Право и межгосударственные объединения

Вполне объясним интерес к проблеме институционального взаимодействия. В материалах международного консультативного семинара «Межгосударственные объединения и эволюция конституционных институтов», проведенного Центром публичного права МПА 20 октября 1999 г., содержатся полезные рекомендации. В частности, отмечено первостепенное значение механизма взаимодействия органов межгосударственных объединений и государственных органов государств-членов, который включает:

– строгое соблюдение порядка осуществления совместных предметов их ведения;

– закрепление в статутных законах и положениях об органах (в частности, о министерствах) функций соответствующих органов в данной сфере, в том числе в общем правотворчестве;

– активизацию специальных структур, парламентов, правительств, министерств и ведомств, координацию деятельности в рамках межгосударственных объединений;

– повышение роли межведомственных советов (с отраслевыми секциями) по обеспечению приведения национальных решений и законодательств в соответствие с актами органов межгосударственных объединений, так как не исключены коллизии между актами разных объединений;

– регулярную информацию о выполнении обязательств государств, об отчетах о выполнении международно-правовых актов;

– организацию и юрисдикцию судов межгосударственных объединений и характер принимаемых ими решений.

Рассмотрим теперь акты межгосударственных объединений и их реализацию. Как отмечалось, вступление государства в международную организацию сопровождается, как правило, комплексом мер по его подготовке независимо от того, идет речь об изменении и отмене действующих законодательных или иных актов, принятии новых или о перестройке национально-государственных институтов, о направлениях и приоритетах деятельности. Подлежит оценке общая готовность государства выполнять обязательства члена этой организации.

В мире сложились или формируются самые разные межгосударственные объединения. Их акты более четко структурированы и приближены по форме к национальным актам. Отсюда и более «податливая» реакция последних.

Значительную роль в мире играет Европейский Союз (ЕС), имеющий различные институты для принятия правовых решений. Их разделяют по объему и характеру регулирования на регламенты (Договор о Евроатоме и др.) и общие решения. Первая группа – это акты права ЕС, обладающие одинаковой юридической силой на территории всех государств ЕС и применяемые странами-участниками полностью. Вторую группу актов с обязательной силой образуют директивы. В соответствии с ними адресаты должны принимать меры для решения определенных задач в установленные сроки. К необязывающим актам относятся заключения и рекомендации. В них выражены позиция и оценка органов ЕС, побуждающие адресатов к определенным действиям. В процессе реформы европейских институтов большое внимание уделяется подготовке к принятию Европейской Конституции.

Большую работу по формированию демократических ценностей и институтов Европы проводит Совет Европы[4]. В его структуру входят Комитет министров, принимающий решения; Парламентская Ассамблея, организующая анализ и обсуждение проблем развития демократии; Конгресс региональных и местных властей – рупор низовых структур и населения. Круг вопросов охватывает различные сферы: от защиты компьютеризированных данных, насилия во время спортивных мероприятий и охраны природы до деятельности средств массовой информации, культурного сотрудничества, предотвращения пыток и защиты национальных меньшинств.

Принимаемые конвенции и хартии, а их около 200, служат как бы эквивалентом более 80 тыс. двусторонних соглашений и образуют правовой фундамент для внесения изменений в национальные законодательства государств-членов и их гармонизации. В отношении проблем, не подходящих для разработки по ним конвенций, Комитет министров принимает рекомендации, содержащие предложения по основным направлениям политики для национальных правительств.

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод направлена на защиту основных прав и свобод каждой личности. Право процедур позволяет государствам-членам или отдельным гражданам подать жалобу на то государство, которое, как они считают, нарушает положения Конвенции. Европейский Суд по правам человека обеспечивает подателям жалоб прямой доступ к Суду.

Европейская социальная хартия легла в основу законодательных реформ в области семьи, защиты молодых рабочих, прав профсоюзов, социального страхования и т. д. Она гарантирует 23 основных права. Европейская культурная конвенция является базисом для межправительственного сотрудничества в сфере образования, культуры, спорта и молодежной политики.

В рамках СНГ за 10 лет принято 1194 документа, 84 % из которых вступили в силу со дня подписания, а 16 % – после ратификации и т. п.

