Аграрное законодательство зарубежных стран и России

В аграрно-туристическую деятельность включаются: предоставление ночлега в помещениях или открытых площадок под кемпинг; продажа продуктов питания, в основном собственного производства и иных аграрных предприятий той же местности, в том числе алкогольных напитков любой крепости, при этом преимущественно из типичных или местных продуктов; организация дегустации продукции хозяйства, в том числе дегустации вин; организация культурных, спортивных, экскурсионных мероприятий, включая конный туризм и рыбную ловлю, в том числе вне своих площадей, а также на основании соглашений с местными органами управления.

В США наличие федерального законодательства в сфере регулирования сельскохозяйственной деятельности сформировало единообразное законодательное определение этой деятельности. Законы штатов содержат более детальное и широкое определение сельскохозяйственной деятельности, которая характеризуется как самим видом предпринимательской деятельности, так и ее результатами. Сельскохозяйственной деятельностью является предпринимательская деятельность, направленная на производство, хранение, транспортировку, распространение продуктов питания, а также иных биологических продуктов, полученных в результате возделывания земли, использования водоемов, ведения промыслового лова морских животных и рыб. Лесоводство, сбор и переработка древесной смолы и сока, пчеловодство, выращивание цветов и трав, садоводство, звероводство, коневодство, птицеводство, скотоводство, выращивание животных для использования шерсти (овец, лам, яков, викуний) также относятся к сельскохозяйственной деятельности. К сельскохозяйственной деятельности законы штатов относят и выращивание хлопчатника, льна, конопли и других растений, переработка которых создает не продукты питания, а техническую продукцию или сырье для промышленного производства других товаров, как то: тканей, резины, веревок, различных масел, используемых в парфюмерной, фармацевтической промышленности.

Сельскохозяйственной деятельностью считается только предпринимательская деятельность, т. е. деятельность, направленная на систематическое получение прибыли (дохода). Любая из перечисленных видов деятельность, призванная обеспечить потребности семьи или лица в продуктах питания или иных товарах, не рассматривается законодательством федерации и штатов как сельскохозяйственная деятельность, даже если полученные излишки лицо продает на рынке или заготовителям.

К сельскохозяйственной деятельности законы всех штатов относят и сопутствующую деятельность, связанную с сортировкой, упаковкой, очисткой, сушкой, переработкой, хранением, транспортировкой, производством сырья или конечного продукта на ферме, с распространением и продажей продуктов и продукции сельского хозяйства. Сопутствующей сельскохозяйственной деятельностью является и обеспечение материалами, оборудованием, техническими средствами, топливом. Вся предпринимательская деятельность, направленная на техническое вооружение сельскохозяйственной деятельности, приравнивается законами штатов к сельскохозяйственной деятельности. Агротуризм для собственников или арендаторов ферм также представляет вид сельскохозяйственной деятельности.

Во Франции согласно ст. L311-2 Сельскохозяйственного кодекса, сельскохозяйственная деятельность – это деятельность, связанная с управлением и использованием биологического цикла растений или животных, включающая в себя один или несколько этапов, необходимых для осуществления этого цикла, а также деятельность, осуществляемая фермерами, связанная с производством продукции или ее использованием.

Деятельность, связанная с морскими культурами, является сельскохозяйственной, несмотря на социальный статус того, кто ее осуществляет. К сельскохозяйственной относится также деятельность по обучению и подготовке домашних лошадей для их эксплуатации, за исключением их использования в целях развлекательных мероприятий.

Сельскохозяйственная деятельность определяется как гражданская по своему характеру.

Любое физическое или юридическое лицо, регулярно осуществляющее виды деятельности, которые обычно считаются сельскохозяйственными мероприятиями, определенными в ст. L311-1, кроме морского и лесного хозяйства, регистрируется на основании своего заявления в сельскохозяйственном реестре, который является общедоступным и находится в ведении сельскохозяйственной палаты. В заявлении должны быть указаны организационно-правовая форма и виды осуществления сельскохозяйственной деятельности.

Эта формальность не исключает в случае необходимости регистрацию в торговом реестре товариществ и каталоге предприятий. Регистрация физических и юридических лиц, осуществляющих фермерскую деятельность, связанную с морскими культурами, регулируется специальными нормами.

