Российское государство: вчера, сегодня, завтра

Основываясь на этой теоретической посылке, С. Кирдина утверждает, что если в Y-матрице сочетаются экономические институты рынка, политические институты федерации и ценности, в которых закрепляется приоритет Я над Мы, а такая матрица доминирует в большинстве стран Европы и в США, то «Х-матрица образована экономическими институтами редистрибуции[5], политическими институтами унитарного устройства (построения общества «сверху» на основе иерархической централизации) и идеологическими институтами коммунитарности, в которых закрепляется приоритет Мы над Я. Россия, страны Азии и Латинской Америки отличаются доминированием Х-матрицы»[6].

С. Кирдина, впрочем, не настаивает на жестком детерминизме «матрицы», наоборот, видит «особенность проявления механизма самоорганизации социально-экономических систем, т. е. систем с участием сознательного человека» в том, что «для подстройки институциональной структуры посредством использования комплементарных репликативных форм необходима целенаправленная и взвешенная деятельность социальных субъектов. Иначе стихийное действие доминирующих структур хотя и будет обеспечивать развитие, но только через кризисы. Они хорошо описаны в экономической теории как кризисы перепроизводства (в рыночных экономиках) и кризисы недопроизводства (в редистрибутивных экономиках). В первом случае к ним приводит стихийное действие рыночных сил, не компенсируемое редистрибутивными механизмами централизованного (государственного) регулирования. Во втором случае – экономические кризисы являются следствием недостаточного внедрения в практику редистрибутивной экономики обменных рыночных институтов». Поэтому выход исследователь видит в том, чтобы «формировать оптимальный институциональный баланс и каждый раз находить требуемые пропорции базовых и комплементарных институтов»[7].

Я не собираюсь вступать в дискуссию по поводу само́й теоретической конструкции, хотя именно здесь и возникает ряд вопросов, например: какие институты или социальные группы являются собственно «генами», т. е. носителями «кода»? где следует искать причины возникновения той или иной «матрицы» – в истории, антропологии, религии и т. д.? из чего следует именно такая география «Х-матрицы», к которой отнесены страны с доминированием совершенно разных культур, и входит ли в эту «компанию» Япония? Тем не менее предположим, что данная гипотеза верна. Но согласиться с отнесением России к такому типу институциональной матрицы трудно.

И тут дело не в эмоциональном неприятии[8]. Дело в том, что усомниться в верности вывода С.Г. Кирдиной для России заставляет одна ее исходная посылка. «Изучая развитие государств, мы обнаруживаем, – пишет она, – что доминирование Х или Y-матрицы носит „вечный“ характер и определяет социетальный тип общества. Именно доминирующая матрица отражает основной способ социальной интеграции, стихийно найденный социумом в условиях проживания на данных пространствах, в определенной окружающей среде».

Вот в этом «способе, стихийно найденном социумом», кажется, и кроется главное заблуждение. Тут важно даже не то, что неизвестно, когда этот «способ был найден». Важно, что стихийность социального поиска предполагает все-таки субъектность социума. Была ли эта субъектность в России? Более или менее точный ответ могла бы дать историческая социология, но у нас ее нет, а есть лишь робкие попытки социологических изысканий у историков и исторических – у социологов. Разумеется, нельзя утверждать, что в России начиная с момента образования нашей государственности, т. е. с IX века, властители полностью игнорировали мнение подданных. Как заметил Х. Ортега-и-Гассет, «правление – это нормальное осуществление своих полномочий. И опирается оно на общественное мнение – всегда и везде, у англичан и у ботокудов, сегодня, как и десять тысяч лет назад. Ни одна власть на Земле не держалась на чем-то существенно ином, чем общественное мнение. <…> Даже тот, кто намерен управлять с помощью янычар, вынужден считаться с их мнением и с мнением о них остального населения»[9].

Больше того, древняя русская история, если ее очистить от навязанной как советским, так и досоветским официозом мифологии «царей и героев», показывает, что на Руси были и развивались и горизонтальные связи, и живое предпринимательство, и терпимость, и демократические институты представительства, конечно соответствовавшие своему времени. Развивались – в целом до тех пор, пока не началась эпоха активной централизации (Иоанн III), вскоре совмещенная с эпохой расширения пространственных пределов страны (Иоанн IV, известный как Иван Грозный).

