Аграрное законодательство зарубежных стран и России

Последние годы характеризуются бурным развитием регионального законодательства о сельском хозяйстве. При этом, если прежде субъектами Российской Федерации аграрные законы часто принимались в порядке опережающего правотворчества, чем, по существу, восполнялись пробелы законодательства федерального, то в последние пять лет в основном принимаются законы, направленные на развитие и дополнение положений аналогичных федеральных законов, а также законы по вопросам, которые составляют исключительную специфику данного региона и по которым федеральные законы не только отсутствуют в настоящее время, но и не предполагаются к разработке (например, «О виноградарстве и производстве продуктов переработки винограда в Краснодарском крае», «О табунном коневодстве» и «О северном домашнем оленеводстве» в Республике Саха (Якутии).

Основной проблемой регионального нормотворчества в аграрной сфере является, на наш взгляд, излишнее дублирование норм федерального законодательства. Например, принятые вслед за Федеральным законом «О развитии сельского хозяйства» аналогичные акты субъектов Федерации часто полностью воспроизводят статьи о направлениях государственной аграрной политики и методах ее реализации. Действительно оригинальными и применяемыми являются в основном конкретные нормы о поддержке сельскохозяйственных товаропроизводителей и наиболее важных для того или иного региона отраслей сельскохозяйственного производства. В качестве положительного опыта в этом направлении можно отметить и специальные законы, посвященные названным вопросам: о поддержке и стимулировании развития кредитной кооперации, личных подсобных хозяйств, кадрового потенциала сельскохозяйственных организаций, северного оленеводства и др. В принципе даже такие законы, которые, судя по их наименованию, призваны регулировать правовой статус сельскохозяйственных формирований (что составляет, как уже отмечалось, прерогативу Российской Федерации) – как, например, Закон Республики Саха (Якутия) «О крестьянском (фермерском) хозяйстве в Республике Саха (Якутия)» от 13 июля 2006 г., – в основном воспроизводят нормы федерального законодательства (в данном случае о фермерских хозяйствах), добавляя статьи о мерах государственной поддержки на уровне региона таких хозяйств.

Нельзя не затронуть также вопрос о некоторых тенденциях развития современного российского аграрного законодательства.

На наш взгляд, происходит некоторое сужение сферы его действия, начавшееся еще с принятия в 1994 г. первой части Гражданского кодекса Российской Федерации, которой унифицированы организационно-правовые формы юридических лиц и основные положения о договорах: до этого в сельском хозяйстве существовали особые виды субъектов хозяйственной деятельности и применялись специальные виды договоров. Эта тенденция к унификации продолжилась со вступлением в силу части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации, охватившей своим регулированием и отношения по поводу прав на селекционные достижения как результаты интеллектуальной деятельности, до тех пор регулировавшиеся специальным Законом «О селекционных достижениях», традиционно относимым к аграрному законодательству.

Институт правового регулирования развития сельских территорий находится пока в зачаточном состоянии, и несмотря на то, что такое развитие провозглашено одним из перспективных направлений, отсутствует достаточная ясность по поводу направлений необходимого нормативного воздействия. Хотя имеются отдельные нормативные акты по социальному развитию села, территориальному планированию, охране земель и других природных ресурсов, строительству дорог и т. п., но комплексное управление и регулирование пока не сформировано, в связи с чем особенно интересен опыт зарубежных стран в этом направлении.

Серьезные изменения должны произойти в ближайшее время в законодательстве, регулирующем деятельность в области ветеринарии, племенного животноводства, семеноводства, карантина растений – в первую очередь в связи с необходимостью приведения его в соответствие с новым законодательством о техническом регулировании, а также принципами и нормами международных соглашений в части, касающейся оценки качества и безопасности продукции. Достаточно сложно найти баланс между необходимостью снятия излишних административных барьеров на пути предпринимательской деятельности и в то же время решением задач борьбы с болезнями растений и животных, а также с массовым появлением на рынке некачественных семян и непродуктивных пород, в том числе поступающих из-за рубежа. Также важное значение имеет формирование правовых механизмов, направленных на стимулирование производства экологически чистой сельскохозяйственной продукции.

§ 3. Современное аграрное законодательство Беларуси, Украины и Казахстана

Республика Беларусь

Аграрное право Республики Беларусь регулирует общественные отношения, представляющие собой органический комплекс земельных, имущественных, трудовых и организационно-управленческих отношений, основанных на частной и государственной собственности и складывающихся в процессе деятельности как коммерческих, так и некоммерческих организаций, их объединений и граждан в сфере агропромышленного производства[15].