В Швейцарии определение сельского хозяйства приводится в основном нормативном акте, регулирующем отношения в этой отрасли экономики, – Федеральном законе от 29 апреля 1998 г. «О сельском хозяйстве»[9]: сельское хозяйство включает в себя: а) производство продуктов, предназначенных для потребления и переработки и происходящих от растениеводства и животноводства (как следует из последующего текста закона, сюда относятся также промышленное садоводство, профессиональная рыбная ловля и рыбоводство, а также пчеловодство); б) обработку, хранение и продажу продукции в хозяйстве, где они были произведены; в) эксплуатацию площадей, находящихся в состоянии, близком к естественному.

Сельское хозяйство является важнейшей отраслью хозяйства Чехии, обладающей национальными традициями. В чешском законодательстве отсутствует легальное определение сельского хозяйства, однако на основании изученных в процессе работы законодательных актов, пояснений к ним и отдельных публикаций можно прийти к выводу, что под сельским хозяйством в Чехии понимается производство продуктов питания, кормов или иной сельскохозяйственной продукции посредством целевого выращивания растений и разведения животных. Таким образом, основными отраслями сельского хозяйства в Чехии являются растениеводство и животноводство.

В соответствии с Законом о сельском хозяйстве в Чехии существуют следующие виды сельхозпроизводства:

растениеводство, к которому отнесены хмелеводство, садоводство, виноградарство, овощеводство, выращивание декоративных, лечебных и энергетических растений, растений для технического и энергетического применения; все виды растениеводства осуществляются на земельных участках, находящихся в собственности, аренде или пользовании на иных юридических основаниях, или не на земле;

животноводство, включающее разведение скота и иных сельскохозяйственных животных в целях получения и обработки и производства продуктов животноводства, разведение тяглового скота и скаковых лошадей;

племенное животноводство и использование генетического материала; производство семян, рассады и генетического материала растений; обработка, переработка и продажа собственной (отечественной) сельхозпродукции;

разведение рыбы, водных животных и выращивание водных растений на поверхности водоемов, расположенных на земельных участках, состоящих в собственности, аренде или пользовании;

хозяйственная деятельность на лесных земельных участках, состоящих в собственности, аренде или пользовании;

хозяйственная деятельность на водных объектах, осуществляемая в сельскохозяйственных или лесохозяйственных целях.

В Чехии как государстве – члене ЕС специально выделяется и законодательно регулируется экологическое сельское хозяйство, под которым понимается способ ведения сельскохозяйственной деятельности, полностью исключающий использование искусственных (химических) удобрений и пестицидов, стимуляторов роста и побочных веществ в кормах, а также использование генетически модифицированных продуктов.

* * *

Следует отметить, что упоминаемая в законодательстве отдельных из названных стран деятельность по сохранению ландшафтов, по использованию территории сельского наследия, а также агротуризм близка к тому, что предполагается в российской экономической модели под устойчивым развитием сельских территорий, однако детального развития такого рода направления ни в практике, ни законодательстве пока не получили, поэтому изучение их применения и регламентации и заимствование положительного опыта представляется весьма перспективным.

В заключение данного параграфа необходимо подчеркнуть, что определение сельского хозяйства, перечень отраслей или видов деятельности, относящихся к сельскому хозяйству, имеет значение для национального законодательства той или иной страны в первую очередь потому, что развитие сельскохозяйственного производства и сохранение традиционного уклада жизни сельского населения признаются в большинстве стран имеющими государственное значение и требующими применения мер государственного воздействия и государственной поддержки. Отнесение физических и юридических лиц к лицам, ведущим сельское хозяйство, а территорий – к сельским означает возможность применения к ним особых, установленных законодательством, мер регулирования отношений с их участием, в том числе путем установления ряда льгот и преимуществ, а с другой стороны – и дополнительных обязанностей, например, в отношении использования и охраны земли, лесов, вод и других природных ресурсов, условий производства экологически чистой продукции.

§ 2. Аграрное законодательство России: история формирования, современное состояние, система нормативных актов

В России в качестве самостоятельной отрасли законодательства, а также области научных исследований аграрное право и законодательство (прежде более употребительным являлся термин «сельскохозяйственное право») выделялись примерно с 70-х гг. прошлого века[10]. При этом отдельные авторы рассматривают аграрное право как отрасль права, обосновывая наличие специфического предмета и метода[11], однако этот вопрос остается в правовой науке дискуссионным.

