Российское государство: вчера, сегодня, завтра

Разумеется, к данному полномочию можно относиться как к пропагандистскому «украшению». Главным образом потому, что, если сравнивать послания Президента РФ Федеральному собранию, а именно в этой форме публично оглашаются основные направления, с бюджетными приоритетами, нетрудно заметить, насколько они расходятся. Не случайно еще в середине 1990-х годов появился такой не предусмотренный Конституцией жанр, как бюджетные послания президента, даже формально расходившиеся с основными посланиями. Да, само по себе полномочие определения политики осталось бы «украшением», если бы не подкреплялось целой системой президентских рычагов, делающих такое полномочие вполне весомым. Сначала перечислю, так сказать, «технические» рычаги.

Во-первых, Президент РФ вправе отменять постановления и распоряжения Правительства РФ (ч. 3 ст. 115), причем по мотивам их несоответствия не только Конституции РФ и федеральным законам, но и указам самого президента.

Во-вторых, президент в соответствии с ФКЗ о Правительстве РФ непосредственно руководит рядом министерств и других федеральных органов исполнительной власти.

В-третьих, Правительство РФ обязано издавать постановления и распоряжения на основании и во исполнение не только Конституции РФ и федеральных законов, но и нормативных указов Президента РФ (ч. 1 ст. 115).

В-четвертых, премьер определяет основные направления деятельности Правительства РФ опять-таки в соответствии не только с Конституцией, федеральными законами, но и с указами президента (ст. 113).

В-пятых, президент утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 112), а фактически и их систему[21], хотя формально он вправе это делать по представлению председателя правительства, как, впрочем, и назначать министров.

В-шестых, президент вправе председательствовать на заседаниях правительства.

Разумеется, не все перечисленные полномочия обусловливают дисбаланс властных прерогатив в нашей конструкции. Например, президент Франции по должности председательствует на заседаниях правительства. Однако есть и принципиально важные президентские рычаги в отношении исполнительной власти. Равно как и в отношении власти законодательной.

Итак, что должен делать Президент РФ, видя, что правительство проводит курс, расходящийся с определенными им направлениями политики? Конечно, есть различия и различия. Я взял для модели, возможно, крайнюю ситуацию, намекая на программные положения нынешних коммунистов. Но взял-то не из любви к экзотике, а в силу нашей с вами реальности. Ведь что мы видим в парламенте? Партию бюрократии, что, конечно, не означает отсутствия у ее отдельных членов некоторых убеждений, партию советской ностальгии и партию нездорового национализма. Как тут не вспомнить И.А. Ильина, еще в 1938 году предрекавшего: «Напрасно думать, что революция готовит в России буржуазную демократию. Буржуазная особь подорвана у нас революцией (большевистской. – М.К.); мы получим в наследство пролетаризованную особь, измученную, ожесточенную и деморализованную»[22].

Вспомнил я эти слова потому, что еще раз хочу подчеркнуть: отнюдь не в «матрице» наша драма, а в непосредственно предшествовавшей эпохе, влияние которой следует учитывать, в том числе и путем соответствующей институализации власти. О таком учете не думали, точнее, думали с противоположным знаком: сохранить некоторые советские конструкции, стереотипы и кадровый состав, но совместить их с технократически понимаемым либерализмом, забыв о «пролетаризированной особи». Потому и столкнулись с невозможностью идентифицировать существующий в России строй и с соответствующей этой невозможности причудливой картиной общественного сознания…

Вернемся к развилке, перед которой стоит президент Q, решивший перейти к кабинету парламентского большинства. Президент, конечно, может обратиться к народу и сказать: «Раз большинство избирателей проголосовали за партию Z, то и получайте политику этой партии. Я, как гарант Конституции, конечно, не позволю им вернуть советскую власть, но и не буду влиять на политику правительства, чтобы вы на следующих парламентских выборах сами решили, устраивает ли вас такая политика». Но ведь тогда, во-первых, президента Q можно будет упрекнуть в нарушении Конституции РФ, сказав, что он не исполняет некоторые из своих полномочий. Равным образом, конституционные претензии могут быть предъявлены и к правительству, в частности за то, что оно не следует определенным президентом направлениям политики. А во-вторых, народ, среди которого не только электорат партии Z, просто не поймет «исторического замысла» президента и справедливо упрекнет его в бесхарактерности, слабости, невыполнении своих обещаний. Такому президенту на следующих выборах, если речь идет о первом сроке, не светит переизбрание, а если речь идет о второй легислатуре, он не будет иметь ресурса для поддержки «продолжателя своего дела».

