Государственное управление в России в 2000—2012 гг. Модернизация монетизации

Государственное управление в России в 2000—2012 гг. Модернизация монетизации

Лидия Сычева

© Лидия Сычева, 2024

ISBN 978-5-4490-5871-3

Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero

Переиздание книги Лидии Сычевой «Государственное управление в России в 2000—2012 гг. Модернизация монетизации». – СПб, Алетейя, 2013.

Политическая система

Бремя бюрократии

За десять без малого лет, прошедших с 1 января 1999 года по 1 октября 2008-го, в Отечестве нашем произошло удвоение. Нет, не ВВП, о чем так долго грезили экономисты, что обсуждалось на «круглых столах», с высоких трибун и проч. «Тучные годы» даже прожиточный минимум не удвоили (если считать его корректно). Зато, по данным Росстата, в два раза выросла армия чиновников. Если десять лет назад «дорогих слуг народа» насчитывалось 1 млн 148 тыс. 758 человек, то в октябре прошлого года их уже было 2 млн 60 тыс. 234 человека. И это не предел, поскольку вакансии заполнены на 90 с небольшим процентов!

Да… Если бы у нас население прирастало такими темпами, мы бы давно уж Китай обогнали. Мигранты-гастарбайтеры в ужасе бы разбежались по кишлакам, аулам, саклям и хатам от такого демографического взрыва. Но, увы: несмотря на то что «слуги народа» денно и нощно кладут свою жизнь за Отечество, все равно коренные россияне вымирают. За те же годы, когда в госуправлении произошло удвоение численности, население уменьшилось на 4 млн 427 тыс. 163 человека. Логично было бы ожидать, что и число чиновников тоже снизится: кем «рулить»?! Кроме того, прошедшее десятилетие стало временем окончательной компьютерной революции, сеть Интернет связала все города и веси, мобильная связь дошла до самых глухих «медвежьих углов», то есть очевидно, что управлять с точки зрения коммуникаций стало намного проще. Следовательно, сокращение штатов неизбежно. Но армия чиновников растет, причем совершенно ужасающими темпами.

Такого в истории России еще не было! По подсчетам историков, в конце XVII века один служащий приходился на 2250 жителей России. И ничего, справлялись: огромная разноплеменная империя сохраняла государственное единство и экономическую целостность. Конец брежневских времен считается апофеозом советской бюрократии – один чиновник на 253 жителя. Но хочется напомнить, что сфер для госрегулирования тогда было существенно больше, не говоря уж о территории страны в целом, наличии республиканских управленческих аппаратов и проч.

Потому нынешний рекорд – 1 чиновник на 68 человек, это уже что-то запредельное. Директор Института прикладной политики Ольга Крыштановская утверждает, что в СССР политический класс составлял примерно 0,1 процента от численности населения. Сегодня «слуги народа», партийцы, идеологи составляют более 2 процентов населения. По мнению О. Крыштановской, этот бурный рост вызывает «перегрузку» общества: «Возможно, это одна из причин проблем в экономике: есть предел расходов на обслуживание самого государства».

* * *

Хочу быть правильно понятой: разумеется, государство не может существовать без аппарата управления. Николай I утверждал, что империей правит не он, а 25 тыс. чиновников. Эту же мысль уже в советскую эпоху повторил Владимир Ленин: «Нам только кажется, что мы управляем Россией. На самом деле, как 100 тысяч чиновников управляли страной, так они и делают это».

Если мы представим, что сословие, воспетое Гоголем, Салтыковым-Щедриным и Зощенко, в лице его наиболее ярких и типичных представителей в одночасье исчезнет, в стране тотчас же наступит хаос. Именно бюрократия, бумагооборот, в силу своей инерции может замедлить и растянуть процесс распада государства в переломные времена (как это было в 1917 году). И все же госуправление, в котором начинают действовать законы, сформулированные Сирилом Паркинсоном, скорее деструктивно по своей сути, чем конструктивно. Напомним аксиомы, сформулированные знаменитым английским политологом: «Чиновник стремится увеличивать число подчиненных, но не соперников», «Чиновники создают работу друг для друга». Ну а утверждение о том, что «численность персонала возрастает, независимо от того, становится работы больше, меньше или ее нет совсем», как нельзя лучше характеризует нынешнее время.