Но ведь и многие европейские страны переживали похожие процессы. Почему же там идеи ограничения власти в конечном счете пробили себе дорогу, а у нас такого рода интеллектуально-политические попытки повторялись с XVI века почти при каждом самодержце: правительство А.Ф. Адашева при Иване Грозном; российско-польский договор 1610 года; долгоруковская «оппозиция» Петру I; Кондиции Верховного тайного совета для Анны Иоанновны; Н.И. Панин, Н.И. Новиков, А.Н. Радищев при Екатерине II да и сама молодая Екатерина с ее «Наказом»; тот же Н.И. Панин и масонство при Павле I; М.М. Сперанский, тайные кружки аристократов при Александре I; конституционные проекты декабристов; аристократы-реформаторы и сами реформы Александра II; Манифест 17 октября, Государственная дума, С.Ю. Витте и П.А. Столыпин при Николае II. Попытки повторялись, но не имели своего воплощения, а нередко даже становились поводом для переориентации политики на прямо противоположную. А сам факт массовой поддержки большевизма в начале ХХ века – он был еще одним проявлением «Х-матрицы» или ее следствием? Если кто-то скажет, что здесь налицо просто набор роковых исторических случайностей, то я первый усомнюсь в этом, так как такое их количество и последовательность свидетельствуют как раз о некой закономерности.

Получается, автор сам себе противоречит: ведь если соглашаться с тем, что в России имеет место сопротивление институтам «Y-матрицы», то тогда, действительно, следует признать, что развитие страны обусловлено содержанием «Х-матрицы». Однако противоречия тут нет! Пусть на исторических развилках Россия избирала путь, отдаляющий ее от общеевропейского пути, – это еще не означает цивилизационной предопределенности ее развития. Стихийность предполагает хотя бы относительную свободу – личную и общественную. Но степень такой свободы как раз и была у нас минимальной, начав неуклонно уменьшаться по мере становления и укрепления единовластия.

Г.А. Сатаров дал, на мой взгляд, точное онтологическое определение демократии, назвав ее институализацией случайности[10]. Однако в истории России случайность практически никогда не была институализирована. Институализированной у нас всегда была воля правителя. В данном случае неважно, как формировалась сама эта воля – под влиянием ли ближайшего окружения, психофизиологических особенностей правителя, еще каких-то субъективных факторов или всего этого, вместе взятого. Важно, что отнюдь не социум находил некую парадигму. Она ему навязывалась, и он вынужден был мириться с нею, тем самым постепенно ее легитимируя.

Сегодня мы оказались в исторической ловушке: общество, завоевавшее и заслужившее свободу и демократические институты, могло покончить с политическим персонализмом, означающим в пределе не что иное, как всевластие. Однако персонализм не предстал перед обществом как зло. Наоборот, он пробил себе дорогу, облекшись в «демократическое платье», и потому сумел вновь себя легитимировать. И «виновата» в этом, повторю, отнюдь не «матрица» – «виновато» отсутствие в обществе причинной связи между качеством жизни и устройством властного организма. А связь эта отсутствует потому, что и досоветская, и советская, и постсоветская элита прикладывала и продолжает прикладывать все возможные усилия к тому, чтобы убедить народ – альтернативой единовластию, т. е. бесконтрольному единоличному правлению, является лишь смута.

И это элите до сих пор удается. Обратите внимание: каждый претендент на президентский пост, в том числе и из либерального лагеря, обращается к обществу не с обязательством пересмотреть традиционный принцип властвования, который за много веков и несмотря на разные формы правления, разное общественно-политическое устройство ничуть не изменился, а с обещанием проводить другую, нежели предшественник, политику или, наоборот, быть верным продолжателем его политики.

Итак, мой вывод: не патриархальные взгляды общества востребуют персоналистский режим, а персонализм консервирует патриархальные отношения в обществе и патриархальный взгляд общества на устройство власти.

