По поводу непреложности законов государственной жизни

Небезынтересно отметить, что с изменением отношений к земству центрального Правительства «обычные пререкания» между земством и местными органами администрации также существенно изменяют свой характер. После того, как в течение 16 лет всякие попытки земства выйти из сферы местных дел и коснуться вопросов государственного хозяйства вызывали усиленные протесты представителей местной власти, – в 1881 г., напр., черниговский губернатор, при открытии очередного земского собрания (12 января), сам заявлял, что «Правительству ныне более, чем когда-либо, нужен консультативный голос земства по многим отраслям государственного хозяйства».

«Новое направление политики отразилось на всем ходе нашей внутренней жизни», – писала 7 января 1881 г. газета «Земство». «Во всеуслышание стала высказываться мысль о необходимости крупных реформ, о предоставлении обществу более широкого участия в государственном управлении, о своевременности венчания здания. Хотя, по заявлению нового Министра Внутренних Дел, осуществление мечтательных иллюзий печати о привлечении общества к участию в законодательстве и управлении, в виде ли представительных собраний европейских, в виде ли бывших наших древних земских соборов, не входит в ближайшую правительственную программу, тем не менее, идеи эти все более распространяются в обществе, все более крепнет надежда, что за предоставлением должной силы новым учреждениям, уже существующим, за приведением в сообразность и гармонию с последними учреждениями старого порядка, словом, за упорядочением управления местного, и весь государственный строй подвергнется преобразованию»[180].

Уступая общественному течению, граф Лорис-Меликов остановился на мысли сделать следующий, уже весьма крупный шаг, хотя все же далеко не определенный, – решил привлечь выборных от земств и городов к участию в законодательной деятельности. Слухи о конституции усилились.

По словам Кошелева, граф, в личной с ним беседе осенью 1880 г., высказал, что «на созвание Земской Думы он никак не надеялся получить соизволение Государя, но он имел в виду собрать общую, довольно многочисленную комиссию из выборных от земств, а где таковые еще не образованы, из лиц, приглашенных Правительством»[181].

В начале 1881 г. граф Лорис-Меликов приступил к осуществлению своего предположения: 28 января вошел со всеподданнейшим докладом об образовании указанной комиссии. В докладе прежде всего он свидетельствовал пред Государем Императором, что первые шаги по предначертанному Высочайшею волею пути к возможному удовлетворению законных потребностей и нужд населения принесли уже заметную пользу, ибо «постепенное возвращение государственной жизни к правильному ее течению удовлетворяет в значительной степени внутренним стремлениям благомыслящей части общества и укрепляет временно поколебленное доверие населения к силе и прочности правительственной власти в России». Общество, заявляет далее бывший Министр Внутренних Дел, готово служить всеми своими силами для завершения великого дела государственных реформ, предпринятых с первых же дней восшествия Его Императорского Величества на Прародительский Престол, и этим его настроением, в видах прочнейшего установления порядка, необходимо воспользоваться. Для окончания реформ и для разрешения стоящих на очереди вопросов необходимо весь тот материал, который имеется в центральных ведомствах, и все те данные, которые будут собраны на местах ревизующими сенаторами, подвергнуть разработке, но такая разработка будет недостаточна без практических указаний людей, близко знакомых с местными условиями и потребностями. Поэтому призвание общества к участию в разработке необходимых для настоящего времени мероприятий есть именно то средство, которое и полезно и необходимо для дальнейшей борьбы с крамолою. Существенно важным и подлежащим зрелому обсуждению представляется при этом лишь способ осуществления этой мысли. Обращаясь затем к изысканию этого способа, Министр Внутренних Дел выражал уверенность, что «для России немыслима никакая организация народного представительства в формах, заимствованных с Запада; формы эти не только чужды русскому народу, но могли бы даже поколебать все основные его политические воззрения и внести в них полную смуту, последствия коей трудно и предвидеть. Равным образом, представляется далеко не своевременным и высказываемое некоторыми приверженцами старинных форм Российского государства предложение о пользе образования у нас Земской Думы или Земского Собора. Наше время настолько удалилось от периода называемой старинной формы представительства, по изменившимся понятиям и взаимным отношениям составных частей Русского государства и современному географическому его очертанию, что простое воссоздание древнего представительства являлось бы трудно осуществимым и, во всяком случае, опасным опытом возвращения к прошедшему». «При таком воззрении на высказываемые в среде некоторой части общества мнения о необходимости прибегнуть к представительным формам для поддержания порядка в России и признавая, что мнения эти составляют лишь выражение созревшей потребности служить общественному делу», говорилось далее в докладе, «наиболее практическим способом было бы дать законный исход этой потребности в порядке, уже испытанном по мудрым указаниям Вашего Императорского Величества при разработке крестьянской реформы; порядок этот следует, конечно, применить к потребностям и задачам настоящей минуты». В заключение доклад проектировал, чтобы материалы, добытые сенаторскими ревизиями, вместе с теми, какие находятся в Министерствах, сгруппированные «по однородным предметам» и приведенные в тот порядок, какой подлежащий Министр найдет лучшим, были подвергнуты рассмотрению и обсуждению особых подготовительных комиссий, образованных Правительством, по собственному его выбору и назначению из чиновников различных ведомств, а также из «приглашенных с Высочайшего соизволения сведущих и благонадежных служащих и не служащих лиц, известных своими специальными трудами в науке или опытностью по разным отраслям государственного управления и народной жизни». Этим правительственным комиссиям предполагалось поручить составление законопроектов в тех пределах, кои будут указаны Высшею волею. Разработанные проекты должны были поступать затем на обсуждение «Общей Комиссии под председательством лица, непосредственно избранного Высочайшею властью». Эта-то Комиссия и должна была явиться собственно тем учреждением, посредством которого предполагалось осуществить «обращение к содействию общественных сил».