И в самом деле, кто же правит Россией сегодня? Кремль? Дом Правительства? Вспоминается административная реформа 2004 года, когда Владимиром Путиным была поставлена задача сокращения управленческого аппарата. Что же мы получили в итоге? Количество министерств, ведомств, замов, помощников, советников (и далее вниз, по всей «вертикали») после короткого промежутка «гонений» вновь резко возросло. Сокращения в среде чиновничества эксперты сравнивают с мышцами спортсмена: «Чем чаще их сокращаешь, тем больше они надуваются». Остается только гадать: то ли настоящей целью административной реформы было дальнейшее увеличение бюрократии как социальной и партийной опоры Кремля, то ли аппарат, подобно Змею Горынычу, переиграл инициаторов благих намерений, и на месте одной отрубленной головы выросло две.

Но, может быть, общество довольно работой «слуг народа»? Вопрос скорее издевательский, чем риторический. Социологические «замеры», проведенные радио «Финам ФМ», показали: удовлетворительно работу современной российской бюрократии оценивает только 5 процентов населения. Можно предположить, что это сами чиновники и члены их семей…

Впрочем, глас недовольного народа был услышан. Правда, до Кремля он дошел в виде искаженного эха. Недавно Дмитрий Медведев подписал Указ об утверждении федеральной программы на 2009—2013 годы по реформированию и развитию системы госслужбы. Тот, кто читал программу, этот жуткий чиновничий волапюк, может узнать, что по замыслу ее составителей индекс доверия к госслужащим по завершении первого этапа (до 2010 года) должен вырасти в 1,1 раза, а на втором этапе (до 2013 года) – в 1,3 раза. (Какие молодцы! Не ставят перед собой запредельных задач, вроде повышения производительности труда в четыре раза!)

Предыдущие эксперименты на этом поле порождают огромный скепсис и в отношении новой реформы. Тем более что первый тезис в графе «ожидаемые результаты» звучит так: «Формирование и развитие видов государственной службы»! Если перевести это на русский, получается то же, что и было – численность бюрократии будет расти! Еще бы, ведь в результате реформы предполагается «повысить престиж госслужбы»! А значит, снова будут раздаваться сладкие пряники госгарантий. Так, одна из задач программы – снижение увольнений чиновников до пенсии со своих постов по собственному желанию на 30 процентов. Вот они, наши золотые кадры: попал на госслужбу – уже не вырвешься, даже по собственному желанию – уж больно велик дефицит «слуг народа».

Интересное дело: если, допустим, затевается реформа армии – значит, надо ждать, что двумстам тысячам офицеров за год скажут последнее «прощай». Причем с весьма туманными гарантиями. Если заводят речь про «оптимизацию образования» – значит, будут закрывать школы, и никто, конечно, не думает про учителей, потерявших работу, и про детей, которые трясутся в автобусах по нашим не лучшим в мире дорогам. Если задумывается реформа местного самоуправления – нужно забыть про библиотеки, медпункты и клубы в селах. Но еще ни одна реформа для чиновников, начиная с 1991 года, не приводила к сокращению численности этой «надстройки»! А уж история с антикоррупционным законодательством – это вообще готовый материл для второго тома «Мертвых душ».

Правильно, чиновники сами придумывают реформы для обеспечения собственной занятости, но никак не для абстрактного «блага народа». Потому что население в нынешней политической системе и системе управления – это некая биомасса, пластилин для социал-дарвинистских экспериментов.