Основные направления развития аграрного законодательства определены в Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь, одобренной Указом Президента Республики Беларусь 10 апреля 2002 г. № 205.

Среди основополагающих нормативных актов, регулирующих отношения в сфере сельского хозяйства, например, можно назвать:

Закон Республики Беларусь от 18 февраля 1991 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» – определяет правовые, социальные, организационные и экономические отношения крестьянских (фермерских) хозяйств и направлен на создание условий для равноправного развития их наряду с другими формами хозяйствования, обеспечения гарантий хозяйственной и социальной защищенности в деятельности этих хозяйств;

Закон Республики Беларусь от 2 декабря 1994 г. «О ветеринарном деле» – определяет правовые, организационные и социальные основы ветеринарного дела и направлен на охрану здоровья животных, защиту людей от болезней, общих для человека и животных (болезней, передаваемых человеку через животных, продукты животного происхождения), обеспечение выпуска доброкачественных в ветеринарно-санитарном отношении продуктов животного происхождения;

Закон Республики Беларусь от 28 сентября 1994 г. «О племенном деле в животноводстве» – устанавливает правовые и экономические основы осуществления племенного дела в животноводстве, взаимоотношения государства и владельцев племенных животных и племенной продукции. Закон направлен на государственное стимулирование и регулирование деятельности по совершенствованию существующих и созданию новых пород, сохранению генофонда, размножению сельскохозяйственных животных (крупного рогатого скота, свиней, лошадей, овец, коз), пушных зверей, птицы, рыбы и пчел;

Закон Республики Беларусь от 14 февраля 1997 г. «О семенах» – устанавливает основы правового регулирования отношений в сфере производства, заготовки, реализации, использования для посева семян, а также отношения между производителями, заготовителями, потребителями семян и направлен на обеспечение контроля со стороны государства за производством, заготовкой, реализацией и использованием семян;

Закон Республики Беларусь от 11 ноября 2002 г. «О личных подсобных хозяйствах граждан» – определяет правовые основы ведения гражданами Республики Беларусь личного подсобного хозяйства, а также меры по его государственной поддержке;

Закон Республики Беларусь от 25 декабря 2005 г. «О защите растений» – определяет правовые, организационные и экономические основы защиты растений от вредителей, болезней и сорняков, карантина растений, обращения со средствами защиты растений и направлен на предотвращение потерь растительной продукции;

Закон Республики Беларусь «О мелиорации земель», вступивший в силу с 5 августа 2009 г., определяет правовые основы мелиорации земель и направлен на обеспечение создания и поддержания оптимальных для сельскохозяйственных растений, лесов и иных насаждений водного, воздушного, теплового, питательного режимов почв и эффективное использование мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений.

Наиболее оперативно осуществлять регулирование отношений в сфере сельского хозяйства в условиях быстро меняющейся экономической ситуации позволяют нормативные правовые акты, издаваемые Президентом и принимаемые Правительством Республики Беларусь. Например, Декрет Президента Республики Беларусь от 13 июля 1999 г. № 27 «О введении единого налога для производителей сельскохозяйственной продукции», указы Президента Республики Беларусь от 3 марта 1998 г. № 97 «О финансовом оздоровлении и реформировании неплатежеспособных сельскохозяйственных предприятий», от 27 января 2003 г. № 40 «О совершенствовании управления организациями агропромышленного комплекса»; от 25 марта 2005 г. № 150 «О Государственной программе возрождения и развития села на 2005–2010 годы» и др. Эти акты являются наиболее многочисленными источниками аграрного законодательства Беларуси.

Немалую роль в регулировании аграрных правоотношений имеют законы, регулирующие отношения в области использования и охраны вод, недр, лесов, в то же время являющиеся составной частью аграрного законодательства. К ним, например, относятся Кодекс о земле (2008 г.), Водный кодекс Республики Беларусь (1998 г); Лесной кодекс Республики Беларусь (2000 г); Закон об охране и использовании животного мира (1996 г.) и др.

Важное место среди источников аграрного законодательство занимают международные акты и нормы, ратифицированные Республикой Беларусь. Например, законодательство по применению санитарных и фитосанитарных мер в сельском хозяйстве принималось с учетом международных стандартов и в основном не противоречит требованиям Соглашения Всемирной торговой организации в данной области.