Поэтому ни один здравомыслящий президент в существующей конструкции власти не пойдет на согласие не только с правительством, проводящим политику, которая в корне отличается от президентских направлений, но и с любым правительством, чье мнение хотя бы на йоту формально расходится с мнением президента. Поэтому глава государства вправе будет сказать: «За меня проголосовало также большинство избирателей. Я определяю основные направления внутренней и внешней политики. Я несу ответственность за… («за все», как говорит президент В.В. Путин). Поэтому я отправляю такое правительство в отставку».

В европейских государствах со смешанной моделью даже при институционально большом политическом весе президента последний не может отправить в отставку кабинет просто потому, что тот его не устраивает. В табл. 2 можно видеть, какими условиями обставляется правительственная отставка. Условия разные, но это конкретные условия: главным образом несогласие большинства депутатов с правительственной программой, проектом бюджета или курсом в целом. У нас же отставка правительства по воле президента возможна вообще без всяких мотивов (п. «в» ст. 83 и ч. 2 ст. 117), не исключена даже отставка вполне лояльного президенту кабинета. Отставки практически всех кабинетов начиная с марта 1998 года, за исключением, пожалуй, лишь отставки правительства СВ. Кириенко после дефолта, обоими президентами так и производились – без всякого видимого повода. Особенно «забавно» смотрится такая отставка, когда президент, объявляя о ней, говорит, что в целом доволен работой правительства. И эта свобода мотивов отставки правительства – вторая существенная особенность статуса российского президента, работающая на формирование персоналистского режима.

Итак, правительство отправлено в отставку. И при этом никто официально возразить не может. Все – в полном соответствии с Конституцией. Однако ведь перед президентом Q остается, казалось бы, труднейшая задача – как в условиях большинства в Думе его идейных противников провести через такую Думу (получить согласие на назначение) кандидатуру нового премьера. У президента, конечно, есть вариант предложить партийному большинству выдвинуть для назначения президентом фигуру другого председателя правительства. Но такой вариант маловероятен, ибо политически бессмыслен: поскольку вопрос не в неспособности премьера организовать работу, а в иной политике кабинета, вновь будет предложена кандидатура, заведомо не подходящая президенту. Таким образом, он приходит к необходимости сформировать не просто идейно близкое, а полностью послушное ему правительство.

Спрашивается: почему же тогда сегодня президент не спешит составлять партийное правительство из собственных послушнейших партийцев-чиновников? Остается лишь догадываться: то ли стыдно так откровенно превращать «партию власти» в «правящую партию» (смеяться будут), то ли нужна свобода рук для политических назначений, то ли еще какой мотив. Но это и не важно. Серьезно анализировать нынешнюю ситуацию – значит соглашаться с тем, что демократия с ее сдержками-противовесами, процедурами, реальными политическими консультациями, уважением оппонентов, гарантиями прав меньшинства и проч. и проч. существует, но только с национальными особенностями.

Нет никаких особенностей! Ибо без политической конкуренции нет самой демократии.

Само же отсутствие политических конкурентов обусловлено отнюдь не нежеланием их иметь. Нежелание, конечно, есть, как есть оно у правящих во всем мире. Вот только при демократии это желание прячут куда-нибудь подальше, ибо осуществиться оно не может, а политической карьере навредит. Вопрос в другом: почему такое нежелание у российского правящего класса вполне продуктивно? Для ответа на этот вопрос вернусь к моделированию ситуации, при которой думское большинство завоевывает партия, идейно чуждая президенту Q.

Как поведет себя Дума (думское большинство), униженная отнятой у нее возможностью сформировать правительство парламентского большинства? Теоретически у Думы есть несколько конституционных «линий обороны», но для президента все они конституционно преодолимы.