* * *

В качестве примера такого эксперимента мы можем вспомнить историю возникновения в отечественной системе образования пресловутого ЕГЭ. В некоторых СМИ можно встретить утверждения, будто бы внедрение единого экзамена было инспирировано «врагами России», «масонством», «пятой колонной», «мировой закулисой» и прочими структурами, находящимися в тени политических процессов. Возможно, все упомянутые институты и испытали удовлетворение от полученного результата, но авторы этой сногсшибательной новации – наши родные чиновники из Минобразования. Это они, чтобы создать для себя видимость работы, катались по заграницам, перенимая «мировой опыт»; это они брали займы на «модернизацию» во Всемирном банке; это они создавали для себя новые рабочие места (то пункты сдачи ЕГЭ, то репетиции ЕГЭ, то пробный ЕГЭ, то семинары для учителей по ЕГЭ, то пилотные регионы ЕГЭ, то отчеты по ЕГЭ и т. д.); это они «боролись с коррупцией» в образовании, чтобы опять же самим тайно торговать то экзаменационными тестами, то уже самими сертификатами.

Ну и? Что, разве у нас в результате этой чиновничьей реформы выросло качество образования? Оно упало. Возросла доступность бесплатного образования? Ничуть. Исчезла коррупция в вузах? Уровень ее такой же, как и в целом по стране. Снизилась бюрократизация? Она достигла масштабов невиданных!..

Теперь вспомним, кто выступал против ЕГЭ. Прежде всего, ученые и ректоры вузов. Учителя, родители, журналисты. Люди, не чуждые системе образования, имеющие к ней реальное, а не номинальное отношение. Но разве чиновники к ним прислушались?

У нас создана система, при которой чиновники вообще выведены из-под общественного контроля и воздействия. Они могут делать все что угодно, если «реформа» родилась в недрах их ведомства. Зато любая разумная идея, поступившая не из чиновничьего аппарата, воспринимается в штыки. В этом году исполняется печальный юбилей – 20 лет, как программа здорового развития детей и подростков профессора Владимира Базарного «пробивает» себе дорогу в Минобразования. Но зачем чиновникам лишние хлопоты?! В ЕГЭ они имеют дело с бумажками (это им привычней), а тут надо иметь дело с детьми и с учителями! А главное – никакого «навара», никакой имитации бурной деятельности, никакого Всемирного банка, никакой коррупции.

Это им надо?!

И так – везде, в любой сфере нашей жизни. Разве у нас кто-то ответил за ЕГЭ? А за «страховую медицину»? За «эксперименты» в местном самоуправлении? За то, что горят дома престарелых вместе со стариками, а в школах на учеников обрушиваются крыши?! (Интересно, сгорела ли за эти годы хоть одна «вилла» или упал ли кому-нибудь из чиновников на голову потолок в их свежевозведенных хоромах?!)

* * *

В мае прошлого года весь мир обошла фотография, на которой Цзян Гохуа, секретарь горкома партии города Меньчжу, на коленях умолял родителей, дети которых погибли во время землетрясения – их завалило в школе, не обращаться к центральным властям. Потому, наверное, в Китае все в порядке с демографией и с экономикой – там за халатность или взятки чиновника запросто могут поставить к стенке.

Зато у нас детей не берегут. Пиво – детям, «отвертки» – детям, трупы и насилие по телевизору – детям, ЕГЭ – детям, порнографию по Интернету – детям, школу, уничтожающую их здоровье, – детям, табак и наркотики – детям (о том, какие «антинаркотические» программы у нас действуют в образовании, – это отдельный рассказ).

А что чиновникам?

Во времена Ельцина один из «соискателей» тоже пал на колени перед гарантом Конституции и сказал: «Не встану, пока министром не назначите!» И добился-таки своего. Хотя, по другим данным, прежде чем пасть ниц, он заплатил несколько миллионов «зеленых» посредникам. Но ничего, деньги свои «отбил». Для того и существует госбюджет, чтобы его «пилить».

Тяжелая это доля – страдать за народ. Близкий к Кремлю молодой политик, член Общественной палаты Алексей Чадаев пишет: «…гайдаровские вице-премьеры типа Потанина и Авена… сходили ненадолго в «аппарат», отгрызли под себя активы и срулили куршевелить. А иным для этого даже самолично во власть ходить не потребовалось: аппарат попросту перекупался на корню вместе с руководством, а дальше оное «само все делало как надо».

