По поводу непреложности законов государственной жизни

Деятельность «Союза», по-видимому, весьма быстро развилась: имеются, по крайней мере, указания, что в 1881 г. он имел уже вполне устроенную организацию и свои исполнительные органы[159].

Распространив свою деятельность на всю земскую Россию, имея за границей свой печатный орган, номера которого успешно проникали контрабандным путем в пределы Империи, «Земский Союз» весьма скоро успел, по-видимому, установить некоторую связь между земствами и организовать в них довольно дружное движение в пользу введения конституционного образа правления. Можно думать, что деятельность союза в этом направлении не требовала даже особенных усилий: ненормальность взаимных отношений Правительства и земства глубоко чувствовалась и сознавалась всеми передовыми земцами, и земство силою вещей не могло не стремиться изменить это положение, стать в непосредственные отношения к Верховной Власти, иметь голос в центральном управлении.

Как известно, в 1878 г. деятельность террористов приняла угрожающие размеры, и Император Александр II счел нужным указать русскому обществу на необходимость противодействовать злу. 20 ноября 1878 г. Он обратился в Москве к представителям сословий со следующими словами: «Я надеюсь на ваше содействие, чтобы остановить заблуждающуюся молодежь на том пагубном пути, на который люди неблагонадежные стараются ее завлечь. Да поможет Нам в этом Бог и да дарует Он Нам утешение видеть дорогое Наше отечество постепенно развивающимся мирным и законным путем. Только этим путем может быть обеспечено будущее могущество России, столь же дорогое нам, как и Мне».

К содействию общества призывало и правительственное сообщение в № 168 «Правительственного Вестника» (1878 г.).

В этом обращении Правительства к обществу земства усмотрели ослабление власти; некоторые члены «Земского Союза» сочли момент удобным для достижения намеченных целей.

«Единственный базис, на который они могли опираться», говорит Кеннан, «был тот, который давался самым учреждениям земств, так как они, будучи членами законом утвержденной корпорации, были признаны Правительством в качестве уполномоченных населения, а потому было решено подать одновременно от лица земств петицию Царю, с указанием на бедственное положение населения и с просьбою о введении конституционной формы правления»[160].

И действительно, в ответ на призыв Правительства 5 земских собраний (Харьковское, Полтавское, Черниговское, Самарское и Тверское)[161] заявили о необходимости созвать земский собор. Из этих заявлений целиком проникли в печать три: Харьковское, Черниговское и Тверское. См. «Мнения земских собраний о современном положении России» (Берлин, 1883 г.). В предисловии к этой брошюре сказано, что помещенный в ней очерк был первоначально напечатан в сентябрьской книжке «Русской Мысли» за 1882 г., но не был пропущен цензурою[162].

Адрес Харьковского земства, где во главе движения стоял проф. Гордеенко, изъявлял готовность бороться «за общественный порядок, собственность, семью и веру», но заявлял, что при существующем положении земские силы не имеют никакой организации: «Всемилостивейший Государь», гласил в заключение адрес, «дай Твоему верному народу то, что Ты дал болгарам».

Насколько можно судить по отрывкам, проникшим в печать, в таком же роде был и ответ Полтавского земства, которое также изъявляло готовность «вырвать зло с корнем и побороть пропаганду, предпринятую врагами Правительства и общества», но только под условием организации общественных сил в правильное народное представительство.

Но еще знаменательнее ответ Черниговского земства. Ответ, проектированный Петрункевичем, был очень почтителен по форме, но являлся прямым отказом Правительству в просимом содействии. Он содержал в себе критику действий Правительства и указывал: 1) на неправильную организацию средних и высших учебных заведений, «выбрасывающих ежегодно на улицу более 6000 юношей, озлобленных против общества и государства и служащих таким образом рассадником террористов»; 2) на отсутствие свободы слова и печати и 3) на отсутствие среди русского общества чувства законности.

«Хотя реформы внешнего царствования, крестьянская, судебная и земская», говорилось в адресе, «внесли в наше законодательство совершенно новые начала, но в жизни эти начала не получили надлежащего развития, став в прямое противоречие с некоторыми началами старого строя». «В частности, реформа земская могущественно способствовала подъему местного провинциального самосознания и содействовала самым благотворным образом воспитанию в нас общественных чувств. Но и она не могла развить в русском обществе чувства долга и уважения к закону. Наше законное право ходатайствовать обращено в мертвую букву, а такое отношение к нашим представлениям приучило и нас относиться спустя рукава к серьезным земским вопросам; это тем более горько, что лишенное печатного органа, земство не имеет и других условий для сношения и обмена идей даже по чисто хозяйственным вопросам. Таково положение русского общества. Не обладая чувством, заставляющим подчиняться закону, не имея гарантий в законе, не имея общественного мнения, обуздывающего всякие личные, несогласные с общественными интересами стремления, лишенное свободы критики возникающих среди его идей, – русское общество представляет разобщенную, инертную массу, способную поглощать все, но неспособную к борьбе».