Таким образом, в актах аграрного законодательства находят свое отражение аграрная политика государства Беларусь, ее цели, принципы, методы и формы решения продовольственной проблемы, обеспечения аграрной реформы, в них заложены основы регулирования и охраны аграрных отношений.

В целях обеспечения систематизации и кодификации законодательства, обмена правовой информацией, ведения Национального реестра правовых актов Республики Беларусь и формирования эталонного банка данных правовой информации Указом Президента Республики Беларусь был разработан Единый правовой классификатор Республики Беларусь[16]. В нем в качестве самостоятельного раздела выделено законодательство о сельском хозяйстве и заготовке сельскохозяйственной продукции.

Наряду с аграрным законодательством в Республике Беларусь достаточно активно развивается аграрное право как наука. Науке аграрного права, которая исследует правовое регулирование многообразия имущественных, земельных, трудовых, организационно-управленческих и других общественных отношений, возникающих в процессе организации и ведения сельскохозяйственного производства, их закономерностям и особенностям, а также практике применения аграрного законодательства, сегодня в Беларуси придается особое значение. Поэтому не случайно в классификаторе научных специальностей аграрное право выделено в качестве самостоятельной отрасли (12.00.06 – природоресурсное право; аграрное право; экологическое право)[17].

В 2002 г. в Беларуси было создано Отделение аграрных наук НАН путем включения Академии аграрных наук Республики Беларусь в состав Национальной академии наук Беларуси. Оно осуществляет координацию научных исследований и практического использования их результатов по важнейшим направлениям правового и научного обеспечения агропромышленного комплекса. В состав Отделения аграрных наук входят пять научно-практических центров НАН Беларуси. Иными словами, современное развитие правовой науки в Республике Беларусь происходит на фоне стремительного внедрения новейших информационных технологий практически во все сферы жизнедеятельности общества.

Кроме того, аграрное право является самостоятельной учебной дисциплиной, становление которой имеет свою историю, во многом обусловленную политикой государства по отношению к сельскохозяйственному производству. В 20-е гг. в юридических вузах изучался курс земельного и кооперативного права, в 30–80-е гг. – курс земельно-колхозного права, в содержании которого объединялись две отрасли права. В дальнейшем колхозное право основывалось на политике государства, признававшей целесообразность создания такой системы хозяйствования, основными сельскохозяйственными формами которой стали колхозы и совхозы. Такая система существовала до 1982 г. Затем указанные дисциплины трансформировались в курс «Сельскохозяйственное право» как следствие появления межхозяйственных операций, агропромышленных объединений, разрешения развития подсобного производства и личного подсобного хозяйства граждан. В 1991 г. сельскохозяйственное право было переименовано в аграрное, поскольку эта отрасль носит комплексный многоплановый характер. «Социально-экономическими преобразованиями в сельском хозяйстве, связанными с формированием многоукладной аграрной экономики, возникновением новых организационно-правовых форм ведения сельскохозяйственного производства, реорганизацией системы управления АПК, развитием предпринимательства в сельском хозяйстве вызвана необходимость преподавания аграрного права на качественно новом уровне»[18]. Включение аграрного права в число юридических дисциплин, безусловно, явилось также результатом развития аграрно-правовой науки, которая значительно продвинулась вперед как в разработке общих концептуальных положений, так и специальных правовых проблем аграрного права.

Республика Казахстан

Аграрное право является комплексной отраслью права Республики Казахстан. Комплексность отрасли заключается в том, что аграрное право в своем составе содержит нормы земельного, гражданского, трудового, административного и других отраслей права, необходимые для регулирования всех видов отношений, возникающих в процессе сельскохозяйственной деятельности. Вместе с тем аграрное право имеет свои специфические нормы, определяющие его специфические особенности. За последние годы Парламентом Казахстана принято более 30 законов, регулирующих отношения в аграрном секторе национальной экономики, в том числе Закон о крестьянском фермерском хозяйстве, введена частная собственность на земли сельскохозяйственного назначения, создан обособленный класс фермеров. Однако, по мнению исследователей в области аграрного права Республики Казахстан, до настоящего времени «нерешенными остаются еще многие проблемы, в частности, проблема доступа крестьян к кредитным ресурсам, проблема повышения конкурентоспособности сельского хозяйства»[19]. Как видим, эти проблемы касаются непосредственно порядка и способов реализации положений, закрепленных в нормативных актах.