Как же выскочить из этой ловушки? Полагаю, что с помощью часто используемого метода – аннигиляции. То есть персонализм может быть преодолен с помощью персонализма. Другими словами, в наших нынешних условиях, только обладая президентским постом и при этом высокой популярностью, лидер может инициировать изменение самих институциональных условий, продуцирующих персоналистский режим, т. е. перейти к модели организации публичной власти, которая бы, конечно, учитывала силу исторической инерции, но не в смысле потакания феодальным стереотипам, а в смысле нейтрализации их.

В таком случае логично поставить вопрос: что сегодня институционально мешает созданию механизма политического маятника с относительно небольшой амплитудой? Ведь модель власти, и шире – модель политической системы, закрепленная Конституцией Российской Федерации, не является какой-то уникальной. Российская модель принадлежит к типу смешанной, или полупрезидентской, или парламентско-президентской республики. Таких государств, например, в Европе не так уж и мало – более 10, в том числе Франция, Португалия, Хорватия, Польша, Словения, Украина.

И хотя в каждой из этих стран есть своя модификация – некоторый крен либо к президентской модели, либо к парламентской, тем не менее, при всех особенностях, сохраняются главные институциональные признаки:

• наличие президента, избранного народом, т. е. имеющего собственный политический мандат;

• самостоятельная исполнительная власть, возглавляемая правительством, несущим ответственность как перед президентом, так и перед парламентом, включая рассмотрение последним вопроса о доверии;

• участие президента в формировании правительства;

• некоторая конкуренция полномочий между президентом и правительством;

• как правило, возможность роспуска парламента президентом для выхода из тупиков.

Все это в целом свойственно России. Свойственно, кстати, закономерно, ибо, как отмечается в научной литературе, «двуглавая» модель – президент и правительство – обычно рождается в ходе революционных событий или кризисов, когда на политической арене появляется харизматическая фигура лидера[11]. Но европейская практика показывает, что такая модель работает и в более спокойные периоды. Она, конечно, более сложная, чем иные модели, поскольку предполагает участие большего числа политических «игроков». Но в этом и ее преимущество, одно из которых – более широкие возможности для преодоления кризисных ситуаций. Другое дело, что, в силу сложности, модель эта требует, во-первых, четкого понимания и нормативного отражения того, чем является институт президента, и, во-вторых, ювелирно отточенного баланса полномочий. В том, как эти два обстоятельства отражены в нашей Конституции, и кроются главные проблемы.

Президент как гарант

Президент России, как того требует логика смешанной модели, является институтом, предназначенным, во-первых, для традиционного олицетворения завершенности государственной конструкции; во-вторых, для принятия оперативных мер по защите конституционного строя, государственного суверенитета, целостности страны; в-третьих, что особенно важно, для независимого политического арбитража. Именно в последнем состоит большое преимущество модели смешанного типа. В конце концов, никто не гарантирован от парламентско-правительственных кризисов[12]. В государствах с развитыми традициями компромиссов, со стабильной политической системой, с устоявшимися и доминирующими в обществе демократическими ценностями такие кризисы и тупики не представляют собой особой опасности, во всяком случае пока. А вот в государствах, где таких традиций и такой системы еще нет, подобные кризисы могут привести к весьма опасным последствиям. Поэтому охранительная и миротворческая, стабилизационная роль президента тут неоценима.

Вопрос в другом: как такая роль трактуется и не есть ли это скрытое придание главе государства доминирующего положения над всеми ветвями власти? Такое опасение некоторым образом подтверждает и сама Конституция РФ, которая в ст. 10 провозглашает: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». А поскольку Президент РФ не является составной частью ни одной из этих ветвей власти[13], постольку он официально не входит в систему разделения властей и как бы стоит над всеми ветвями власти. В то же время, несмотря на то что Президент России не входит в классическую «триаду ветвей власти», он назван первым среди институтов, которые осуществляют, согласно ст. 11 Конституции РФ, государственную власть в стране.

Не есть ли это признание некой надинституциональности российского президента как главы государства, теоретическое основание его права на контроль за деятельностью всех других институтов? Нет. Несмотря на не вполне удачно встроенную в текст Конституции теоретическую конструкцию, ст. 11 еще не предопределяет президентского единовластия.