Предшественником аграрного законодательства являлось колхозное законодательство, регулировавшее деятельность колхозной системы, сформировавшейся после проведения в стране сплошной коллективизации в 30-е гг. XX в. Колхозы долгое время оставались основной формой организации сельскохозяйственного производства, формально построенной на принципах кооперации, хотя фактически управляемой по всем основным вопросам их деятельности, включая избрание руководителей (председателей колхозов) существовавшей тогда административной системой. Однако в них сохранялся особый, по сравнению с государственными предприятиями, порядок управления, распределения доходов, регулирования труда, социального обеспечения, наследования имущества в семье колхозника (колхозном дворе).

Однако к 60-м гг. прошлого века резко возросло количество совхозов – государственных сельскохозяйственных предприятий (они создавались на целинных землях, а также в ходе массового преобразования из колхозов). Большинство правительственных постановлений и иных нормативных актов, регулировавших вопросы планирования, стимулирования и организации производства продукции сельского хозяйства, распространялись в равной мере как на колхозы, так и на совхозы. Возникло такое явление, как межхозяйственная кооперация – объединение несколькими сельскохозяйственными предприятиями средств и ресурсов для создания общих производств, работающих в их интересах. В этих условиях колхозное право уже не могло охватить своим регулированием всех отношений в области сельского хозяйства, в связи с чем в науке и был поставлен вопрос о его трансформации в сельскохозяйственное право. В дальнейшем более употребительными стали термины «аграрное право» и «аграрное законодательство» – прежде всего из-за тенденции к унификации с терминологией, принятой в зарубежных странах.

В настоящее время аграрное законодательство выделяется в качестве самостоятельной отрасли законодательства, представляющей собой совокупность нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области сельского хозяйства.

В соответствии с Классификатором правовых актов, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов», нормативные акты о сельском хозяйстве относятся к разделу «Хозяйственная деятельность».

Можно сказать, что структура аграрного законодательства в настоящее время в значительной степени устоялась, хотя имеются и отдельные спорные вопросы при выделении отдельных институтов данной отрасли законодательства[12].

В Классификаторе правовых актов, утвержденном Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 (ред. от 28 июня 2005 г.), в рубрике «Сельское хозяйство» выделяются: общие положения; государственное регулирование агропромышленного производства; сельскохозяйственные товаропроизводители; отрасли сельского хозяйства; договоры в сельском хозяйстве.

Приведенная выше классификация правовых актов по сельскому хозяйству в целом соответствует сложившейся в настоящее время структуре аграрного законодательства, в котором можно выделить основные институты:

государственное регулирование агропромышленного производства, включающее систему органов управления сельским хозяйством, государственное регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, финансирование и кредитование, осуществление мер государственной поддержки сельских товаропроизводителей, контроль и надзор за качеством производимой сельскохозяйственной продукции;

государственное регулирование отдельных видов сельскохозяйственной деятельности, включая ветеринарию, племенное дело, селекцию, семеноводство, агрохимическое обслуживание, мелиорацию;

правовой статус сельскохозяйственных товаропроизводителей: хозяйственных обществ и товариществ, сельскохозяйственных кооперативов и их союзов, крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств;

правовое регулирование договоров в сельском хозяйстве: договоры в сфере материально-технического обеспечения сельскохозяйственных организаций; договоры в сфере производственно-технического обслуживания; договоры в сфере финансовых отношений (кредитные отношения, отношения с банками и иными финансовыми организациями); договоры в сфере реализации сельскохозяйственной продукции.

Российское аграрное законодательство делится на федеральное и законодательство субъектов Российской Федерации (каждое из которых включает законы и подзаконные нормативные акты), а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

В статьях 71 и 72 Конституции Российской Федерации, в которых разграничены предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов, аграрное законодательство специально не упоминается, однако исходя из ее норм можно сделать вывод, что к ведению Федерации относятся:

установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического и социального развития села;

установление правовых основ единого продовольственного рынка и основ ценовой политики в сфере агропромышленного производства;

гражданское законодательство, регулирующее договорные отношения в сельском хозяйстве и статус сельскохозяйственных товаропроизводителей, а также отношения интеллектуальной собственности (в области селекционных достижений).