В заключение адрес заявлял, что «Земство Черниговской губернии с невыразимым огорчением констатирует свое полное бессилие принять какие-либо практические меры в борьбе со злом и считает своим гражданским долгом довести об этом до сведения Правительства».

Тверской ответ представляет как бы продолжение Черниговского. Как и Черниговские гласные, Тверские земцы заявляли, что политические преступления суть только внешние признаки общих глубоких недугов, кроющихся в нашем общественном организме, тоже указывали не ненормальный строй учебных заведений, на те стеснения, которые встречает земство в деле народного образования, на неправильную постановку земского дела и проч. «Государь Император», говорил адрес, «даровал русскому обществу земское самоуправление, в котором нельзя не видеть залога мирного, законного развития народа. Но, к сожалению, дальнейшие административные распоряжения стеснили круг деятельности земства, лишив его всякого самостоятельного значения до того, что самые скромные ходатайства земства о его насущных нуждах не только остаются неудовлетворенными, но даже не удостаиваются ответа».

Повторив, таким образом, доводы Черниговского адреса, Тверское земство так резюмировало свое ходатайство: «Государь Император, в своих заботах о благе освобожденного от турецкого ига болгарского народа, признал необходимым даровать этому народу истинное самоуправление, неприкосновенность прав личности, независимость суда, свободу печати. Земство Тверской губернии смеет надеяться, что Русский народ, с такою полною готовностью, с такою беззаветною любовью к своему Царю-Освободителю, несший все тяжести войны, воспользуется теми же благами, которые одни могут дать ему возможность выйти, по слову Государеву, на путь постепенного, мирного и законного развития».

Нельзя не отметить, что эти адресы земств, инициаторами которых являлись, главным образом, члены «Земского Союза», были весьма сочувственно приняты земскими собраниями. Так, в предварительном публичном собрании всех гласных Черниговского земства, адрес, предложенный Петрункевичем, был принят почти единогласно (за исключением двух голосов) и передан его автору для формального предъявления очередному заседанию на следующий день.

Можно также думать, что заявления земств о созыве собора были бы гораздо более многочисленны, если бы Министерство Внутренних Дел своевременно не приняло мер к недопущению таких заявлений: предводителям дворянства, председательствующим в губернских земских собраниях, разослан был циркуляр, чтобы они не допускали даже чтения в собраниях подобных адресов. В некоторых местах были произведены аресты и высылки гласных, а в Чернигове в залу заседания даже были введены жандармы, которые силою ее очистили.

Несомненно также, что движение, проявившееся в земствах, нашло себе полное сочувствие и поддержку и в значительной части общества; в этом отношении повторилась старая, еще Лоренцем Штейном высказанная истина, что у общества никогда не исчезает надежда посредством земства достигнуть народного представительства[163]. В этом весьма легко убедиться, просматривая либеральные газеты и журналы того времени. Всего более сочувствие общества земскому движению выразилось в петиции, поданной 25 марта 1880 г. графу Лорис-Меликову, для представления Государю; петицию подписали «25 именитых московских граждан, в том числе несколько профессоров, адвокатов, пользовавшихся известностью писателей и других представителей образованного класса»[164]. В петиции этой, между прочим, указывалось, что один из существеннейших поводов к развитию революционной деятельности заключается в «вынужденном молчании земств».

