полная версияПолная версия
По поводу непреложности законов государственной жизни
7
L. Stein, Die vollziehende Gewalt, 2 Th, 2 Aufl, S. 198.
8
«Самоуправление», говорит проф. Градовский, «прежде всего государственное явление, т. е. предполагает существование сильной и единой государственной власти… В этом отношении должно различать самоуправление в новом смысле от общего понятия о самоуправлении, как о правительственной деятельности неправительственных лиц… Сосредоточение всех земских интересов в руках крупных землевладельцев, облеченных правом суда, вотчинной полиции, не будет самоуправлением, а остатком средневековых порядков… Самоуправление начинается с призвания всех заинтересованных лиц к заведыванию местными интересами» (История земского самоуправления в России, стр. LXXVIII). Характеристическою чертою самоуправления в современном значении слова, т. е. как системы местного управления, профессор считает призвание местного населения к заведованию задачами государственного свойства и указывает на два основных его признака: 1) самоуправление должно иметь те же задачи, которые имеет общее управление в государстве и 2) самоуправление должно действовать на правах государственной власти (Начала Русского Государственного Права, т. III, стр. 28 и след.); ср. Свешников, Русское Государственное Право, т. И, с. 132.
Розин указывает, что когда мы называем самоуправлением самостоятельность известного единения, образующего из себя отдельное юридическое лицо и имеющего свои самостоятельные интересы, отличные от интересов государственных, то мы пользуемся термином «самоуправления» в ином смысле, чем когда мы тем же термином обозначаем осуществление населением известных задач государственного управления. В первом случае, по мнению Розина, самоуправление имеет значение юридическое, во втором – политическое, и названный ученый сожалеет о бедности языка, не позволяющей дать каждому из этих видов самоуправления особого наименования (Н. Rosin, Souveranitet, Staat, Gemeinde, Selbstverwaltung. Annalen des Deutschen Reichs. 1883. S. 319 u. fl.).
Гнейст, который, как известно, исследовал в своих трудах самоуправление специально, как политическое понятие, находит, что неправильно усматривать самоуправление в деятельности сословных местных союзов городских и сельских общин. Самоуправление начинается, по мнению Гнейста, лишь после того, как подобного рода единения лишились власти и все им подобные частные формации оказываются подчиненными государству. (Gneist, Englisches Verwaltungsrecht, I, S. 263. Его же. Selfgovernment, S. 70. 882 u. fl. Его же, Die preussische Kreisordnung. S. 9).
Мнение по тому же предмету Л. Штейна, см. справку № 1.
9
Чичерин. Курс Государственной Науки, т. III, стр. 144.
10
Градовский. Начала Русскаго Госуд. Права, т. III, стр. 20–21.
11
lb., стр. 26.
Еще более определенно высказывается проф. Коркунов. «Между деятельностью государства и деятельностью местных общений нет принципиального различия: деятельность их – деятельность однородная. Этим объясняется, почему законодательства всех государств видят в деятельности самоуправляющихся местных общений не дополнение только, а именно частичную замену деятельности государственной» (Русск. Государ. Право, т. II, стр. 269).
Знаменитый государствовед Роберт Мол, определяя условия осуществления основной идеи государственного устройства, говорит: «Должны быть устранены все выводы, истекающие из чуждой государственной идеи. Притом не должно соблазняться ни сходством форм, ни тою полезностью, которую имеет известное учреждение, находясь в гармонической связи с другими однородными. Первое не доказывает внутренней гармонии; а чтобы известное учреждение оказалось также полезным при других условиях, в высшей степени сомнительно. Даже если какое-либо учреждение принадлежит другой форме того же государственного рода, то и в таком случае, прежде чем заимствовать его, должно обстоятельно исследовать, не находится ли оно в связи со специфическим различием обеих форм. Заимствование дозволительно только тогда, когда учреждение оказывается результатом основной идеи, общей обеим формам; но и в таком случае должно еще исследовать, не требует ли различие, существующее между обеими формами, по крайней мере, некоторого видоизменения данного учреждения». Это рассуждение Мол поясняет примером: «Неограниченная монархия и представительная монархия суть только подразделения одной и той же государственной формы; тем не менее было бы неблагоразумным переносить областное представительство из последней в первую только на том основании, что это учреждение полезно в представительной монархии. Оно противоречит основной идее различия между этими двумя видами монархии, именно неограниченности монархической власти» (Mobl, Encyklopadie der Staatswissenschaften, 2 Aufl, Ss. 602–603).