Общая Комиссия должна была состоять: 1) из председателей и членов подготовительных комиссий, 2) из лиц, выбранных не только из числа гласных, но из кого угодно губернскими земствами, а также думами значительных городов, и 3) из назначенных особым порядком членов от тех местностей, в коих положение о земских учреждениях не действует[182].

Деятельность Комиссии предполагалась исключительно совещательною, учреждением ее не изменялся существующий порядок возбуждения законодательных вопросов, законопроекты, ею рассмотренные, должны были вноситься законным порядком в Государственный Совет подлежащими Министрами с их заключением, Государственному Совету предоставлено было изменить постановления Комиссии, и над всем стояло, конечно, решающее слово Государя Императора.

Несомненно, что учреждение такой, чисто совещательной, не имеющей даже права законодательного почина и только устанавливающей столь необходимую для земств более тесную связь их с центральным управлением, – Комиссии не создавало еще конституции. Но едва ли можно отрицать, что в то же время учреждение названной Комиссии уже вводило выборное представительство в систему законодательных учреждений и было вторым шагом от того первого, о котором говорил в 1863 г. гр. Валуев, что он не мог быть последним. В действительном значении этого нового шага и того пути, на который вступало Правительство, в ту пору никто, кажется, не сомневался. Все понимали, что раз Правительство решило завершить земскую реформу, то, значит, оно решило дать конституцию; было довольно ясно, что, следуя в принятом направлении, смешанную форму Общей Комиссии, образованной по образцу комиссии крестьянской, необходимо будет последовательно заменить другой еще более «испытанной формой» – формой земских собраний, что такое соединенное земское собрание явится ничем иным, как прусским (тоже в начале совещательным) соединенным ландагом 1848 г. и что, может быть, не так скоро, как этот последний, – но, бесспорно, собрание это потребует властного участия земских людей в законодательстве и в конце концов его получит[183].