Линия первая. Дума отказывает в назначении нового премьера, не представляющего уже парламентского большинства, но тем самым она подписывает себе «смертный приговор», поскольку третий отказ означает ее обязательный роспуск (ч. 4 ст. 111). Для системы сдержек и противовесов это нонсенс, ибо тем самым Конституция открыто и заведомо победителем «назначает» президента. Разумеется, принципиальные депутаты из партии большинства могут пойти и на роспуск. Но, во-первых, наша политическая культура за советский период опустилась до такого уровня, что ожидать подобной принципиальности не приходится. Не случайно даже при оппозиционной в целом президенту Ельцину Думе ни одна кандидатура премьера не стала поводом для роспуска. Проходят все! Во-вторых, такое «самопожертвование» имеет смысл, когда досрочные выборы могут привести к иной политической ситуации. А у нас, если даже большинство еще больше укрепит свои позиции после новых выборов или объединится с другой партией в коалицию, для президента это не будет иметь большого значения, ибо ему ничто не помешает точно так же поступить и с новой Думой. Правда, такое развитие событий чревато обширным политическим кризисом, напоминающим кризис 1992–1993 годов, когда каждый из институтов власти сможет апеллировать к примерно равной доле общества. Но это лишь демонстрирует, что действующая конструкция опасна не только тем, что формирует персоналистский режим, но и тем, что конституционно не предусматривает модели выхода из кризиса[23].

Линия вторая. Дума, дав согласие на назначение председателя правительства, заведомо формируемого не на партийной основе, во всяком случае без учета итогов парламентских выборов, обладает конституционным правом выразить недоверие (отказать в доверии) правительству. Сдержка, противовес? Да, безусловно. Ведь таким способом нижняя палата может сказать президенту: «Такое правительство мы поддерживать не будем, никакие его законопроекты принимать не будем. Поэтому вам, г-н президент, лучше сформировать кабинет из победителей». Но почему же процедура вотума недоверия (отказа в доверии) ни разу даже не была доведена до конца?

Да все по тем же институциональным причинам. Ведь Президент РФ вовсе не обязан, в отличие от президентов других стран, отправлять в отставку кабинет, пусть даже не имеющий политической поддержки в нижней палате парламента или такую поддержку потерявший. Вместо этого глава государства после первого выражения недоверия в соответствии с ч. 3 ст. 117 сначала «включает процесс примирения», т. е. показывает, что не согласен с мнением Думы, и дает ей время «одуматься». А уж через три месяца (кстати, почему три? не слишком ли долгий срок для выхода из кризиса?) может отправить такое правительство в отставку… или распустить Думу. И все прекрасно понимают, что для президента естественнее второе, ибо правительство-то его, президентское.

Таким образом, и вотум недоверия есть не более чем «гильотина» для депутатов. Учитывая, что партия, даже получившая большинство мест в Думе, все равно не сможет, как мы выяснили, сформировать правительство, зачем, спрашивается, вновь собирать деньги на выборы, мучиться с регистрацией и агитацией, опасаться включения административного ресурса, тем более от разгневанного президента? Не спокойнее ли сохранить те депутатские должности в комитетах и в руководстве Думы, что уже есть? Никто не заинтересован в такого рода потрясениях, поэтому у нас угроза вотума и является, с одной стороны, пропагандистской акцией для избирателей, а с другой – предметом закулисного торга с президентом.

Линия третья. Дума решает посредством принятия соответствующих законов повлиять на президентский курс, а самостоятельного правительственного курса у нас, как уже сказано, быть просто не может. В эпоху Ельцина крупная коммунистическая фракция вместе с союзниками инициировала, а нередко и проталкивала законы, заведомо нереалистичные, но досаждавшие президенту и заодно представлявшие коммунистов «защитниками народа». Однако о реальном влиянии на политику при этом говорить не приходится. И все потому, что у президента есть свои контррычаги, которых как раз нет у Думы.

Первый контррычаг – возможность влиять на Совет Федерации. Эта палата Федерального собрания в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ имеет право отклонить принятый Думой закон. Конечно, члены Совета Федерации не обязаны следовать указаниям из президентской администрации. Но, как показывает практика, следуют. И не потому, что нынче вообще все властные институты стараются выказать свою лояльность президенту, а президентская администрация сама имеет много рычагов для контроля за «сенаторами». Теперь контроль становится системным, так как в Совете Федерации будут заседать представители, зависимые от президентских назначенцев-губернаторов. Положение принципиально не изменится, даже если «сенаторов» станет выбирать население. И при менее популярном первом президенте члены Совета Федерации прислушивались к мнению Кремля. Прежде всего потому, что для регионов важнее мнение тех институтов, которые не «правила сочиняют», а осуществляют повседневные управленческие функции, выдают трансферты, контролируют федеральные органы на местах и т. д. А кто это, как не правительство, за которым стоит президент? Кроме того, Совет Федерации, будучи объективно палатой «регионов», оценивает тот или иной закон с позиций не столько «политических», сколько социально-экономических, поскольку большинство законов приходится реализовывать именно властям регионов.