Дальнейшее подтверждение этой мысли в сочинении представителей западноевропейской науки, см. справку № 1.
12
Кн. Васильчиков. О самоуправлении, т. I, стр. 29.
13
Взгляд проф. Чичерина по рассматриваемому вопросу изложен в справке № 1 «Обзор литературы».
14
Коркунов. Русское Государственное Право. Т. II, изд. 1893 г., стр. 277.
15
Свешников. Русское Государственное Право. Т. II, стр. 159.
16
Чичерин. Курс Госуд. Науки, т. III, стр. 487.
17
Профессор Градовский характеризует самоуправление как систему, при которой отправление разных административных обязанностей возлагается на местных жителей, как таковых, т. е. без установления их связи со служебным персоналом и без подчинения их обыкновенным условиям государственной службы. (Начала Русского Государственного Права, т. III, стр. 11).
18
Князь Бисмарк в своих мемуарах, признавая ненормальным назначение органов самоуправления правительством, указывает, что благодаря такому назначению прусский лидер стал настоящим правительственным чиновником, который рассматривает свое место, как переходную ступень, и более считается со взглядами министерства, чем крейстага (Gedanken und Erinnerungen, В. I, Ss. 11–12).
19
Уже при разработке Положения 1864 г. отчетливо проводилась мысль, что «вообще деятельность губернатора, как представителя закона и центральной власти, к отношениям его к местному представительству, должна быть по преимуществу отрицательная». Для споров между этим представительством и приставленным к нему для надзора губернатором, в роли скорее прокурора, Сенат является опять-таки не начальственной инстанцией, а «верховным посредником». Такое посредничество «внушено весьма счастливой мыслью: идея самостоятельности, так сказать, державности представительного начала, не нарушена и при столкновениях между представителями центрального Правительства и местными земскими учреждениями». Историческая записка, стр. 281, 283.
20
Mackenzie Wallace. Russia (4 ed), Vol. I, pp. 387, 347. См. также A Leroy-Beaulieu. L'Empire des Tsars et les Russes, т. II, p. 190–191.
21
«Если в государстве нет еще народного представительства», говорит Лоренц Штейн, «то земское представительство всегда является для населения не только важным правом, но и дорогим благом. Народ всегда будет тем более дорожить своими земскими чинами, чем менее вероятным представляется для него образование народного представительства, ибо никогда не исчезает у него надежда посредством первого достигнуть второго» (Die vollziehende Gewalt, 2 Th., 2 Aufl., 1869, S. 184).
22
Записка не имела, по-видимому, также в виду и следующих весьма характерных заявлений Лорда Дизраэли и Гладстона. «Если», говорил первый из них, и бывший глава английского консервативного кабинета, «мы будем приведены к революции, мы должны будем осуществить идею свободной монархии, установленной основными законами, которые, в свою очередь, составляют вершину обширной пирамиды муниципального и поместного управления»; «драгоценное признание в устах действительного главы ториев», говорит по поводу этого заявления Valframbert (Regime municipal et institutions locales de d'Angleterre, p. 86). Но еще более характерно заявление бывшего противника Дизраэли, главы английской либеральной партии. В своей знаменитой речи, произнесенной в 1872 г., в следующих словах Гладстон возражал против законопроекта, клонившегося к увеличению власти правительства в счет местного самоуправления: «Чем больше лет считаю я на своих плечах, тем больше значения придаю местным учреждениям: благодаря им мы приобретаем политический разум, рассудительность, опыт, благодаря им делаемся способны к политической свободе; без них мы не могли бы сохранить наши центральные учреждения» (Ferrand, Les institutions administrative en France, et a Petranger. P. 67).
23
Ferrand. lb., p. 90.
24
Leroy-Beaulieu. L'Empire des Tsars. T. II, p. 218–221.
25
Свешников. Русское Государственное Право, т. II, стр. 134–135.
26
Градовский. Начала Русского Государственного Права, т. III, стр. 19.
27
lb., стр. 22.
28
Дитятин. Устройство и управление городов, т. I, стр. 105.
«Наша революция 1789 года», говорит Феррон, «была для Европы точкой отправления реакции против абсолютизма и, следовательно, против чрезмерной централизации, которая есть его существенное условие. Тогда наступила новая фаза; все народы начинают выходить на путь свободы и децентрализации. Этого факта нельзя упускать из виду, если хотят себе отдать отчет в движении, которое произошло в нашу эпоху, если хотят понять смысл реформ, который современные народы внесли в свою провинциальную и общинную организацию, если хотят знать политический идеал, к которому они идут». Ferron. Institutions municipals et provincials compares, p. 180–181.