Межпарламентская Ассамблея СНГ (МПА) принимает разные акты – постановления, заявления и др. Особое место занимают модельные акты, которые разрабатываются в целях создания единого правового пространства СНГ, сближения законодательных решений его государств-участников по наиболее важным, принципиальным вопросам, требующим унификации правового регулирования, устранения противоречий и расхождений между правовыми нормами разных государств-участников, которые могут нанести существенный вред регулированию общественных отношений.

К видам модельных законодательных актов относятся Общие (основные) принципы, Основы единой политики, модельный закон как типовой законодательный акт Межпарламентской Ассамблеи, содержащий нормы, регулирующие определенную сферу общественных отношений; модельный кодекс.

Подготовка модельного акта осуществляется в виде научной концепции законодательного акта; проекта законодательного акта; проекта определенной части законодательного акта. Модельный акт рассматривается на пленарном заседании и принимается ее постановлением. Он направляется парламентам государств-участников для рассмотрения в рамках их процедур, без какой-либо ратификации. Однако опыт реализации более 100 модельных актов свидетельствует о низкой степени их действия. На это МПА обратила внимание участников международного консультативного семинара «Модельный законодательный акт и национальный закон», проведенного центром публичного права МПА в апреле 2000 г.

В Договоре об учреждении Евразийского экономического сообщества 2000 г. предусмотрены решения и рекомендации, принимаемые Межгосударственным Советом и Интеграционным Комитетом. Межпарламентская Ассамблея СНГ вправе разрабатывать Основы законодательства в базовых сферах правоотношений, принимать типовые проекты для последующей разработки актов национального законодательства.

В Договоре о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве есть гл. V «Сближение и унификация законодательства», в соответствии с которой Стороны принимают согласованные меры по сближению и унификации законодательных и иных правовых актов, оказывающих непосредственное воздействие на выполнение сторонами положений Договора. К ним относятся:

а) координация деятельности по подготовке проектов законодательных и иных правовых актов, включая проекты правовых актов о внесении поправок в законы и иные акты;

б) заключение международных договоров;

в) принятие модельных актов;

г) принятие соответствующих решений Межгосударственным Советом либо Советом глав правительств;

д) иные меры, которые стороны сочтут целесообразными и возможными, при условии утверждения таких мер Межгосударственным Советом.

В случаях, когда, по общему мнению сторон, это является необходимым и оправданным, Межгосударственный Совет вправе принимать:

а) решения, устанавливающие единые для государств – участников Договора правила, которые являются обязательными во всех своих частях и подлежат непосредственному применению государствами-участниками;

б) резолюции, являющиеся обязательными для государства-участника или государств-участников, которым они адресованы, в том, что касается ожидаемого результата, при сохранении за органами сторон свободы выбора форм и методов действий;

в) рекомендации, не являющиеся обязательными.

Предложения о принятии мер по гармонизации законодательства, вносимые Межпарламентским Комитетом, подлежат предварительному рассмотрению Интеграционным Комитетом, который после консультаций с Межпарламентским Комитетом вносит в Совет глав правительств соответствующие рекомендации. Данное положение не ограничивает право Межпарламентского Комитета принимать модельные акты, носящие рекомендательный характер, как это предусматривается ст. 22 Договора между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 26 марта 1996 г.

В этой связи представляют интерес рекомендации международного научно-практического семинара «Проблемы правового обеспечения Евразийского экономического сообщества», проведенного Центром публичного права МПА СНГ 1 марта 2001 г. Формированию общей правовой системы ЕврАзЭС послужат определение типологии и соотношений актов органов Сообщества, разработка перечней национальных законов и иных актов, подлежащих сближению и унификации, процедур подготовки, принятия и применения Основ законодательства как императивных актов и типовых проектов, как нормативно-ориентирующих актов. Отрадно отметить, что в январе 2002 г. одобрен договор об Основах законодательства.

Новой ступенью государственно-правовой интеграции является разд. VI «Акты Союзного государства» Договора о Союзном государстве России и Беларуси, в котором установлено, что для осуществления целей и принципов Союзного государства его органы в пределах своей компетенции принимают нормативные правовые акты, предусмотренные настоящим Договором, а именно: законы, основы законодательства, декреты, постановления, директивы и резолюции. Органы Союзного государства также могут принимать рекомендации и заключения.