Во-первых, потому, что само провозглашение принципа разделения властей и самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти свидетельствует о том, что никто, в том числе и Президент РФ, не вправе принимать к своему ведению вопросы, отнесенные к компетенции соответствующих органов власти.

Во-вторых, надинституциональности президента не может быть в силу того, что Конституция вручает ему его собственные властные прерогативы – функции и полномочия, перечисляемые прежде всего в главе 4.

Наконец, в-третьих, фактическое нахождение президента в системе разделения властей подтверждается его обязанностью издавать указы и распоряжения в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, а также правом иных субъектов власти обжаловать в суде акты главы государства.

И тем не менее институт президента в смешанной модели действительно особый. Имея свою компетенцию, как и любой другой властный институт, президент – это все-таки глава государства. Глубинный смысл феномена главы государства, думается, слабо изучен в современной теоретической юриспруденции. Как правило, авторы останавливаются просто на его констатации, видимо, полагая, что само данное понятие все объясняет. Не все. Но, поскольку анализ данной проблемы не составляет предмета настоящей работы, ограничусь лишь утверждением, что статус главы государства как раз предполагает выполнение фундаментальной роли хранителя государственности и стабилизатора политической системы. Все дело, однако, в том, какими президент для этого наделяется полномочиями.

Рискну в исследовательских целях разбить эту фундаментальную роль на два, так сказать, ролевых модуса. Модус хранителя государственности прямо отражается в ст. 80 Конституции, согласно которой глава государства:

• является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ч. 2);

• принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности (ч. 2);

• представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях (ч. 4).

Этим функциям корреспондируют конституционные полномочия, в соответствии с которыми Президент РФ:

• вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85);

• вправе отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ (ч. 3 ст. 115);

• является Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации (ч. 1 ст. 87);

• в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной думе (ч. 2 ст. 87);

• назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации (п. «л» ст. 83);

• при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной думе (ст. 88);

• формирует и возглавляет Совет безопасности Российской Федерации (п. «ж» ст. 83);

• осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации (п. «а» ст. 86);

• ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации (п. «б» ст. 86);

• подписывает ратификационные грамоты (п. «в» ст. 86);

• принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей (п. «г» ст. 86);

• назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (п. «м» ст. 83);

• вносит представление в Совет Федерации о назначении судей Конституционного суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации, Высшего арбитражного суда Российской Федерации (п. «е» ст. 83);

• назначает судей других федеральных судов (п. «е» ст. 83);

• вносит представление в Совет Федерации о назначении на должность и освобождении от должности Генерального прокурора РФ (п. «е» ст. 83);

• наряду с другими субъектами вправе вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (ст. 134);

• решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища (п. «а» ст. 89);

• награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации, высшие воинские и высшие специальные звания (п. «б» ст. 89);

• осуществляет помилование (п. «в» ст. 89).

Разумеется, все перечисленное отнюдь не способно превратить институт Президента РФ, как бы ни хотел того человек, занимающий эту должность, в институт единовластного правителя. Больше того, некоторые из названных полномочий оба российских президента либо до сих пор не использовали, либо использовали крайне редко. Понятно, что военное положение не вводилось, поскольку не было агрессии или угрозы агрессии. А вот почему президенты, как первый, так и второй, не склонны использовать (известны лишь единичные случаи) право приостановления актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения ими прав и свобод человека и гражданина до решения вопроса соответствующим судом – остается непонятным.

Модус стабилизатора политической системы, в том числе политического арбитра, отражается главным образом в функции обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч. 2 ст. 80). В свою очередь, эта функция выражается в полномочиях, согласно которым Президент РФ:

• может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации до разрешения вопроса судом (ч. 1 ст. 85);

• может созвать заседание Государственной думы ранее чем на тридцатый день после ее избрания (ч. 2 ст. 99);

• наряду с другими субъектами обладает правом законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104);

• подписывает и обнародует либо отклоняет федеральные законы (п. «д» ст. 84, 107);

• в случае роспуска Государственной думы назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска (ч. 2 ст. 109);

• наряду с другими субъектами данного права может вносить запросы в Конституционный суд РФ по делам о соответствии Конституции РФ:

а) федеральных законов, нормативных актов Совета Федерации, Государственной думы, Правительства РФ;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ;

в) договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ;

г) не вступивших в силу международных договоров РФ (ч. 2 ст. 125);

• наряду с другими субъектами данного права может вносить запросы в Конституционный суд РФ о толковании Конституции РФ (ч. 5 ст. 125).