29
Barante. Des commune et de Faristocratie.
30
Выражение «самоуправление» (selfgovernment, Selbstverwaltung) не имеет для себя соответствующего термина во французском языке. Decentralisation, administration locale обозначают собственно децентрализацию бюрократическую и децентрализацию на началах местного самоуправления. Но ввиду того, что политический строй Франции построен на принципе народовластия, на языке французских публицистов и юристов оба упомянутые выражения употребляются в значении местного самоуправления.
31
P. Leroy-Beaulieu. L'administration locale en France et en Angleterre (edit. 1872), p.394.
32
Ferrand, ib., p. 9, 218.
33
Сеньобос. Политическая история Европы, т. I, стр. 95.
34
Treitschke. Deutsche Geschichte in XIX Jahrhundert, В. I, Ss. 273–287. Bornhak. Preussisches Staatsrecht, IB. (1888), Ss. 36–37.
35
Treitschke. Ibidem, S. 285.
36
Treitschke. Ibidem, В. II, Ss. 635–687.
37
Сенъобос. Политическая история Европы, т. II, стр. 73 и след.
38
Известно, что со стороны консервативной палаты господ закон 25 марта 1872 г. встретил сильную оппозицию и прошел только после назначения 25 новых либеральных членов в эту палату.
39
Hahn. Kreisordnung vom 13 December 1872. Einleitung. Ss. XX–XXI.
40
Hauschtec B. Die Neubildung der inneren Verwaltung (1879). S. 1–2.
41
Tellkampf. Ibidem. S. 39.
42
Hatchek. Die Selbstverwaltung (1898), Ss. 63–64. A Giron. Le droit public de la Belgique, p. 160.
На политическое значение самоуправления, приданное последнему в Бельгии конституцией 1831 г., указывает и другой бельгийский профессор, De Fooz (Le droit administratif beilge, т. IV, p. 243).
43
Dareste. Les constitutions modernes, 2 ed, 1891, t. II, p. 219.
44
T. Jyenaga. Constitutional developement of Japan 1863–1881 (Johns Hopkins University Studies, vol. IX, pp. 470–478).
45
Griffis. Mikado's Empire (6 ed.), pp. 610–611.
46
Драгоманов. Либерализм и земство в России, Gennve, 1889, стр. 53.
47
Ibidem, стр. 59.
48
См. Историю мест, управл. в России.
49
Lv. Stein. Handbuch der Verwaltungslehre, I, S. 61 (1888).
50
Небезынтересно отметить мнение одного из иностранцев по поводу института земских начальников. «В сущности можно сказать, что местное самоуправление значительно ослабело: «мир» поставлен под опеку: может быть, учреждение земских начальников и прекрасно само по себе, но нечего больше говорить о самостоятельном земском самоуправлении. Сделан новый шаг, но скорее в сторону крепостничества, чем свободы». Карлетти. Современная Россия, перевод с итал. (1895), стр. 192.
51
И. С. Аксаков. Сочинения, т. V, стр. 84.
52
lb., стр. 86, 417 и след., 507 и след.
53
lb, стр. 94.
54
По воззрению славянофильской школы», говорит проф. Латкин, «земский собор является идеалом представительных учреждений, каким-то перлом создания, неизвестным западным народам». Отношение его к Государю обыкновенно определяется известной фразой К. Аксакова: «правительству – сила власти, земле – сила мнения», фразой, которой так восхищается г. Загоскин, считая ее «классическим местом литературы русской истории» (История Права Московского Государства, т. I, стр. 340). Фраза эта, по нашему мнению, есть не что иное, как порождение того идеализирования явлений древнерусской жизни, на которое так падки славянофилы, и уж совсем не годна для занятий «классического места» где бы то ни было! Земский собор был силой, это верно, но не одного только мнения. Сила его заключалась в тех исключительных обстоятельствах, во время которых он появлялся на сцену для оказания помощи слабому правительству, бывшему бессильным, чтоб одному совладать с ними. Очевидно, при таких условиях он не мог быть представителем одного только мнения. Правда, ему не были присущи какие бы то ни было политические права и гарантии, и он возникал по инициативе правительства, но ведь сила его заключалась только в слабости правительства» (Латкин. Земские Соборы древней Руси, стр. 284).
55
Градовский. История местного управления в России, т. I, стр. 2.
56
Чичерин. Областные учреждения в России в XVII веке, стр. 41.