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области сельскохозяйственной деятельности находятся прежде всего вопросы, которые регулируются нормами права, имеющими административно-правовой характер. Сюда относится установление обязательных норм и правил в области ветеринарии, семеноводства, защиты растений, организации племенного животноводства, обеспечения сохранения и повышения плодородия сельскохозяйственных земель, обеспечения надлежащего качества производимой сельскохозяйственной продукции; закрепление функций органов, осуществляющих контроль и надзор в указанных сферах деятельности. Кроме того, как Российская Федерация, так и ее субъекты регулируют вопросы стимулирования развития отдельных отраслей аграрного производства, осуществления поддержки малых форм предпринимательства в сельском хозяйстве, в том числе фермерских хозяйств, а также личных подсобных хозяйств граждан.

В начале 90-х гг. прошлого века, в период проведения аграрной и земельной реформ в России, аграрное законодательство состояло в основном из подзаконных нормативных актов – указов Президента РФ, а также постановлений Правительства РФ, регулировавших порядок преобразования сельскохозяйственных предприятий в новые организационно-правовые формы, а также проведения приватизации принадлежащего им имущества и занимаемой земли. Однако затем, начиная с середины 90-х гг., был принял целый блок федеральных законов, которые и составляют в настоящее время основной костяк аграрного законодательства. Это федеральные законы: от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (ред. от 24 июля 2009 г.), от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» (ред. от 19 июля 2009 г.), от 17 декабря 1997 г. № 149-ФЗ «О семеноводстве» (ред. от 30 декабря 2008 г.), от 9 июля 2002 г. № 83-ФЗ «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей» (ред. от 23 июля 2008 г.), от 15 июля 2000 г. № 99-ФЗ «О карантине растений» (ред. от 23 июля 2008 г.), от 3 августа 1995 г. № 123-ФЗ «О племенном животноводстве» (ред. от 14 июля 2008 г.), от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» (ред. от 2 февраля 2006 г.), от 14 мая 1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии» (ред. от 30 декабря 2008 г.), от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» (ред. от 30 декабря 2008 г.), от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» (ред. от 30 декабря 2008 г.), Закон РФ от 14 мая 1993 г. № 4973-1 «О зерне» (ред. от 16 марта 2006 г.).

В аграрное законодательство обычно включается также Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (ред. от 30 декабря 2008 г.) – из тех соображений, что указанные объединения размещаются чаще всего на землях сельскохозяйственного назначения и в России традиционно на дачных, садовых и огородных участках производится существенный объем сельскохозяйственной продукции (прежде всего плодов, ягод, овощей и картофеля), используемой для личного потребления граждан.

Следует иметь в виду, что целый ряд вопросов, связанных с сельскохозяйственной деятельностью, регулируется нормативными правовыми актами более общего характера, среди которых в первую очередь следует назвать Гражданский кодекс Российской Федерации, который определяет, в частности, правовой статус юридических лиц и порядок заключения и исполнения договоров. Специальные правовые акты аграрного законодательства призваны устанавливать только особенности применения названных положений в области сельского хозяйства.

Прямое регулирование соответствующих аспектов деятельности в области сельского хозяйства осуществляется также Налоговым кодексом Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Земельным кодексом Российской Федерации.

Кстати, отношения по использованию сельскохозяйственных земель обычно рассматриваются как смежный институт земельного и аграрного права, что имеет под собой весомые основания. Земля является основным средством производства в сельском хозяйстве; особенности правового статуса сельскохозяйственных товаропроизводителей диктуют установление законодательством особых условий предоставления им земельных участков; земельная и аграрная реформы начала 90-х гг. XX в. проводились в России одновременно в соответствии с общими нормативными правовыми актами, до сих пор существуют и регулируются правом такие возникшие в период реформ явления, как земельные доли граждан (об этом подробнее см. гл. 3 настоящей книги).

Соответственно аграрные отношения регулируют также такие акты, как федеральные законы от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (ред. от 30 декабря 2008 г.) и от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (ред. от 8 мая 2009 г.).

Но при этом в отличие от ряда зарубежных стран деятельность по использованию лесов и ведению лесного хозяйства регулируется специальным лесным законодательством, вопросы ведения охотничьего хозяйства и использования водных биоресурсов – законодательством о животном мире (обе названные отрасли включаются в природоресурсное законодательство, или законодательство об охране и использовании природных ресурсов, в которое входят также земельное, водное, горное законодательство).