Проанализировав законодательство Республики Казахстан о государственном регулировании развития агропромышленного комплекса и сельских территорий, можно прийти к выводу, что оно основывается на положениях Конституции Республики Казахстан, международных нормах и стандартах, а среди основных законодательных актов можно выделить:

в качестве базового – Закон Республики Казахстан «О государственном регулировании развития агропромышленного комплекса и сельских территорий» (8 июля 2005 г.), который четко определяет правовые, организационные, экономические и социальные основы осуществления государственного регулирования развития агропромышленного комплекса и сельских территорий в Республике Казахстан;

Закон Республики Казахстан «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (31 марта 1998 г.), заложивший правовые, организационные и экономические основы создания и функционирования крестьянских (фермерских) хозяйств в Республике Казахстан;

Закон Республики Казахстан «О сельскохозяйственных товариществах и их ассоциациях (союзах)» (25 декабря 2000 г.) – определяет правовое положение сельскохозяйственных товариществ, регулирует отношения между товариществом и его членами;

Закон Республики Казахстан «О сельской потребительской кооперации в Республике Казахстан» (21 июля 1999 г.) – определяет правовое положение и регулирует общественные отношения между пайщиками и сельскими потребительскими кооперативами и их ассоциациями (союзами); определяет порядок создания, реорганизации и ликвидации сельских потребительских кооперативов и их ассоциаций (союзов); права, обязанности, условия защиты прав и интересов пайщиков и третьих лиц; полномочия и ответственность органов сельских потребительских кооперативов и их ассоциаций (союзов);

Закон Республики Казахстан «О сельском потребительском кооперативе водопользователей» (8 апреля 2003 г.) – регулирует отношения, возникающие в процессе осуществления деятельности по поставке и потреблению воды, между физическими и (или) юридическими лицами – членами сельского потребительского кооператива водопользователей и государственными органами и лицами, не являющимися членами сельского потребительского кооператива водопользователей, определяет правовое положение кооператива, обеспечивает необходимые условия для управления, распоряжения источниками орошения, отвечающие интересам всех водопользователей;

Закон Республики Казахстан «О зерне» (19 января 2001 г.) – регламентирует отношения, возникающие в процессе производства, хранения и реализации зерна в Республике Казахстан;

Закон Республики Казахстан «О семеноводстве» (8 февраля 2003 г.) – определяет правовые, экономические и организационные основы осуществления деятельности в области семеноводства и направлен на регулирование вопросов организации и функционирования системы семеноводства и государственного контроля за производством, заготовкой, обработкой, хранением, транспортировкой, реализацией и использованием семян сельскохозяйственных растений;

Закон Республики Казахстан «Об охране селекционных достижений» (13 июня 1999 г.) – установливает правовые, экономические и организационные основы деятельности в области охраны селекционных достижений, регулирует имущественные, а также связанные с ними личные неимущественные отношения, возникающие в связи с созданием, выявлением, выведением, правовой охраной и использованием селекционных достижений;

Закон Республики Казахстан «О развитии хлопковой отрасли» (21 июля 2007 г.) – определяет правовые, организационные и экономические основы развития одной из ведущих для Казахстана отраслей агропромышленного комплекса, хлопковой, и регулирует общественные отношения, возникающие в процессе производства, переработки, хранения и реализации хлопка в Республике Казахстан;

Закон Республики Казахстан «О племенном животноводстве» (9 июля 1998 г.) – определяет правовые, организационные и экономические основы осуществления деятельности в области племенного животноводства, направлен на сохранение и приумножение генофонда племенных животных, а также воспроизводство и улучшение их продуктивных качеств, регулирует деятельность государственных органов, физических и юридических лиц, занятых в области племенного животноводства;

Закон Республики Казахстан «О пчеловодстве» (12 марта 2002 г.) – регулирует отношения в области производства продуктов пчеловодства, охраны, использования и воспроизводства пчел, эффективного применения их для опыления сельскохозяйственных культур и всей опыляемой флоры, создания условий для повышения продуктивности пчеловодства, а также растениеводства, обеспечения гарантий соблюдения прав и интересов физических и юридических лиц, занимающихся пчеловодством;

Закон Республики Казахстан «О ветеринарии» (10 июля 2002 г.) – определяет правовые, организационные и экономические основы осуществления деятельности в области ветеринарии и направлен на обеспечение ветеринарно-санитарной безопасности.