«В тот момент, говорилось в петиции, когда общество стало искать государственной деятельности, администрация начала воздвигать ему препятствия на этом пути. Если правящий механизм в его существующей форме исключает прямое участие в правлении тех, для кого такое участие составляет первое право и твердое желание, то, значит, этот механизм нуждается в преобразовании. Правительство же, вместо этого, только усиливается разрушить учреждения, которые способны были бы облегчить это преобразование. Русское общество все более и более укрепляется в убеждении, что такое обширное государство, как наше, с его сложной социальной жизнью, не может быть управляемо исключительно чиновниками. Земские собрания с каждым годом образовывают все большее число людей, способных к политической деятельности, а между тем эти собрания систематически притесняются. Их постановления повергаются цензуре губернатора, их право устанавливать налоги для покрытия собственных расходов стеснено, они заседают под председательством предводителей дворянства, дисциплинарная власть которых все увеличивается; право заведывания устроенными ими школами отрицается; на их просьбы и ходатайства не обращают внимания; важные земские вопросы решаются помимо их административными присутствиями, и губернатор уполномочен аттестовать благонадежность избранных населением представителей. Неизбежным последствием этого является опасение, что земские собрания, долженствовавшие быть независимыми органами местного самоуправления, скоро выродятся во второстепенные присутствия местной администрации. Эта система последовательных притеснений все-таки не может подавить стремления общества к независимой политической деятельности, но только внедряет хроническое недовольство и делает из администрации скорее служительницу интересов бюрократии, чем интересам народа»[165]. В заключении в петиции заявлялось, что «единственное средство вывести страну из ее настоящего положения заключается в созвании независимого собрания из представителей земств и в предложении этому собранию участия в управлении нацией и в выработке необходимых гарантий для прав личности, свободы мысли и слова»[166].

При всех вышеуказанных обстоятельствах, т. е. при том условии, что, с одной стороны, Правительством систематически стеснялась деятельность земства, которое вследствие того стало плохим средством управления, и что, с другой стороны, некоторые земства проявили совершенно определенное стремление добиться участия в центральном управлении, к началу 80-х годов вопрос о дальнейшей судьбе земских учреждений назрел до последней степени и требовал разрешения. Ненормальное положение земства в системе управления сознавалось и чувствовалось всеми[167] и, если совершенно объективно, без всякой предвзятой мысли взглянуть на все отношения Правительства к земству и земства к Правительству, то нельзя не сказать, что, со своей точки зрения, каждая сторона была права.

Если Правительство стесняло деятельность земства, то причина тому заключалась не в нерасположении к земству отдельных администраторов, не в частном характере земских учреждений, как предполагает записка Министра Внутренних Дел, а исключительно в политическом свойстве и значении этих последних. Неуклонное стремление земств к последовательному объединению их деятельности, к земскому собору, ясно показывало, что, без коренного изменения государственного строя, надлежащей постановки, надлежащего развития дать земствам нельзя. Для Правительства было ясно, что, разрешивши взаимные письменные сношения, письменный обмен мнений, нужно будет разрешить местные съезды, после местных допустить общие… словом, сделавши один шаг, другой, делать третий, а затем во всей своей, ничем уже неприкрытой наготе предстанет и тот вопрос, который, на первых же порах был так отчетливо и прямо поставлен Петербургским земством – вопрос о земском соборе.

Но с другой стороны, со своей точки зрения, несомненно право было и земство. Разрозненное, стесненное в своей деятельности, постоянно встречающее недоверчивое к себе отношение центральных и местных властей, не имеющее своих исполнительных органов и прочной связи с местностью, оно не могло успешно функционировать. Для успеха дела, для правильного, здорового роста ему необходимо было пустить глубокие корни в местности и приобрести крепкую связь с центральным управлением, ему нужны были и основная ячейка самоуправления, и местные съезды, и участие в законодательной деятельности, которая так тесно, так неразрывно связана с деятельностью местного. Сами условия жизни, условия принятой системы местного управления наталкивали земцев на мысль о необходимости большего единодушия в мерах, принимаемых отдельными земствами, а также большей поддержки их деятельности правительственными органами. Для земцев все более и более становилось ясным, что невозможно ограничивать сферу народного представительства границами отдельных губерний и что соглашение между земствами необходимо не в одних только делах, касающихся починки пограничных мостов, чистки дворов, эпидемий и т. п.

Вопрос о преобразовании земств к началу 80-х годов. «Новая эра»

Таким образом, к началу 80-х годов вопрос о ненормальном положении земства, о несоответствии между ним и строем государственного управления стал ребром. И в то время многие, конечно, затемняли его разного рода фразами и софизмами, но по существу дело было вполне ясно. Перед Правительством стояла дилемма: или дать правильную постановку земским учреждениям, дать им дальнейшее развитие и, таким образом, уступая требованиям земств, открыто вступить на путь конституционализма, или, охраняя основы Самодержавия, окончательно подавить всякую самостоятельность и самодеятельность земских учреждений и дать решительный перевес началу правительственному над началом выборным, земским.