Второй президентский контррычаг – его право отклонять законы (ч. 3 ст. 107). Конечно, Дума может преодолеть «вето» президента, повторно приняв тот же закон большинством не менее чем в две трети голосов от общего состава. Но, во-первых, такое большинство бывает весьма трудно набрать. А во-вторых, для этого требуется еще и одобрение отклоненного президентом закона таким же большинством Совета Федерации. Ясно, что ситуации солидарности двух палат в противостоянии президенту могут быть лишь единичными, экстраординарными.

Наконец, у президента есть рычаги, которые не описаны в Конституции РФ, но действуют посильнее иных конституционных и уж во всяком случае серьезно подкрепляют конституционные полномочия главы государства.

Во-первых, президенту целиком подчиняется такая структура, как Управление делами Президента РФ. И хотя даже из названия этого органа исполнительной власти в статусе агентства следует, что УД должно технически обеспечивать деятельность Президента РФ, в реальности оно обязано[24] осуществлять материально-техническое обеспечение деятельности практически всех федеральных органов власти и социально-бытовое обслуживание «членов Правительства Российской Федерации, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации», а также сотрудников аппаратов этих органов. Не надо обладать особыми аналитическими способностями, чтобы понять, как разделение властей эффективно нейтрализуется благодаря обычным человеческим слабостям.

Во-вторых, в руках президента находится такой рычаг, как подчиненная ему Федеральная служба охраны. А в соответствии с Положением о ней[25], ФСО России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, президентской, правительственной и иных видов специальной связи и информации, предоставляемых федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и другим государственным органам. Таким образом, все эти символы аппаратного влияния целиком зависят от Президента РФ.

В-третьих, в соответствии с законодательством о государственной службе президент является фактически главой всего российского чиновничества. Следовательно, от президентских структур во многом зависит присвоение классных чинов служащим, работающих в разных ветвях власти, зачисление в кадровый резерв и проч.

Итак, в условиях, когда на парламентских выборах «призом» для политической партии оказывается лишь возможность захватить побольше думских портфелей, но никак не портфелей правительственных, становление реальной, а не марионеточной многопартийности, возникновение ответственных парламентских партий, способных и к самоочищению, и к реальному управлению страной, невозможно. Соответственно, невозможна и политическая конкуренция, вместо которой мы имеем либо ее имитацию, либо конкуренцию личных амбиций. Характерно, что до отмены региональных выборов губернаторов на них между собой зачастую соперничали представители одной и той же партии «Единая Россия».

Соединение двух сверхзадач в институте президентства искажает и такое обычное для демократии понятие, как оппозиция. В нормальных условиях, при отсутствии персоналистского режима, оппозиция выполняет две основные роли. Первая заключается в том, что оппозиционная деятельность позволяет проводить более взвешенную политику, тем самым резко уменьшая амплитуду политического маятника, и, соответственно, обеспечивает предсказуемость и преемственность власти. Вторая роль заключается в том, что оппозиция в условиях реального парламентаризма является основным каналом, через который общество способно контролировать исполнительную власть и государственный аппарат в целом. В наших условиях «оппозиция» либо становится сервильной, лукаво провозглашая, что она критикует правительство, а не президента, хотя самостоятельного курса у правительства быть не может; либо радикально противопоставляет себя главе государства. Но ведь президент не только определяет и осуществляет политику в разных сферах жизни, но и гарантирует основы конституционного строя, конституционный порядок. Отсюда – возможность считать участников такой оппозиционной деятельности «врагами государства», «пятой колонной», «экстремистами» и т. п., что ныне и происходит.

Вне системы политической конкуренции государственный аппарат, т. е. служащие, подпадающие под действие законодательства о государственной службе, теряет одно из своих главных свойств, необходимых для устойчивости государства и обеспечения гарантий законности, – политическую нейтральность. Аппарат вынужден, ибо вся система отношений мотивирует его к этому, служить не обществу, не стране, а соответствующему патрону. Не случайно многие эксперты говорят, что у нас служба не государственная, а, как и прежде, государева. Любопытно, кстати, что большинство чиновников искренне не понимают разницу между этими понятиями. Бо́льшую часть общества и это не пугает: здесь как раз находит выражение традиционалистская логика – раз есть «главный начальник», то пусть ему и служат. Но при этом люди не учитывают, что такая служба, такая лояльность – мнимая, ибо аппарат, контролируемый «внутри властной вертикали», в реальности не только остается вообще без контроля, но и фактически контролирует самого президента. Последний получает информацию, препарированную аппаратом; объявляет о политических и социально-экономических приоритетах, определяемых аппаратом; вынужден полагаться на оценку эффективности решений, даваемую аппаратом. Наконец, в такой среде (в том числе в институтах государственного принуждения) аппарат попросту разлагается, поскольку коррупционные сети становятся вертикальными, захватывая все этажи государственного управления.