По предметам исключительного ведения Союзного государства принимаются законы, декреты, постановления и резолюции. Декреты и постановления принимаются органами Союзного государства на основании настоящего Договора и законов Союзного государства. По предметам совместного ведения Союзного государства и государств-участников принимаются Основы законодательства, директивы и резолюции. Нормативно-правовые акты Союзного государства по предметам совместного ведения Союзного государства реализуются путем принятия национальных нормативно-правовых актов государств-участников по соответствующим вопросам.

Законы и декреты предназначены для общего применения, являются обязательными во всех частях и после их официального опубликования подлежат прямому применению на территории каждого государства-участника. Договором установлено, что в случае коллизии нормы закона или декрета Союзного государства и нормы внутреннего закона государства-участника преимущественную силу имеет норма закона или декрета Союзного государства. Однако данное положение не применяется к коллизии норм закона или декрета Союзного государства и норм, содержащихся в конституциях и конституционных актах государств-участников. Постановления являются обязательными во всех своих частях для конкретных адресатов, директивы – для адресатов и правил выбора форм и методов действий. Резолюции принимаются по вопросам текущей деятельности.

Вполне очевидно, что для государственных органов стран, входящих в межгосударственные объединения, актуален вопрос о совершенствовании процедуры реализации международно-правовых актов в национальной правовой системе. В связи с этим заслуживают внимания предложения ученых-юристов о подготовке модельного закона МПА СНГ «О порядке участия государств СНГ в межгосударственных объединениях», Федерального закона «О порядке выполнения международных правовых актов в законодательстве Российской Федерации».

В соответствии с актами межгосударственных объединений целесообразно:

а) предварительно согласовывать программы законодательной деятельности государств-участников в целом и по определенной тематике;

б) периодически корректировать действующие законодательные и иные правовые акты;

в) своевременно принимать новые национально-правовые решения, особенно в отраслях законодательства, в которых быстрее идет процесс сближения,

г) подготовить по линии научных юридических учреждений и министерств юстиции стран Содружества согласованный «Словарь нормативных понятий и терминов», просить Правовую комиссию МПА организовать эту работу;

д) ввести регулярную информацию о реализации в рамках национальных законодательств актов межгосударственных объединений;

е) сделать доступной информацию и законодательных и подзаконных актах государств-членов о международных договорах.

Таким образом, становление и динамичное развитие межгосударственных объединений является важнейшим фактором государственно-правовой интеграции в современном мире. Позитивный опыт их функционирования позволяет успешно решать региональные и глобальные проблемы экономики, науки, образования, экологии, безопасности, волнующие человечество.

Примечательной чертой межгосударственных объединений является увеличение в структуре создаваемого ими права норм, «пришедших» из внутреннего права государств-членов. Своего рода укрупнение этих норм и придание им свойств типичных международно-правовых регуляторов ведет к постепенному включению их во внутреннее право, в котором возрастает удельный вес международных норм в обличие закона и иных форм одобрения.[5] Эта тенденция порождает другую тенденцию, а именно – появление в праве межгосударственных объединений не только традиционных договорных актов, но и актов, свойственных внутреннему праву.

В Европейском Союзе подготовлен и опубликован в 2002 г. проект Европейской Конституции. В нем несколько разделов: преамбула, учреждение ЕС, цели ЕС, компетенция ЕС, акты ЕС (конституционной, органической, законодательной, регламентной, административной природы), институты ЕС, консультативные комитеты, усиление кооперации, финансовые положения. Готовится Конституционный Акт Союзного государства России и Беларуси.

Все больше появляется актов, близких по содержанию и форме к международным законам и кодексам. В ЕС готовятся Кодексы социальный, гражданский и др., в СНГ действуют модельные Гражданский и Налоговый кодексы.

Вместе с тем, увеличение международно-правового «слоя» не должно вести к давлению и вмешательству в суверенные права государств-членов, однако такая практика существует и в НАТО, и в ЕС, и в ВТО как на стадии принятия в них новых членов, так и в процессе деятельности. Россия испытывает такое давление и, естественно, меры правовой защиты должны быть использованы в полной мере. Ведь внутреннее право – громадная ценность и своего рода прародитель международных договоренностей.

В заключение можно сделать следующие выводы:

– обеспечение суверенных прав государств по-прежнему является основополагающим принципом мирового устройства, признанным как международным правом, так и национальным законодательством;

– нарастание интеграционных процессов обуславливает растущую роль межгосударственных объединений, создаваемых на добровольной основе;

– участие государств в межгосударственных объединениях влечет за собой, с одной стороны, передачу им части полномочий, но в рамках сохраняемых суверенных прав;

– усиливается правовая зависимость и «связанность» государств действиями институтов и норм межгосударственных объединений;

– актуальна стратегическая цель согласования баланса этих интересов и взаимно компенсированных механизмов их выражения.