Граф Лорис-Меликов, по-видимому, решил осторожно испытать первый путь, если только не имел в виду обойти дилемму. По крайней мере, та программа, которую заявил бывший Министр Внутренних Дел в его беседе с редакторами петербургских периодических изданий, заключалась в том, чтобы «дать земству и другим общественным и сословным учреждениям возможность вполне воспользоваться теми правами, которые дарованы им законом, стараясь при этом облегчить их деятельность в тех случаях, когда на опыте в том или другом отделе предоставленной им законом деятельности окажется недостаток полномочий, необходимость для правильного ведения дела и экономического улучшения местностей… привести к единообразию полицию и поставить ее в гармонию с новыми учреждениями, чтобы в ней не было более возможности проявляться разным уклонениям от закона, существовавшим доселе, дать провинциальным учреждениям большую самостоятельность в разрешении подведомых им дел; дознать желания, нужды, состояние населения, обратив при этом внимание и на его экономическое положение»[168].

Чрез его собеседников – для того они и были приглашены – программа Министра оповещена была «urbi et orbi». В сущности она не обещала ничего определенного. Всякий мог вычитать из нее что угодно, т. е. и все, и ничего. Прав был по-своему один из подпольных листков того времени, выразившись об этой программе, что в ней одновременно мелькает «лисий хвост» и стучит зубами «волчья пасть». Такая выходка по адресу программы и ее автора тем понятнее, что, сообщая ее представителям печати, граф настойчиво рекомендовал им «не смущать и не волновать напрасно общественные умы своими мечтательными иллюзиями»[169]. Тем не менее, земства и русское общество поняли, что дать земствам «возможность вполне пользоваться теми правами, которые дарованы им законом» и «облегчить их деятельность» – это значит взять новый курс, который постепенно сам собой, хотя бы и зигзагами, приведет к конституции. Земства усилили свою агитацию. «Земским Союзом», на съезде 1880 г., «решена была необходимость добиться центрального народного представительства при непременном условии одной палаты и всеобщего голосования[170] т. е. на началах самой широкой демократии; решено было начать подачу петиций о расширении прав земства, о допущении его к участию в центральном управлении». И действительно, петиции посылались от земств в изобилии, в разных видах и формах и по самым разнообразным поводам, причем необходимо отметить, что, «выражая свое сочувствие новому направлению правительственной политики, земские представители обнаружили большую умеренность»[171].

«Земство верило и сочувствовало Правительству и как бы боялось забегать вперед, обращаться к нему с чрезмерными просьбами»[172]. Такая осторожность выразилась особенно рельефно в следующем факте. В продовольственную комиссию Новгородского земства одним из гласных была внесена записка о причинах современного экономического положения и средствах к его улучшению. В записке этой автор ее проектировал широкое развитие земских учреждений и указывал, что реформы для того, чтобы получить надлежащую крепость и принести желанные плоды, должны соответствовать нуждам страны и большинства населения, а для того, чтобы познакомиться с желаниями и нуждами большинства, Правительству необходимо выслушать голос народа, дать ему возможность и средства свободно высказываться. Несмотря на такую довольно туманную формулировку вопроса, комиссия не признала возможным рассматривать записку, и сам автор не настаивал на ее обсуждении. «Полагаю», говорил он в собрании, «что комиссия имела к тому некоторые основания, так как спрос о том, какие меры следует принять, завел бы нас слишком далеко»[173]. Свою петицию Новгородское земство наложило в весьма осторожной форме – оно лишь заявило, что «государственные мероприятия последнего времени, отразившиеся, между прочим, на большей свободе печати, дают надежду, что и по отношению к земским учреждениям, являющимся истинными представителями народных нужд, будет предоставлено более простора в выражении их желаний». В тех же почти выражениях высказывало свои пожелания и Курское земство. «В настоящее время», говорило оно в лице председателя своей управы, «когда Правительство предполагает более серьезно отнестись к пользам и нуждам земских учреждений и внимательно выслушать голос земства по вопросам экономическим и сельскохозяйственным, нуждающимся в коренных и безотлагательных реформах… в настоящее переходное время Правительству нужна наша помощь, и мы сделаем все, чтобы помочь ему советом, делом и нашими материальными средствами, прося его, со своей стороны, помочь нам исполнить наши предначертания и намерения и беспрепятственно, без колебаний, санкционировать их своим авторитетом и своею законодательною властью». Самарское земство заявляло, что «самые реформы лишь тогда вполне достигнут своей цели, когда они не будут более являться продуктами только теоретических выводов и обобщений, а при активном участии в их выработке и применении общественных представителей, по примеру крестьянской реформы, будут служить верным выражением народных нужд и мыслей». Тульское земство ходатайствовало о скорейшем осуществлении податной реформы и особенно о том, чтобы составленные по этому предмету предположения были переданы на предварительное обсуждение чрезвычайных губернских собраний и т. п.