«Сам граф Лорис-Меликов», говорит автор брошюры «Конституция гр. Лорис-Меликова», «не заблуждался насчет недостаточности тех уступок, какие в этом акте Правительство делало общественному мнению; он не смотрел на предложенную им реформу, как на нечто окончательное, видел в ней только первый шаг к сближению высшей администрации с представителями от земства. Он надеялся, что взаимное доверие несомненно доследует от такого сближения, что сам Государь убедится в той поддержке, какую в деле успокоения умов и внутренней реформы готова оказать ему так глубоко преданная Престолу русская земля»[184].

По словам Леруа-Болье, и в эпоху 1881 г. Государь продолжал держаться того же взгляда, который был высказан Им в 1863 г. в разговоре с Н. А. Милютиным, – «лично Он не дорожил абсолютною властью, но не считал себя призванным водворять конституционную эру в России»… «Господа», сказал Он на одном из совещаний со своими Министрами (по ознакомлении с проектом гр. Лорис-Меликова), «нам предлагают не что иное, как собрание нотаблей Людовика XVI. Не забывайте последствий… тем не менее, если вы считаете это полезным для страны, Я не буду противиться»[185]. Такое же указание имеется и в составленной на основании весьма компетентных источников книге Victor Laferte, «Alexandre II. Details intimes sur sa vie et sa mort»[186]. Кеннан же утверждает даже, что указ о созыве Комиссии был подписан Государем и передан утром 1 марта 1881 г. гр. Лорис-Меликову только по прочтении произведшей на Его Величество впечатление вышеприведенной петиции 25 именитых московских граждан, в которой вопрос о конституции был поставлен весьма ясно и определенно[187].

Итак, можно почти с полной уверенностью сказать, что в эпоху 1881 г. ни для кого не было тайной или истиной, требующей доказательств, что дальнейшее правильное развитие земской реформы 1864 г. есть неизбежный путь к конституции. Но нельзя не отметить, что даже в ту пору, когда, по-видимому, Правительство уже готово было вступить на этот путь, граф Лорис-Меликов как бы боялся прямо взглянуть на дело, боялся вполне точно определить свою программу, а продолжал – в другом, правда, направлении – прежнюю уклончивую политику, которая по отношению к земским учреждениям была принята еще графом Валуевым.

Как справедливо было замечено и в тогдашней легальной печати, самая программа, заявленная гр. Лорис-Меликовым, отличалась большой неопределенностью[188]. Эта неопределенность видна и во всех дальнейших действиях и словах графа. С одной стороны, он заявляет, что Самодержавие «разобщено с населением», что «на поддержку общества он смотрит как на главную силу, могущую содействовать власти в возобновлении правильного течения государственной жизни». «Не торопите нас, не будьте взыскательны», объяснял он Кошелеву и другим земцам; «дайте нам время осмотреться, и тогда без вашего содействия мы ее обойдемся». Далее, в разговорах с тем же Кошелевым, говорил о Земском Соборе, на созвание которого не надеялся лишь получить согласие Императора. Наконец, сам он «не заблуждался насчет недостаточности уступок», им предположенных; на проектированную реформу «не смотрел как на нечто окончательное, а видел в ней только первый шаг» и т. д. В то же время, с другой стороны, граф заявлял представителям печати, что, «с точки зрения ближайших задач Правительства» (дальнейшие оставлялись под сомнением), «возбужденные в обществе надежды суть не что иное, как мечтательные иллюзии», потому что он, Министр, «никаких полномочий на это не получал и сам лично в виду ничего подобного не имеет»; а во всеподданнейшем докладе Государю Императору категорически заявлял, что Земский Собор был бы «опасным опытом возвращения к прошедшему», а «формы народного представительства, заимствованные с Запада, не только чужды русскому народу, но могли бы даже поколебать все основные его политические воззрения и внести в них полную смуту, последствия коей трудно и предвидеть». Наряду с этим, граф в том же докладе уверял Его Величество, что проектируемая им мера никакого значения в смысле ограничения Самодержавия иметь не будет, ибо не имеет ничего общего с западными конституционными формами. Вообще, по справедливому замечанию Л. Тихомирова, самый доклад этот отличается замечательно запутанной формой[189].

