лет не имеет совершенно никакого значения для того лица, которому он назначен. При этом, кстати, я категорически против сокращения сроков по физическому насилию и по этому ряду преступлений. Более того, поскольку у нас действует мораторий на смертную казнь, в целом ряде случаев я за применение пожизненных сроков лишения свободы.

Но эти сроки связаны не с фактом наказания, а с фактом превентивности и защиты общества. То есть ставится задача не перевоспитания человека, а его изоляции от социума. Особенно в такой крайне деликатной и трагичной сфере как преступления против несовершеннолетних. Но пожизненное заключение за взятку или за иной случай коррупции – это нереально. Другое дело, что можно подумать о расширении процедур, связанных с возмещением ущерба или с изъятием необоснованно приобретенного имущества.

Государство и общество тратят огромнейшие деньги на развитую правоохранительную систему. Ссылки на то, что у нас не хватает каких-то мер, в том числе и законодательных, для борьбы с коррупцией – это создание проблемы на пустом месте. Да, коррупция действительно выполняет сегодня роль замещающего инструмента, то есть она заставляет те или иные вещи хоть каким-то образом решаться. Нужны четкие регламенты и четкие позиции. И нужны гарантии тем людям, которые исполняют государственные функции. Потому что если судьба управленца оказывается в зависимости от некого выбранного чиновника, то это неправильно. Есть вершина айсберга, и есть основа. Смена должна касаться только верхнего слоя власти. Все остальные честно работающие чиновники должны быть гарантированы с точки зрения социального пакета.

– Действительно, в центре любого процесса стоит человек. В этом смысле судьбоносным был последний съезд «Единой России» – так велико было воодушевление присутствующих. Хорошо, когда «есть такая партия» и когда она берет на себя ответственность за происходящее в стране. Но возникает вопрос: что же будет с беспартийными чиновниками? Получается, что они – вольно или невольно – тоже становятся частью этой структуры. Что им делать? Вступать в «Единую Россию»? Оставаться беспартийными и потому лишиться продвижения по службе? И не приведет ли это эпохальное событие к конъюнктурному росту рядов?

– Может, я кого-то обижу, но мне кажется, что у воодушевления, о котором вы сказали, было несколько причин. Первая причина – действительно позитивная и она отражает сложившуюся политическую реальность. Владимир Путин – самый популярный человек страны, который сделал все, чтобы партии победила, он закономерно стал ее лидером. Но есть и вторая причина. Люди получили гарантию того, что их сегодняшнее положение сохранится на достаточно продолжительный срок. Это, конечно, вызывает ликование.

Но есть и ещё одна проблема – проблема ответственности. Сегодня партия отвечает в своей совокупности за развитие страны. Я вижу основную проблему в выстраивании гарантий для граждан страны, в том числе и для чиновников. Мы должны принять законодательство, дублирующее модели целого ряда стран мира, где есть абсолютные гарантии для неполитического слоя людей, принимающих решения. Меняется выбор людей, частично меняется слой политических министров, все остальные стабильны в госаппарате. В этом принцип устойчивости государственной системы. Мы обязательно к этому придем.

– Но уже сегодня известны случаи, когда в некоторых регионах люди, которые не обеспечили победу «Единой России» на выборах, потеряли свои посты. На низовом уровне. Рассмотрим такую ситуацию: допустим, я чиновник районной администрации, в прошлом коммунист, сегодня в «Справедливой России». И что же? Чтобы стать чиновником областного масштаба, мне нужно вступать в «Единую Россию»?

– Я не думаю, что это так. Кстати, президент в рамках своего выступления на форуме предостерегал, чтобы не стало формироваться массовое увлечение по вступлению в партию. Он призывал к тому, чтобы реально проанализировать работу «Единой России» и принять, в том числе, и кадровые решения.

Думаю, что вне зависимости от партийной принадлежности специалисты у нас не пропадут. Дефицит реальных кадров в стране – огромен. И если в руководстве субъекта России находится ответственный человек, то он старается притянуть к себе таких людей откуда угодно – и будут ли они партийными или беспартийными, это – второй вопрос. Другое дело, что в ряде случаев появление такого рода специалистов субъективно может рассматриваться как угроза. Но ничто не вечно под луной. Ориентация на болотную кочку точно успехов не даст.

– В советское время существовала четкая система отбора и подготовки кадров. Она работала достаточно отлажено. Член Общественной палаты Андрей Пржездомский говорит о том, что в 90-х годах он попытался, работая в Администрации Президента, возродить старую систему хотя бы для высших кадров. Эта попытка не увенчалась успехом. Может быть, сейчас настало время прийти к этой системе или возродить ее отдельные элементы?

– Кадровая политика СССР базировалась на таком подразделении как организационный отдел райкома, обкома партии. Это была не фикция, а системный поиск людей из разных профессий, готовых к управленческой работе. Новая система кадрового отбора только складывается. Возможно, советский опыт здесь не будет лишним. И чиновникам нужны материальные и материальные стимулы для их работы.