С целью конкретизации положений законодательных актов и разработки механизма их реализации в Республике Казахстан принимаются подзаконные акты, являющиеся неотъемлемой составной частью аграрного законодательства республики. Среди них, например, можно назвать Положение о Комитете лесного и охотничьего хозяйства Министерства сельского хозяйства Республики Казахстан, утвержденное приказом министра сельского хозяйства Республики Казахстан (2007 г.); Положение о порядке и условиях организации лизинга в сельском хозяйстве, утвержденное постановлением Правительства Республики Казахстан (1998 г.); Правила проведения мониторинга хлопкового рынка, утвержденные приказом министра сельского хозяйства Республики Казахстан (3 октября 2007 г.) и т. д.

Сегодня аграрное право Республики Казахстан выступает и рассматривается как самостоятельная отрасль законодательства, как наука и учебная дисциплина. В Республике Казахстан ведущими научными центрами проводятся комплексные фундаментальные исследования в области аграрного права, в частности Институтом законодательства Республики Казахстан, ЗАО «КазГЮУ», Академией юриспруденции ВШП «Эдшет», Казахским национальным университетом имени Аль-Фараби[20], Национальным академическим центром аграрных исследований Республики Казахстан, Атырауским научно-исследовательским институтом сельского хозяйства, Институтом рыночных отношений и другими научными и учебными учреждениями.

Украина

Аграрный сектор, включающий в свой состав сельское хозяйство, пищевую и перерабатывающую промышленность, обеспечивает продовольственную безопасность и продовольственную независимость Украины, формирует 17 % валового внутреннего продукта и около 60 % фонда потребления населения. Кроме того, аграрный сектор является одним из основных бюджетообразующих секторов национальной экономики, доля которого в сводном бюджете Украины за последние годы составляет 8–9 %, а также занимает второе место среди секторов экономики в товарной структуре экспорта. Сельское хозяйство способствует развитию других отраслей, которые поставляют средства производства и потребляют продукцию сельского хозяйства как сырье, а также предоставляют транспортные, торговые и другие услуги. Особая роль аграрного сектора в социально-экономической жизни страны обуславливается уникальным сочетанием благоприятных природно-климатических условий и геостратегическим положением, способностью Украины занять весомое место на международном продовольственном рынке. Сельскохозяйственная деятельность ведется почти на всей территории страны[21].

Аграрное право является одной из составных частей системы права Украины. Как специализированная отрасль аграрное право Украины регулирует тесно связанные между собой интегрированные отношения в сфере сельскохозяйственной деятельности имущественного, земельного, трудового, хозяйственного и организационно-управленческого характера во всей многосторонности их проявления в процессе производства сельскохозяйственной продукции, ее переработки и реализации.

По мнению многих исследователей в области аграрного права Украины, «в сегодняшних условиях аграрное законодательство характеризуется противоречивостью, неполнотой и декларативностью большинства положений законодательства, регулирующего аграрные правоотношения. Следовательно, аграрное законодательство страдает несовершенством. Оно характеризуется, во-первых, чрезмерным количеством нормативных правовых актов, различных по своей юридической силе, во-вторых, бессистемным размещением аграрно-правовых норм в законах и подзаконных актах других отраслей права, в-третьих, большим удельным весом ведомственных нормативных актов, которые нередко противоречат принятым ранее нормативным актам, во многих случаях просто их дублируют, что дает основания для их двоякого толкования и применения. Это, в свою очередь, негативно влияет на практику применения права. Такое несовершенство аграрного законодательства обуславливает проблемность аграрного правотворчества и выдвигает задачу его усовершенствования»[22].

Конституция Украины как Основной закон составляет фундамент для формирования и развития аграрного права. Конституция Украины признала землю, ее недра, водные и другие природные ресурсы объектами права собственности украинского народа. От его имени права собственника осуществляются органами государственной власти и органами местного самоуправления (ст. 13). Установленные в ст. 13, 14 Конституции земельные правомочности конкретизированы в Земельном кодексе Украины[23].

Важное значение в регулировании аграрных отношений имеют такие законы, как:

от 18 октября 2005 г. «Об основах государственной аграрной политики на период до 2015 года»;

от 17 октября 1991 г. «О приоритетности социального развития села и агропромышленного комплекса в народном хозяйстве»;

от 19 сентября 1991 г. «О хозяйственных обществах»;

от 19 июня 2003 г. «О фермерском хозяйстве»;

от 10 июля 1996 г. «Об особенностях приватизации имущества в агропромышленном комплексе»;

от 15 мая 2003 г. «О личном крестьянском хозяйстве»;