Чиновникам в нашей стране разрешено все. Вплоть до педофилии – вот и экс-депутат Заксобрания Пермской области, не отсидев и половины срока за изнасилование подростка, уже вышел на свободу. Он же «свой» – часть «системы». Это народ должен жить «по правилам» – платить налоги, платить безумные цены за ЖКХ (часто взятые чиновниками с потолка), платить за образование, здравоохранение, чтобы потом в конце жизни получать 4 тысячи 897 рублей (средний размер назначенных пенсий по старости на конец года). А уж если простой смертный совершает преступление (например, убивает барана, занесенного в Красную книгу), можно не сомневаться – ответит на всю катушку. Потому что должны же чиновники демонстрировать исполнение законов?! И, в конце концов, не к себе же их применять?

Вот мы и подошли к разгадке феномена бурного роста российского чиновничества в последние годы. Эта сфера деятельности так востребована потому, что в ней, пребывая в тепле и уюте, в почете и с хорошей зарплатой (на 70 процентов выше, чем в среднем по стране), человек не только максимально социально защищен (почти как при коммунизме), но и фактически не подотчетен обществу. Вот почему среди нынешних «государевых людей» столь много личностей активных, инициативных, весьма работоспособных, но совершенно беспринципных и аморальных.

Конечно, может показаться, что именно армия чиновников вместе с телевизионным официозом (пиарократия тоже достигла масштабов невиданных!) сейчас «держат» страну, погруженную в глубокий духовно-нравственный кризис. Но это не так. Ее сегодняшние «скрепы» – это тоже государственные служащие, только называемые презрительным словом «бюджетники». Учителя, врачи, библиотекари, военные, ученые… Помнится, в 90-е годы Б. Ельцин во время своего предвыборного тура заявил, что учителей надо приравнять к госслужащим. Гарант сказал не подумавши, и идею эту стыдливо замяли. Потому что чиновники всегда, в самые лихие времена, получали деньги. Зато учителя умирали (это не метафора) в ходе голодовок, добиваясь своей копеечной зарплаты.

Каков же выход из сложившейся ситуации? Широко известно высказывание Сталина «Кадры решают все», прозвучавшее перед выпускниками военных академий 4 мая 1935 года. Речь эту не худо перечитать и сегодня – классика госуправления не стареет. Сталин, в частности, говорил: «Будут у нас хорошие и многочисленные кадры в промышленности, в сельском хозяйстве, на транспорте, в армии, наша страна будет непобедима». А иначе «…наша страна – слабая технически и темная в культурном отношении – растеряет свою независимость и превратится в объект игры империалистических держав».

Итак, только промышленный подъем, развитие реальных, производящих отраслей экономики (а не «надувание» финансовых пузырей и распродажа природных богатств) естественным путем приведет к изменению кадровой ситуации в стране. Надеяться на то, что чиновничья бумажная империя, «параллельная» захиревшей олигархической экономике, даст стране процветание или хотя бы стабильность в условиях экономического кризиса, – это опасная утопия. Нас всех спасет только реальное дело.

2009

Как в России побеждала демократия

Будни законотворчества, как правило, тихи и рутинны – революции и кипения страстей отданы улицам, а не комфортабельным залам заседаний. Тем не менее именно в строгих рамках Регламента, в ходе привычной, накатанной процедуры создаются законы, которые впоследствии определяют судьбу страны на целые десятилетия. «Тихий» день 29 мая 2002 года, без сомнения, уже вошел в политическую историю России… С каким знаком? Ответ на этот вопрос мы получим в самое ближайшее время.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» прямо или косвенно касается каждого представителя электората, каждого игрока на политическом поле страны, партии, блока, объединения. По существу, это новый закон о выборах. Надо ли объяснять, какую гигантскую роль играли и играют выборы в становлении нашей «молодой, но уже окрепшей демократии» (лексический оборот, популярный в демократических СМИ в октябре 1993 года). Выборы, система формирования органов власти – вопрос политической жизни или политической смерти России.