Институциональный персонализм неизбежно подавляет и самостоятельность судебной власти. Последняя, испытывая финансово-материальную зависимость от властвующей политической бюрократии, находясь под опосредованным давлением через судебное руководство, связанное зримыми и незримыми нитями с политическим руководством, и обладая фиктивными гарантиями от необоснованных репрессий за непослушание отдельных судей, перестает выполнять свою основную функцию – творение правосудия и превращается в «юридическое подспорье» политической власти.

Подводя итоги

Мои мировоззренческие единомышленники никак не могут согласиться с отстаиваемым мною выводом, что секрет консервации персоналистского режима кроется в конституционной конструкции, а не в особенностях личности лидера страны и не в особенностях нашего политического мышления. В каком-то смысле могу их понять. Нам, выросшим при отсутствии даже намека на конституционный строй[26]; видевшим, что какие-то, хоть микроскопические, изменения возможны только с приходом нового вождя, действительно непонятно, как может «какой-то» документ обусловить поведение политических деятелей, а тем более «самого главного деятеля». Понятно, что такой конституционный детерминизм отвергается.

Я бы и сам еще несколько лет назад отверг такие объяснения. Но, попытавшись разобраться с институциональными причинами и придя к выводу именно об их существенной, а лучше сказать – решающей роли, я могу понять, но никак не принять альтернативное объяснение того, что с нами происходит. Ибо эта альтернатива лежит в плоскости вечных и многим удобных аргументов, которыми в России всегда обставлялся страх перед ее системным преображением: «не доросли», «не созрели», «народ не поймет» и т. д. и т. п. Можно понять и этот страх: а вдруг преобразование породит хаос, а вдруг ничего не получится и при новой конструкции?

Отвечая на это, могу сказать, что, конечно же, «голый конституционный реинжиниринг» не даст ожидаемого демократического эффекта. Но речь шла только об одном аспекте преобразований – о необходимости ликвидировать условия, которые не дают вырвать Россию из горючей смеси патриархальности и постмодернизма. Только ликвидировав условия для персонализма, мы можем начать что-то выстраивать.

Ведь мы уже имеем доказательство того, что персоналистский режим в нынешних условиях объясняется отнюдь не личностными особенностями и мировоззрением лидера, а объективными условиями, в которые поставлена сама политическая система. Непредвзятый анализ показывает, что и во времена первого президента России правление, по сути, было таким же бюрократическим. Свидетельством нашей органической институциональной аномалии могут служить и крупнейшие государственные решения, принимавшиеся узкой группой политических чиновников, и внешне ничем не оправданные отставки почти всех кабинетов, и публичная непредсказуемость назначений на высшие должности в исполнительной власти, и, наконец, сам характер «передачи» президентской должности в 1999/00 году.

Конечно, та легислатура стилистически больше соответствовала представлениям о демократии. Но только стилистически, ибо, как и сегодня, критически настроенные в отношении президентского курса политические силы практически не допускались в «святая святых» – определение и проведение реальной политики. Как и сегодня, не было нормальной политической конкуренции. Как и сегодня, административная власть контролировала саму себя, «информационные войны» не демонстрировали влияние СМИ, а лишь оттеняли бюрократический характер контроля, ибо апелляции предназначались не для общества, а для кланов вокруг «первого лица». Как и сегодня, пусть и либерально настроенная, но все же бюрократия готовила для президента основные вопросы «повестки дня». Да, Государственная дума времен президента Б.Н. Ельцина не была откровенно сервильной, как нынче. Но опять-таки дело тут лишь в стилистике, а не в принципе. Тем более что и тогда предпринимались попытки превратить Думу в послушный инструмент. А их неудача объясняется иссякшим к середине девяностых политическим ресурсом президента, но никак не торжеством принципов демократии.

Вот почему настоящая работа – еще одна попытка доказать, что от личности главы государства и его популярности зависит лишь степень силы или слабости персоналистского режима, но не его суть. В какие условия ставятся политики и чиновничество – такие общие результаты мы и получаем. Нынешние институциональные условия будут и впредь формировать только бюрократию.