Всеми подобными противоречивыми заявлениями, всей своей так называемой «политикой умиротворения», а вернее, все той же старой политикой «примирения», бывший Министр Внутренних Дел, несомненно, в либеральной части общества пробуждал надежды большие, чем те, которые он мог бы и намерен был удовлетворить, и в то же время возбуждал недоверие в партии консервативной, пред которой скрывал свои действительные предположения и которая придавала поэтому его мероприятиям значение гораздо большее, чем они в действительности имели, видела в них не уклончивую политику, а даже прямую «революцию». Если не считать деятельности анархистов, против которых собственно нужна была только хорошая полиция, то можно думать, что все то «шатание общественной мысли», о котором так много писал в свое время М. Н. Катков, было результатом именно указанной неопределенной политики Правительства.

Положение вопроса о земской реформе после 1 марта 1881 г.

Роковое событие 1 марта немедленно вслед за собой не повлекло существенного изменения во взглядах земцев; наоборот, ходатайства их становятся еще более определенными и более настойчивыми.

Новгородское земство, в мартовской чрезвычайной сессии, «выразило полное свое сочувствие речи Н. Н. Нечаева, который предлагал умолять Государя выслушать свободный голос Русской земли чрез посредство истинных ее представителей и действительных выразителей народных нужд, интересов и задушевных мыслей». Земство следующим образом высказалось в своем адресе: «Мы умоляем дозволить нам стать щитом священной Особы Вашего Величества. Мы умоляем даровать обществу возможность принять участие в борьбе с врагами русского народа и повергаем к стопам Вашего Императорского Величества просьбу выслушать свободный голос русского народа, который уже столько раз давал доказательства своей беспредельной преданности возлюбленному Царю и спасал отечество от постигавших его бедствий»[190].

В том же смысле были представлены адресы и другими общественными собраниями. Адресы Казанской думы и Казанского земства одинаково выражали одну надежду и одни пожелания – «завершение великого дела обновления государства, начатого Царем-Освободителем». Солигаличское уездное собрание выражало желание, чтобы «новое царствование было продолжением великих реформ предшествовавшего»; Тверское губернское собрание, в своем адресе, указывало, что «когда беда поражала отечество, – в непосредственном единении земских людей и Верховной Власти русский Царь и народ всегда приобретали могучую, неодолимую силу». «Царь и народ», – говорило Рязанское земство, – «издревле составляли одно; Августейший Ваш Родитель еще более объединил и оживил Русскую землю. Соберите нас вокруг себя, а мы всегда готовы, по Вашему велению, делить с Вами и труды, и опасности. Верьте, Государь, нашей безграничной Вам преданности, и враги спокойствия, блага, могущества и славы России исчезнут с лица земли».

В других земских собраниях агитация в пользу Земского Собора также шла весьма усиленно, но адресов не представляли. Так, в Таврическом земстве председатель губернской управы В. К. Винберг с некоторыми другими гласными предлагал подачу адреса о созыве народных представителей от всей земли русской, но это предложение было отклонено не потому, чтобы собрание было не согласно с ним по существу, а потому, что оно находило подачу адреса несвоевременной и присоединилось к мнению гласного Щербаня, который просил оказать «кредит (общества правительству) не долгосрочный»[191].