§ 2. Формирование и развитие правовой базы межгосударственной интеграции стран СНГ

С подписания в декабре 1991 г. главами большинства бывших союзных республик Союза ССР Алма-Атинских соглашений началось развитие их отношений в рамках Содружества Независимых Государств. Позднее отдельные государства СНГ с целью углубления интеграции объединились в организации регионального и межрегионального сотрудничества, такие, как Организация участников Договора о коллективной безопасности, ЕврАзЭС, ГУУАМ, Союз Беларуси и России и другие, именуемые для краткости «пятерки», «четверки», «двойки» по количеству участвующих в объединении государств. В свою очередь отдельные группы государств СНГ стали участниками региональных организаций (преимущественно экономического характера, но не только), включающих, помимо членов СНГ, и другие государства, например, Организации Черноморского экономического сотрудничества, Шанхайской организации сотрудничества («Шанхайского форума») и др.

Динамичные процессы, происходящие в рамках этих ассоциаций, требуют разработки механизмов их регулирования с привлечением всего арсенала средств межгосударственного сотрудничества. Продвижение интеграционных процессов, предполагаемое в рамках СНГ, других международных организаций регионального и межрегионального сотрудничества невозможно без взаимодействия в правовой сфере, устранения препятствующих факторов правового характера, без взаимного согласования законодательной работы национальных парламентов.

Выявление и правильное обозначение общих направлений совместного взаимовыгодного развития – задача не только сегодняшнего дня. Однако в правовой плоскости уже обозначилось немало вопросов, выверенное решение которых зависит и от их своевременной постановки.

Одним из вопросов, острота которого в настоящее время представляется явно преувеличенной, является однозначное определение формы различных межгосударственных объединений стран СНГ, обозначенных в их учредительных документах. Объединение государств в разного рода союзы, содружества, сообщества новых государств, за редчайшим исключением, не происходит. Достижение желаемого результата в определенных областях хозяйствования или жизнедеятельности человека – основной стимул для сотрудничества и консолидации ресурсов государств. Поэтому целью объединения выступает развитие сотрудничества между заинтересованными странами, обеспечение общих интересов. При этом универсальность (или всеобщность) сотрудничества в рамках одних объединений не препятствует их членам создавать другие ассоциации, нацеленные на сотрудничество в каких-либо отдельных областях, или устанавливать более тесные связи в направлении совместного развития ограниченного круга субъектов. Государства при этом сохраняют собственный суверенитет и, как правило, никакой надгосударственной власти не подчинены.

В правовой характеристике сотрудничества государств в рамках межгосударственного объединения, независимо от его формально-видовых характеристик и продолжительности существования, определяющим элементом является наличие общих целей и интересов государств-членов. Взаимное общение государств происходит на добровольной основе, на базе соглашений между ними. Соглашение об образовании межгосударственного объединения составляет основу и для формирования правового механизма, обеспечивающего достижение целей, поставленных при его учреждении.

Вместе с тем, нынешние тенденции в развитии межгосударственного сотрудничества таковы, что государства-участники могут (и делают это) ограничивать собственные властные прерогативы в пользу совместно создаваемого наднационального органа, осуществляющего интеграционную функцию. При этом наднациональные полномочия международных организаций всегда установлены в пределах какого-либо круга вопросов, а решения могут касаться даже обязанностей граждан и юридических лиц входящих в организацию государств. Исполнение решений в таких организациях может обеспечиваться, в том числе, принудительными мерами.