Свое горячее сочувствие новому направлению политики представители местного самоуправления старались, по-видимому, выразить не столько в заявлении ходатайств, сколько в приветственных адресах, обращенных земскими собраниями к графу Лорис-Меликову, в избрании его многими городскими думами в почетные граждане. «В короткое время Ваше Сиятельство сумели оправдать доверие Государя, и многие из надежд общества» – писало, например, в телеграмме от 19 декабря 1880 г. Тверское губернское собрание графу Лорис-Меликову: «Вы внесли прямоту и доброжелательность в отношения между властью и народом; Вы мудро признали законные нужды и желания общества, не делая народ ответственным за безумства отдельных людей (террористов). Тверское губернское собрание считает своею священною обязанностью выразить Вашему Сиятельству самую искреннюю я глубокую благодарность за то, что Вами уже сделано, и за ту великую мысль, которая оживляет Русскую землю, разгоняя все недоразумения между властью и народом». В заключение своей телеграммы земство выражало уверенность, что «прискорбное прошлое не воротится, что для дорогого нам всем отечества открывается счастливое будущее»[174].

Ожидания земств, которые, наученные предшествующим опытом, не решались ставить прямо вопроса о земском выборе, – не оказались тщетными. Граф Лорис-Меликов пошел навстречу их желаниям.

Для выполнения заявленной программы, для того, чтобы «дознать желания, нужды и состояние населения», были назначены сенаторские ревизии; в инструкции, данной ревизующим сенаторам, вопрос о расширении деятельности земств был поставлен весьма ясно и определенно. Указывают, значится в инструкции, как на причину неуспеха деятельности земств, на недостаточность их состава в качественном отношении, на несочувствие к земству правительственных лиц и учреждений, на ограниченность их круга деятельности, на затруднения, какие встречает оно по предметам, которые бы требовали соглашения земств соседних уездов или губерний, на стеснения в гласности, на недостаток средств. Степень правильности этих указаний требует тщательной поверки. Такая поверка, поясняет инструкция, может установить, не зависит ли недостаточность личного состава земств от существующего порядка земского представительства и производства выборов; нельзя ли расширить участие земств в решении дел, касающихся местных хозяйственных потребностей; может ли быть изыскана удобная форма для совместных суждений земств разных губерний по таким вопросам, которые бы требовали совокупных мер; не должна ли быть допущена большая гласность в опубликовании журналов земских собраний и тому подобное. Особому вниманию ревизующих сенаторов поручался также и вопрос об организации мелкой земской единицы – о всесословной волости.

Не дожидаясь затем ответов ревизующих сенаторов, до «тщательной проверки» ими всех намеченных вопросов, граф Лорис-Меликов приступил и к практическому разрешению этих вопросов. «Совместные суждения земств разных губерний по таким делам, которые требуют совокупного рассмотрения», становятся уже официально разрешенными[175]. Правительство не только не опасается более объединения земской деятельности, участия земств в законодательных работах, связи их с крестьянскими учреждениями, но наоборот – само идет навстречу всем этим заветным желаниям земств. В конце 1880 г. земские собрания призваны были к обсуждению «возникших по разным губерниям вопросов и предположений об изменении некоторых Положений 27 июня 1874 г.», об устройстве местных учреждений по крестьянским делам. Мера эта была вызвана тем соображением, что «для вполне правильного обсуждения каждого ходатайства об изменении отдельных постановлений, поступившего лишь из нескольких губерний, необходимо собрать и из других губерний отзыв по оному подлежащих учреждений, т. е. как губернских по крестьянским делам присутствий, так и местных земств».

По собственному свидетельству графа Лорис-Меликова, Правительством было проявлено «усиленное внимание к местным земским нуждам в широком объеме, выразившееся в удовлетворении некоторых ходатайств, оставлявшихся прежде без движения»[176]. Особенно Правительство стремилось удовлетворить желания земств в деле народного образования. Нелюбимый земцами Министр Народного Просвещения граф Толстой, которого они считали личным врагом земства[177] и которому, главным образом, приписывали все стеснения земств в деятельности его по народному образованию, был удален. Из личных объяснений с его преемником земские представители вынесли убеждение, «что ходатайства земств по школьному делу, до тех пор оставлявшиеся без последствий, будут внимательно выслушаны и приняты в соображение»[178]. После этого Тверское земство немедленно же поспешило заявить новому Управляющему Министерством Народного Просвещения, что оно «вполне уверено в установлении отныне искренних и доброжелательных отношений между Министерством Народного Просвещения и земством и с доверием смотрит на будущее народной школы»[179].