Согласимся с тем, однако, что для выполнения миссии политического арбитража названных полномочий маловато. Не в смысле их количества, а в смысле, так сказать, силы политического влияния. Поэтому не только российская Конституция, но и конституции других государств со смешанной моделью наделяют глав государств полномочиями с более ощутимой эффективностью благодаря в первую очередь тому, что это в основном полномочия кадрового характера, хотя и не только. К таким полномочиям президента по российской Конституции относятся:

• назначение Председателя Правительства РФ с согласия Государственной думы (п. «а» ст. 83);

• право председательствовать на заседаниях Правительства РФ (п. «б» ст. 83);

• представление Государственной думе кандидатуры для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; постановка перед Государственной думой вопроса об освобождении его от должности (п. «г» ст. 83);

• назначение на должность и освобождение от должности по предложению Председателя Правительства РФ заместителей Председателя Правительства и федеральных министров (п. «д» ст. 83);

• принятие или отклонение отставки Правительства РФ (ч. 1 ст. 117);

• право давать поручение Правительству РФ в случае отставки или сложения полномочий действовать до сформирования нового Правительства (ч. 5 ст. 117).

Эти полномочия, при всем их весе, также не предопределяют моноцентризма власти. Практически во всех европейских конституциях президенты обладают примерно такими же полномочиями, но ведь там они не ведут к персонализму. И дело тут не только в демократических традициях, политической культуре и проч. Дело в том, что эти полномочия, хотя и применяются в политической сфере, остаются стабилизационными, т. е. не превращают главу государства, так сказать, в «правящую партию», поскольку их применение оговаривается вполне определенными условиями, выступающими как сдержки и противовесы.

* * *

Итак, даже сложенные вместе, приведенные здесь полномочия никоим образом не способны быть основой для превращения Президента РФ в институт, нейтрализующий принцип разделения властей[14]. Что же тогда институционально предопределяет персоналистский режим в России? Не то ли обстоятельство, что в нашей Конституции существует большая недоговоренность в отношении оснований, на которых должны осуществляться президентские полномочия; что многие полномочия сформулированы не вполне конкретно; что в реальности президент использует иные властные рычаги за ширмой неопределенно сформулированных полномочий?

Что ж, рассмотрим эту гипотезу. Для начала имеет смысл классифицировать правовые возможности Президента России. Назову их полномочиями, хотя, строго говоря, не все они подпадают под эту категорию. Если использовать главным образом такой критерий, как форма юридического закрепления правовых возможностей (полномочий), то представляется, что их можно разбить:

• на конституционные;

• «скрытые»;

• законодательные;

• «имплицитные».

Конституционные полномочия. Уже по наименованию видно, что речь идет о полномочиях, закрепленных в Конституции РФ, хотя и с разной степенью конкретности. Здесь нет особых теоретических проблем. Однако при реализации этих полномочий огромную роль играет то обстоятельство, что их реализует именно глава государства, за которым закреплены такие широкие функции, как гарантирование Конституции, прав и свобод человека и гражданина, охрана государственной целостности, независимости страны, обеспечение согласованного функционирования органов власти. И данное обстоятельство обусловливает зыбкость реальных границ полномочий, побуждает главу государства вторгаться в спорные области компетенции либо легализовать дополнительные полномочия под предлогом того, что это является конкретизацией его конституционно закрепленных функций и полномочий. Вопрос в том, что и как противостоит и противостоит ли такому вторжению. Я попытаюсь в дальнейшем доказать, что, хотя формально и существуют возможности для противостояния, при системном взгляде можно увидеть их обреченность и, соответственно, бессмысленность, а то и опасность для «противостоящего» института.