57
Anatole Leroy-Beaulieu. L'Empire des Tsars et les Russes, t. II, p. 69 et suiv. Энгельман (проф. Юрьевского универс), Das Staatsrecht des Kaiserthums Russland. P. 102, 1889 и др.
58
И. С. Аксаков. Соч., т. V, стр. 103.
59
Милюков. Очерки по истории русской культуры, изд. 2-е, 1896, ч. I, стр. 114–115.
60
Головачев. Десять лет реформ. Стр. 148-149- Изд. 1872.
61
Кроме прибалтийских провинций, где самоуправление, корпоративно сословное, выросло из особого сочетания исторических обстоятельств, имевших место ранее присоединения к России.
62
Милюков, ib. Стр. 178.
63
Дитятин. Городское самоуправление в России, стр. 240, изд. 1887.
64
Haxthausen. Etudes sur la situation interieure, la vie nationale et les institions rurales de la Russie, vol. III, p. 51.
65
Романович-Словатинский. Дворянство в России. Стр. 420.
66
Энгельман, названное сочинение, стр. 104.
67
Милюков, ib, стр. 162.
68
Аксаков И. С. Сочинения, т. V, стр. 64–65.
69
Там же, стр. 91.
70
Там же, стр. 421.
71
Положение об инородцах, изд. 1892.
72
Там же, напр. ст. 18, 2.
73
Ср. Положение об инородцах, напр. ст. 16, ст. 26 («кочевые инородцы составляют особенное сословие в равной степени с крестьянским»); прим. 1 к ст. 442 («калмыкам-простолюдинам дарованы все личные права, предоставленные общими законами Империи свободным сельским обывателям»); ст. 41, 391 и др.
74
Ср. Положение об инородцах, ст. 3, 136, 225.
75
Чичерин. Курс Госуд. Науки, т. III, стр. 480; Градовский. Начала Русск. Гос. Пр., т. III, стр. 8 и след.; Коркунов. Русское Гос. Пр., т. П., стр. 3 и 265; Алексеев. Русское Гос. Пр., стр. 311; Ивановский. Русское Гос. Пр., т. I, стр. 386; Laband. Das Staatsrecht des Deutschen Reichs, B. I, 3 Aufl, S. 323.
76
Градовский. Начала Русск. Гос. Пр., т. III, стр. 47.
77
Никитенко. Дневник. Т. II, стр. 167.
78
«Колокол», № 126, «Revue des deux Mondes», 1862,15 Juin, 793–798.
79
Бар. А. Гакстгаузен. Конституционное начало, перев. с нем. 1866 г., стр. VI VII, XXII.
80
Никитенко. Дневник (за 1866 г.), т. III, стр. 73.
81
«Русский Вестник» за 1863 г., март. «Что нам делать с Польшей?»
82
«Московские Ведомости» 1864 г., № 9.
83
«Современная Летопись» за 1868 г., № 26. Неведенский. Катков и его время. Стр. 159–160.
84
«Свободное Слово», вып. 3, стр. 189–190.
85
«Северная Почта», Приб. к № 71 за 1863 г.
86
«Северная Почта», Приб. к № 83 за 1863 г.
87
Депеша эта была послала в ответ на депешу лорда Росселя, в которой для умиротворения Польского края предлагалось восстановление конституции 1815 г. «Английское правительство», гласила депеша кн. Горчакова, по-видимому, полагает, что конституция 1815 года есть единственная мера, способная усмирить настоящее волнение Польши. Но британское правительство и нация не могут утверждать, что существует только одна возможная форма правительства для всех народов, не принимая в соображение их историю и их степени развития. Прежде достижения политической зрелости, примером которой служит Англия, необходимо пройти еще много степеней, и каждая нация должна идти этим путем, сообразно своим инстинктам. Справедливо и естественно, что Государь, одушевленный самыми благими намерениями, рассчитывает силу и значение учреждений, предназначаемых поставить Его подданных в благоприятные условия существования. Мысль Нашего Августейшего Государя обнаружилась с восшествия Его на престол и не может составлять и в Европе не составляет ни для кого тайны…
«Его Величество смело вступил на путь реформ. Опираясь на доверие и преданность своего народа, Он предпринял и довершил в несколько лет общественное преобразование, которого другие государства достигали чрез долгое время и большими усилиями. Попечение Его не остановилось на этом. Система постоянного развития была применяема ко всем отраслям общественной деятельности и существующим учреждениям. Она открывает России путь правильного прогресса.