Еще в более резкой форме вопрос о Земском Соборе был поставлен в Самарском земстве. Здесь председателем собрания было внесено предложение о составлении всеподданнейшего адреса с выражением соболезнования по поводу совершившегося события и поздравлением по случаю восшествия на Престол. Предложение вызвало оживленные прения. Гласный Жданов находил данный момент весьма неудобным для подобного адреса. «Мы», сказал он, «в течение этих последних лет послали пять адресов, но все они ни к чему не послужили и ничего в действительности не выражали, ибо все то, что было и есть у нас на душе, оставалось и остается не высказанным». Гласный Наумов тоже воспротивился предложению председателя, говоря, что «слов нет, достойных выразить все, что у нас на душе. Мы не знаем, что нас ждет. К чему пустая формальность… Лучше молчать». Все собрание, исключая трех человек, отклонило предложение об адресе, но вопрос этим не кончился. В том же заседании, по поводу доклада управы о расширении прав земства в деле принятия мер против эпидемий, гласный Жданов заявил, что «находит ходатайство земства по данному вопросу несвоевременным ввиду событий последнего времени; если же ходатайствовать о чем, то не о таких мелочах; пора прямо высказать, что желательно расширение прав земства не по какому-либо отдельному предмету, входящему в область его ведения, а расширение прав народа и участие его, в лице своих представителей, в самоуправлении всей страны». «Мы не для того», продолжал он, «только что приняли присягу, чтобы сейчас обманывать и говорить не то, что думаем и желаем». В дальнейшем прения были прекращены председателем…

Но если событие 1 марта не имело влияния на конституционные стремления земств, то в русском обществе оно, бесспорно, вызвало бурю сомнений и опять выдвинуло решенный или, по крайней мере, казавшийся обществу решенным вопрос «куда и как идти».

Печать консервативная, с М. Н. Катковым во главе, требовала укрепления устоев Самодержавия, твердого Правительства и твердых мер. «Регулирующее действие власти, которое твердый государственный порядок оказывает на умы, дисциплинируя их, нигде не чувствуется», писали «Московские Ведомости»: «Люди в разброде и обращаются в стадо… Нас предостерегают от революции, но надо же сказать правду: мы уже в революции, искусственной и поддельной, но тем не менее, в революции».

За укрепление Самодержавия стояли и славянофилы. «Нечего себя обманывать», говорил 23 марта 1881 г. в «Славянском Обществе» И. С. Аксаков: «Мы подошли к самому краю бездны. Еще шаг в том направлении, в котором с таким преступным легкомыслием мы двигались до сих пор, и кровавый хаос»[192]. Всю ответственность за роковое событие славянофилы возлагали на ту часть общества, которая увлекается идеями ложного западного либерализма и, в частности, на петербургскую бюрократию. «Пора домой», говорили они и как свою политическую программу выставляли сохранение и укрепление Самодержавия при широком развитии местного самоуправления. «Самоуправляющаяся местно Земля с Самодержавным Царем во главе – вот русский политический идеал»[193].

Либеральная часть общества, в лице органов либеральной прессы, продолжала, правда, указывать на путь конституционализма[194], но событие 1 марта, по-видимому, и в ней вызвало реакцию и поколебало уверенность в возможности скорого осуществления ее идеалов. Это новое течение в ее взглядах всего лучше выразилось в трех документах, пущенных в обращение как докладные записки, поданные будто бы гр. Лорис-Меликову маркизом Велепольским, проф. Чичериным и проф. Градовским[195].

Все три записки указывают на необходимость сохранения и укрепления Самодержавия; две из них рекомендуют даже репрессивные меры, но, параллельно с этим, стараются доказать всю целесообразность развития начал децентрализации и местного самоуправления, существенную пользу для самой верховной власти даже при законодательных работах в той или другой форме прислушиваться к мнению представителей общества[196].

Записка под именем маркиза Велепольского от 6 марта 1881 г., написанная на французском языке, начинается указанием, что внутренняя политика последних лет, политика, состоявшая больше в приспособлении к обстоятельствам, нежели в проведении монархических принципов, отличалась отсутствием гармонии и последовательности. «История всех заговоров», продолжает далее записка, «как старинных, так и недавних, доказывает, что острые припадки болезни – неудержимое влечение к конституционным вольностям – проявляются по преимуществу в некоторых частях Империи. В виду этого можно сказать, что одна из главнейших опасностей лежит в современной централизации.