Добровольная межгосударственная интеграция необходимо предполагает некоторое «самоограничение» государственного суверенитета. Самоограничение суверенитета, конечно, следует понимать не буквально, а только как делегирование государством части своих суверенных полномочий. Участие в СНГ не только не умаляет суверенитета государств-членов, но и раздвигает рамки их влияния, расширяет сферу их действий «далеко за пределы территориального верховенства».[6] По этой же причине наделение наднациональными функциями органов международной организации, когда они вправе принимать решения, не требующие последующей трансформации в национальное право, нельзя считать ограничением суверенитета государств – членов этой организации. Это – добровольный, самообязывающий шаг стран-участниц, защита и обеспечение собственных национальных интересов через отстаивание интересов сообщества в целом, поскольку «даже великая держава не в состоянии обеспечить свои интересы без активного взаимодействия с международным сообществом и без учета его интересов».[7] Общемировые тенденции развития межгосударственного сотрудничества находят отражение и во внешнеполитическом курсе государств – членов СНГ. Однако прагматизм современной политики обеспечения интересов государства часто мешает при решении текущих вопросов учитывать неизбежную взаимосвязь принимаемых сегодня решений и возникающих в перспективе нежелательных явлений, порожденных сегодняшними решениями.

Замедление темпов развития интеграционного процесса в СНГ, осужденное, кстати, официально на кишиневской встрече глав государств Содружества в 1997 г., имеет немало причин, в том числе правовых. Фактором, препятствующим углублению интеграции, выступает национальное законодательство государств – участников СНГ. Сложилась ситуация, когда заключенные в рамках СНГ договоры не вписываются в национальные законодательные системы, и национальные парламенты длительное время не ратифицируют их. Общепризнанные нормы о приоритете международного права не действуют, неисполнение договорных норм государствами никак не объясняется, хотя государства-участники продолжают подтверждать свою приверженность принципам международного права.

Применение актов, принятых государствами в рамках СНГ, с той же четкостью и эффективностью, что и национальных законов, безусловно, было бы желательной целью межгосударственной интеграции. Но часто одних объективных условий бывает недостаточно, а политическую позицию государства выражают не четко. Цели сближения национального законодательства, национальных правовых систем провозглашаются во всех учредительных и большинстве иных мало-мальски значительных документах. Сближение по многим направлениям одновременно имеет, конечно же, плюсы. Из множества могут определиться приоритетные темы, и далее сближение будет идти по этим направлениям. Однако такое «распыление» по многим мелким темам часто не дает возможности сосредоточиться на решении главных задач, и государства – участники Содружества нередко затрудняются в определении направлений, которые следует избрать в качестве приоритетных.

Успешность сотрудничества государств в некоторых сферах государственной или общественной жизни, таких, например, как использование топливных ресурсов и энергетика, железнодорожный и авиационный транспорт, защита природы, противодействие транснациональной преступности, правовое регулирование в интеграционных объединениях государств, будет зависеть от того, насколько государства окажутся готовыми корректировать национальное законодательство посредством унификации принципов и основных нормативных положений. Государства СНГ не всегда охотно идут на это. Поэтому неурегулированность определенных вопросов в национальном законодательстве государств-участников выступает существенным препятствием на пути формирования общего права Содружества. А между тем, процесс сближения немыслим без взаимных встречных движений, без обоюдного учета интересов, без разумных компромиссов при согласовании национальных правовых норм и правовых норм СНГ. Кроме того, решения органов Содружества не могут быть реализованы без непосредственного участия государств-членов, их исполнительных, правоприменительных органов.

Несмотря на значительный объем работы, проводимой государствами для поддержания интеграционных процессов, создания условий для большей отдачи от совместных усилий по объединению экономического потенциала, наибольшие практические результаты по созданию правовой базы интеграции дает заключение двусторонних межгосударственных соглашений.[8] Разнообразные по составу и программным целям союзы государств – участников СНГ, определяемые терминами «разноуровневой» или «разноскоростной» интеграции, существенно изменить ситуацию с преобладанием двусторонних договоренностей пока не могут. Мало того, двусторонние соглашения занимают место ранее заключенных в рамках Содружества коллективных договоренностей как более эффективный инструмент регулирования, к примеру, безвизового передвижения граждан или создания зоны свободной торговли.

Расширение двусторонней договорно-правовой практики в рамках межгосударственных объединений, конечно, имеет и положительные стороны. Но при таком подходе договорно-правовое сотрудничество в уставных границах межгосударственного образования все более приобретает вид «средства моральной поддержки». Двусторонние соглашения, заключаемые государствами – членами СНГ между собой, за редчайшим исключением, минуют органы Содружества, хотя, с одной стороны, определенные вопросы могут представлять интерес для большего круга субъектов, с другой, – выработка единообразных подходов к их решению может стать важным и принципиальным элементом в деле углубления интеграции, а сама интеграция – залогом качественного улучшения экономической, хозяйственной, социальной, юридической сфер жизни государств.