Император следует этому пути без опрометчивости и без увлечения, принимая в соображение элементы, которые могут подготовиться и дозреть только помощью времени, и никогда не уклоняется от начертанного Им для Себя плана…
Система, принятая Нашим Августейшим Монархом, заключает в себе зародыш, который должен быть развит временем и опытом. Она имеет своим назначением привести к административной автономии на основании провинциальных и муниципальных учреждений, бывших в Англии исходною точкою и основанием величия и благоденствия…» (Прибавление к № 86 «Северной Пчелы» за 1863 г.).
88
«Северная Почта» за 1865 г., № 24 (Высочайший рескрипт от 29 января 1865 г.).
89
Распространению, если не введению, этой терминологии и в России помогла известная монография Дж Ст. Милля о представительном правлении (Considerations on the representative government), которая как раз в то время была переведена и на русский язык Из отзыва II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, от 6 мая 1863 г. видно, что книга эта была принята во внимание и при составлении Положения 1864 г.: «Основная мысль предлагаемой системы выборов», говорится в отзыве, «заимствована из соображений известного по части государственных наук мыслителя Милля в сочинении Considerations on representative government, chap. VII». (Истор. зап., стр. 51).
90
Историческая записка, стр. 271, сравн. и стр. 38, 94, 95, 200, 224, 277, 292–293, 308 и др.
91
Историческая записка, стр. 62.
92
Там же, напр., стр. 47, 49, 51,71,96,101, 282, 283, 285.
93
Никитенко. Дневник, т. III, стр. 337.
Можно думать, что одной из ближайших причин изменения взглядов Правительства на земство были увлечения крайних либералов. «Страшную будущность готовят России все эти ультрапрогрессисты и чего они хотят», писал в начале шестидесятых годов в «Дневнике» Никитенко, «вместо постепенных, конечно, безотлагательных реформ, вместо разумного движения вперед, они хотят крутого переворота, хотят революции и пытаются произвести ее искусственным образом», «ультралибералы наделали и вероятно, наделают еще много вреда делу свободы. Вместо того, чтобы действовать благоразумно, в развитие принципов идей законности, права, частной свободы, они начали угрожать» (Дневник, т. II, 298–294, 297,443).
94
Leroy-Beaulieu. lb., стр. 77–78.
95
Никитенко. Дневник, т. II, стр. 290.
96
Джаншиев. Эпоха великих реформ, стр. 338 и след.
97
Джаншиев. Эпоха великих реформ, стр. 349.
98
Историческая записка, стр. 307–308.
99
«Вестник Европы», 1866 г., № 1.
100
Аксаков. Сочинения, т. V, стр. 401.
101
Безобразов. Земские учреждения и самоуправление. Стр. 39.
102
lb., стр. 38.
103
Основ. Зак., ст. 80–81.
104
Истор. зап., стр. 14.
105
Там же, стр. 3, 15, 93, 99, 100, 202, 216, 223, 277, 285, 286, 295, 318.
106
По поводу о бесплатной пересылке по почте земской корреспонденции.
107
Головин. Наше местное управление, изд. 1884 г., стр. 89–90.
108
Скалой. Земские вопросы, стр. 22–23.
109
Лохвицкий. Губерния, стр. 197–198.
110
Согласно ст. 69, «губернатор утверждает избранного председателя управы, если только в избрании соблюдены условия, требуемые законом». По толкованию Правительствующего Сената, под выражением статьи: «если при избрании соблюдены условия, требуемые законом», следует разуметь не только соблюдение правил избрания, указанных в Полож о зем. учр., но и соблюдение условий ст. 372 Общ. Губ. Учр., согласно коей губернаторы должны стараться, чтобы все по ведомству их места и должности были занимаемы достойными общего уважения и вполне благонадежными чиновниками.
…Это решение Правительствующего Сената интересно сопоставить с теми постановлениями Положения 1864 г., которые говорят о частном характере земских учреждений, встречающем, казалось бы, возможность подводить лиц, избранных земством, под понятие чиновников, а также с теми взглядами, которые проводились при выработке Положения 1864 г. «Ни на звание председателя, ни на звание членов управы», писал бар. Корф от 6 мая 1863 г., «не следовало бы, как я думаю, требовать особого утверждения губернатора. Вмешательство подобного рода со стороны правительственного лица в дело земских выборов едва ли принесет какую-либо действительную пользу, а между тем, легко сделается причиною столкновений и, что еще хуже, при самом издании нового закона, даст предлог укорять правительство в недоверии к создаваемым им учреждениям и в желании оставить местные дела по-прежнему в руках своих чиновников» (Труды Комиссии, ч. 2, кн. 1, стр. 22).