Эта централизация содействует заразе, перенося ее зародыши в свободные от нее провинции. Общество местностей, еще не задетых или тронутых в меньшей мере, чувствуя себя политически приниженным, не в силах противопоставить достаточного сопротивления революционным теориям господствующей национальности. Таким образом, представляются одновременно две необходимости: надо, во-первых, остановить распространение этой болезни путем децентрализации, даруя провинциям самоуправление; необходимо, с другой стороны, эмпирическое лечение болезни всюду, где она выступает в остром виде… необходимо нанести скорые и сильные удары (a faut frapper vite et fort)». Высказываясь таким образом за территориальное расширение местного самоуправления, т. е., иначе говоря, за распространение действия земских учреждений на Польшу и Западный край, записка не открывает, однако, что в будущем, при последовательном развитии начал, ею рекомендуемых, придется придти к конституции: «Неограниченность Верховной Власти», говорится далее, «можно сохранить до того момента, когда различные народности Империи почувствуют солидарность и вступят во взаимное равновесие, благодаря практике свободных учреждений в пределах соответствующих областей и провинций.

Только тогда они способны будут трудиться с успехом в стенах центрального парламента над развитием благосостояния всей Империи».

Записка, приписываемая проф. Чичерину, подходит к вопросу с другой стороны, посредством иного приема. Она начинает с порицания тех, кто высказывается за созвание народного представительства. «Те, которые вслед за катастрофой заговорили о свободных учреждениях, забыли, что власти необходимо прежде всего показать свою энергию, доказать, что она не свернула своего знамени перед угрозою. Монархический порядок совместен со свободными учреждениями лишь тогда, когда они являются плодом мирного развития, спокойной инициативы самой Верховной Власти… Против организованной революции должна стоять крепкая правительственная власть; организации можно противопоставить только организацию. Именно ее-то и нет в нынешнем государственном управлении; в нем нет ни единства руководящей мысли, ни единства действий… При таком отсутствии системы в высшем управлении его частое обращение к земству служит ему малым подспорьем… Никакими циркулярами о взаимном содействии тут помочь нельзя, ибо когда циркуляры создавали единство действий? Единство дается согласием высшей администрации, одинаковостью направления всех министров, которые имеют общую программу и видят в ней свою собственную мысль; но у нас это не только не требуется, но даже считается возможным вверять исполнение политической мысли тем лицам, которые ее не разделяют». Высказавшись, таким образом, за однородность Министерства, записка далее решительно отвергает применимость народного представительства в русской жизни. «В обществе», говорит она, «развилось направление, которое принято называть конституционным. Это слово испугало многих. Понятно, что в отпор этому направлению возникла партия, враждебная всякой перемене, способной будто бы расшатать государственный строй. Указывают на незрелость русского общества, на его неспособность к представительным учреждениям. Если бы дело шло о настоящем народном представительстве, то с этим можно было бы согласиться. Особенно в настоящее время, когда мятежная шайка (едва ли, впрочем, искренно) поставила на своем знамени конституцию, Верховной власти нельзя без ущерба для своего достоинства отвечать на угрозы уступками».

Но отвергнув народное представительство и считая существенно необходимым только однородность Министерства, упомянутая записка приходит в заключение к тому выводу, что «для образования однородного и единого Правительства нужно сближение с обществом… Остается вопрос, в какой форме произойдет это обращение к обществу. Правительство может или вызывать экспертов по выбору земских собраний для рассмотрения отдельных вопросов, или дать выборным лицам участие в законодательных работах Государственного Совета. Очевидно, что для полного переустройства администрации последний способ предпочтительнее. Но если такой шаг был бы признан слишком решительным, то ничто не препятствует начать хотя бы с вызова экспертов по отдельным вопросам, с тем, однако же, чтобы им было предоставлено не давать заключения по отдельным пунктам канцелярских проектов, а вырабатывать эти проекты самим. Но Правительство должно сказать себе заранее, что цель его состоит в образовании в ближайшем будущем такого законодательного органа, который, не стесняя Верховной Власти, давал бы ей возможность узнавать о положении страны не из мертвых донесений, а из живого обмена мыслей администрации и общества. Вызов экспертов может быть только шагом к переустройству Государственного Совета. На этой форме можно остановиться на долгое время».