Вот почему обсуждаемый закон в Государственной Думе получил рекордное количество поправок – 4,5 тысячи! Представляя закон в Совете Федерации, председатель Комитета по конституционному законодательству Юрий Шарандин перечислил некоторые нововведения, которые существенным образом меняют нынешний избирательный процесс.

Во-первых, повышается роль политических партий. Теперь, чтобы зарегистрировать партийный список, не нужно собирать подписи и вносить избирательный залог. С 1 июля 2003 года не менее 50 процентов мест в каждом «региональном парламенте» будет формироваться по партспискам (система 50:50, принятая в Государственной Думе). Правда, прежний порядок выборов по одномандатным округам может сохраниться, если на территории региона не зарегистрированы три отделения общероссийских политических партий.

Во-вторых, времени для размышлений у избирателей становится меньше (федеральные выборы теперь должны укладываться в 80—110 дней, региональные – 80—100, местные – 70—80). Установлена обязательная двухтуровая система избрания губернаторов.

В-третьих, избиркомы лишаются права снимать зарегистрированных кандидатов – это право принадлежит по новому закону только судам. А за 5 дней до выборов снять кандидатов с регистрации будет вообще невозможно. Предоставление недостоверных сведений о своем имуществе отныне не криминал – это не может служить основанием для снятия кандидата. Ложную информацию просто доведут до избирателя.

И, наконец, в-четвертых, существенно ограничена возможность проведения досрочного голосования.

«Нет сомнений в необходимости построения подлинного демократического гражданского общества в России… Рассматриваемый закон весьма жестко пытается стимулировать этот процесс в регионах» (В. Вишняков).

С критикой закона выступил и член Совета Федерации Петр Волостригов:

– Я не приемлю диктат и считаю, что таким образом строить партийную систему Российской Федерации некорректно. Мы можем сорвать процесс формирования законодательных собраний.

«Законом об устранении основных гарантий избирательных прав» назвал обсуждаемый документ Николай Кондратенко:

– От того, что вчерашний коммунист нарек себя демократом или монархистом, существо человеческое не меняется. Если был нормальным, нормальным будет, а если родился дуралеем, так и помрет им. Мажоритарная форма выборов намного демократичнее. И потом, надо дать объективно оценку партийному строительству в России. Оно не получилось. У нас на хуторе, в станице, попробуйте найти людей, принадлежащих к так называемым «партиям». Это московские тусовки. Министерство юстиции зарегистрировало, а внизу их никто не знал и не знает. Одна КПРФ имеет свою структуру снизу доверху.

Получается, что избирателя обманывают. В московских тусовках – однотипные люди, похожие друг на друга. И после выборов оказывается, что это одна большая партия, забота которой – остаться у руля России.

Убедить членов Совета Федерации в безотлагательной необходимости принятия закона взялся председатель Центризбиркома Александр Вешняков. Он напомнил о встрече Владимира Путина с руководителями региональных законодательных органов власти: «Что говорил президент? Смешанная система нужна!» Возражая Н. Кондратенко, выступающий заметил, что пропорциональная система более демократична, поскольку к распределению мандатов будут допускаться те партии, которые получат в сумме не менее 50 процентов голосов избирателей. Таким образом, интересы граждан этого региона будут учитываться полнее. С поддержкой закона также выступил член Совета Федерации Виктор Игнатов. Он, в частности, заявил: «Понятно, что на выборах все решают деньги. При существующей системе бороться с представителями определенных олигархических структур, которые спокойно набирают 25—30 процентов и выигрывают одномандатные выборы, невозможно. А представители научных, промышленных кругов, интеллигенции уверенно набирают свои 10—15 процентов, но не имеют права быть представленными в законодательном органе. Это нарушение социальной справедливости».

Переломным моментом в ходе дискуссии стало выступление Председателя палаты Сергея Миронова:

– Лично я призываю вас голосовать за этот закон. Он нужен, если мы хотим действительно строить демократическое правовое государство, с сильными, нормальными партиями. Не с однодневками, которые возникают перед теми или иными голосованиями, а с реальными партиями, работающими на местах с людьми и для людей. Мы должны принимать этот закон, как бы ни казался он сейчас нам преждевременным.