Не включаются в аграрное законодательство акты, регулирующие общие вопросы предпринимательской деятельности, в том числе и в области сельского хозяйства, такие, как, например, федеральные законы: от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (ред. от 27 декабря 2009 г.), от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (ред. от 27 декабря 2009 г.), от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (ред. от 27 декабря 2009 г.).

В российское аграрное законодательство на федеральном уровне кроме называвшихся выше федеральных законов входят подзаконные нормативные акты – указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации (можно назвать, например, постановления Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 450 «О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации» (ред. от 27 января 2010 г.), от 30 июня 2004 г. № 327 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору» (ред. от 27 января 2010 г.), от 27 февраля 2009 г. № 178 «О распределении и предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства» (ред. от 31 декабря 2009 г.)), а также ведомственные нормативные правовые акты (такие, как приказы Минсельхоза России: от 19 октября 2006 г. № 402 «Об утверждении Правил определения видов организаций по племенному животноводству» (ред. от 5 февраля 2010 г.), от 28 января 2010 г. № 17 «О формах документов для предоставления субсидий на компенсацию части затрат по страхованию урожая сельскохозяйственных культур, урожая многолетних насаждений и посадок многолетних насаждений и контроля за эффективностью их использования», от 10 июля 2007 г. № 357 (ред. от 24 августа 2009 г.) «Об утверждении Порядка государственной регистрации пестицидов и агрохимикатов», от 14 января 2009 г. № 3 «Об утверждении норм естественной убыли зерна, продуктов его переработки и семян различных культур при хранении» (ред. от 2 июля 2009 г.)).

Основополагающим актом аграрного законодательства часто называют принятый в 2006 г. Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства». Действительно, он впервые закрепил на законодательном уровне принципы, цели, основные направления и меры по реализации государственной аграрной политики как составной части государственной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий. В этом Законе даны легальные определения понятий сельского хозяйства, сельскохозяйственного производства, рынка сельскохозяйственной продукции, сельскохозяйственного товаропроизводителя.

Однако нельзя не заметить, что содержание рассматриваемого Закона уже, чем его название: Закон не регулирует всех отношений, складывающихся в области сельского хозяйства, и не охватывает всех направлений его развития. По существу, он касается только направлений, форм и методов государственного воздействия на сельскохозяйственное производство в целях стимулирования его развития, основным из которых является государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей. В этом смысле он является преемником отмененного ныне Федерального закона «О государственном регулировании агропромышленного производства» 1997 г., нормы которого, к сожалению, не дали ожидаемого эффекта по подъему сельского хозяйства.

Нельзя не отметить, что в ходе предварительных обсуждений многочисленных проектов закона о развитии сельского хозяйства отдельными учеными выдвигалась идея о принятии такого закона в виде своего рода аграрного кодекса, «единого федерального сводного закона, регулирующего весь комплекс аграрных отношений, складывающихся в сфере предпринимательской деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей»[13]. Соответственно предлагалась его структура, которая включала бы в себя разделы о государственном регулировании в сельском хозяйстве, особенностях права природопользования и охраны окружающей среды в сельском хозяйстве, особенностях правового регулирования трудовых отношений в сельском хозяйстве, финансировании, кредитовании и ценообразовании в агропромышленном комплексе (АПК), договорах в сельском хозяйстве, межотраслевых связях сельского хозяйства и обеспечении эквивалентного обмена в АПК, о системе страхования в сельском хозяйстве, ответственности за нарушения аграрного законодательства, юридической службе в сельском хозяйстве, научном обеспечении сельского хозяйства, международном сотрудничестве в области сельского хозяйства[14]. Нам представляется нецелесообразной идея объединения в одном нормативном акте всех вопросов, имеющих отношение к сельскому хозяйству и агропромышленному комплексу: это потребовало бы «выдергивания» отдельных норм из Гражданского кодекса РФ, Трудового кодекса РФ, Кодекса об административных правонарушениях РФ, других нормативных актов, что разрушало бы сложившуюся систему и структуру российского законодательства. Однако для России особенно интересен опыт законодательного регулирования в тех странах, где имеются аграрные кодексы или другие аналогичные кодифицированные акты.