Итог голосования: 53,9 процента членов Совета Федерации – «за», 20,2 процента – «против».

2002

У нас должен быть долгосрочный план развития

Михаил Залиханов – академик РАН, Герой Социалистического Труда, депутат Государственной Думы, Председатель Высшего экологического совета Парламента России, руководитель Центра по устойчивому развитию, научный руководитель Высокогорного геофизического института, президент Федерации альпинизма и горного туризма Кабардино-Балкарии.

О чем Залиханов решительно отказывается говорить, так это об Афганистане: «Лучше не надо это трогать. Там хорошего мало было».

– Но вы же часто бывали в этой стране?

– Регулярно, пять лет ездил.

– Ввод наших войск в Афганистан – правильный шаг?

– Это была большая ошибка недееспособного руководства – Политбюро страны. Перезрелые, старые люди, они не владели ситуацией. Так же, как и КГБ, руководство армией…

– Ваш отец прожил 116 лет. Примерно на каком году он перестал владеть ситуацией?

– Мой отец до последнего дня владел ситуацией, потому что он от народа никогда не отходил и всё время работал. Обычно он в шесть утра хорошо кушал и трудился до самого вечера – скотиной занимался, хозяйством.

– Наша нынешняя элита вроде бы не в пенсионном возрасте, но тоже, кажется, в некотором отрыве от народа…

– Многие партийцы, члены правительства не имеют жизненного опыта. Возьмите реформаторов – что они видели в жизни? Бывшие заведующие лабораториями, делают какие-то теоретические вещи, но «страшно далеки от народа»… И после некоторых необъективных и неправильных решений иногда мне кажется, что они эти промахи специально совершают.

– Например?

– Возьмите ситуацию на продовольственном рынке. Как эксперт ООН и как Председатель Высшего экологического совета скажу вам следующее. По расчетам ВОЗ, страна обеспечивает свою продовольственную безопасность, не меньше 70 процентов необходимых для населения продуктов производит сама. Россия же сама не производит и пятидесяти процентов продовольствия. Сорок процентов мы закупаем, десять процентов страна недополучает, т.е. часть народа недоедает уже сейчас. Теперь вопрос: сколько денег Россия тратит на импорт продуктов?

– Действительно, сколько?

– Вы не поверите, но тратит меньше, чем Польша, где живет 40 миллионов человек, и где доля импорта составляет всего 25 процентов! Странная арифметика. Получается, что страна, импортирующая более 50 процентов продовольствия и в 3,5 раза превосходящая Польшу по количеству населения, платит за этот огромный объем продуктов меньше, чем страна, которая ввозит, по сравнению с нами в десятки раз меньше.

– За что же нам такие «льготы»?

– Любой здравомыслящий человек задастся этим вопросом. И сделает вывод: либо нас хотят посадить на продовольственную иглу, либо нам сбрасывают недоброкачественные товары.

– И каков ваш вывод?

– Я вам ответственно заявляю – и то, и другое вместе. Встречаясь с министром сельского хозяйства Гордеевым, мы обсуждали с ним этот вопрос. Ясно, что необходимо тарифное регулирование и введение квот на импорт. Эти методы для защиты собственного производителя практикуют все независимые страны мира!

– Почему же эти меры не приняты Россией?

– Потому, что правительственная Комиссия по защитным мерам во внешней торговле работает плохо. Складывается впечатление, что она специально формировалась так, чтобы обслуживать интересы импортеров. Иначе чем объяснить тот факт, что в нее до последнего времени не входили представители союзов отечественных производителей. Вопиющий факт – и Минсельхоз не допускался к ее работе!

– И каков результат?

– Темпы роста импорта продовольствия в три раза превышают темпы роста отечественного производства продуктов питания…

– И с такими достижениями мы движемся в ВТО…

– Когда инструменты защиты государства работают против него на ум идут грустные мысли. Задумаемся: почему так часто принятая в мире практика лоббизма оборачивается в наших условиях созданием «пятой колонны»?! Думается, что правящей партии необходимо принимать конкретные кадровые решения по членам правительства, которые отвечают за этот участок работы.