Коллектив авторов
Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия


Согласно процедуре, каждый день (а голосование проходило в три дня) по окончании времени, отведенного для голосования, двери избирательного помещения закрывались и прием избирательных записок производился только от тех избирателей, которые находились в помещении. Председатель объявлял подачу записок на этот день законченной и опечатывал отверстие избирательного ящика. Все покидали помещение, которое опечатывалось до следующего утра, у дверей выставлялась стража. В третий день голосования доступ избирателей в помещение прекращался в 2 часа дня. По окончании подачи избирательных записок председатель объявлял голосование законченным.

После подведения итогов голосования протокол участковой избирательной комиссии направлялся в уездную или городскую по делам о выборах в Учредительное собрание комиссию. К протоколу прилагались в отдельных пакетах избирательные записки, признанные комиссией действительными, но кем-либо из членов комиссии оспаривавшиеся, записки, признанные комиссией, вопреки мнению отдельных ее членов, недействительными, и записки, единогласно признанные комиссией недействительными.

Уездная или городская комиссия после рассмотрения протоколов участковых избирательных комиссий и приложенных к ним избирательных записок окончательно определяла, сколько голосов подано по каждому избирательному участку и по всему уезду или городу за каждый из заявленных кандидатских списков. Протокол заседания уездной или городской комиссии вместе с протоколами участковых избирательных комиссий направлялся в окружную комиссию.

Окружная комиссия производила общий подсчет голосов, поданных по всему избирательному округу за каждый из заявленных кандидатских списков, а затем распределяла общее количество членов Учредительного собрания, подлежащих избранию в данном округе, между заявленными списками пропорционально числу голосов, поданных во всем округе за каждый из этих списков.

Выборы на одном или нескольких избирательных участках признавались окружной избирательной комиссией несостоявшимися, если общее количество не принявших участие в голосовании избирателей на этих участках составляло не менее одной десятой общего числа избирателей данного округа. В этом случае окружная комиссия обязана была немедленно распорядиться о проведении на участках вторичных выборов. Если вторичные выборы вновь признавались несостоявшимися, то при общем подсчете голосов, поданных по данному избирательному округу, такие участки в расчет не принимались. Избирательный закон тем самым стимулировал активное участие в выборах всего населения. И это было важно, потому что большинству избирателей впервые предстояло принять участие в выборах. Явке способствовала не только большая активность политических партий, но и стремление учителей, сельских и городских администраций разъяснить людям значимость выборов. Все понимали необходимость выхода страны из сильнейшего внутриполитического кризиса и состояния войны. Тяга к консолидации общества на основе всеобщих выборов Учредительного собрания объединила все политические силы.

Призыв к объединению усилий всех политических сил для успешного проведения выборов Всероссийского учредительного собрания прозвучал и на I Всероссийском съезде Советов рабочих и солдатских депутатов. В резолюции, касающейся предстоящей избирательной кампании, задачи Советов были определены достаточно четко: «а) стоять на страже того, чтобы избирателям была обеспечена полная свобода выборов и чтобы выборы происходили в обстановке, исключающей всякое давление на волю избирателя; б) широко поставить дело популяризации сведений об основных целях Учредительного собрания, о задачах демократии в этом собрании и порядке выборов в него; в) повсеместно активно бороться против абсентеизма избирателей и содействовать более активному участию населения в выборах»[23 - Смирнов А. Указ. соч. // Выборы: законодательство и технологии. 2001. № 4. С. 52.].

Эта резолюция показательна еще и тем, что абсолютное большинство делегатов I Съезда Советов исключало возможность полного перехода власти к Советам. Большевики, получив в октябре 1917 года на II Всероссийском съезде Советов рабочих и солдатских депутатов формальное большинство, не могли открыто воспрепятствовать выборам Всероссийского учредительного собрания. Более того, II съезд Советов постановил образовать временное рабочее и крестьянское правительство (Совет Народных Комиссаров) только до созыва Учредительного собрания. Большевистский Декрет о земле также начинался с того, что вопрос этот во всем его объеме может быть разрешен только всенародным Учредительным собранием.

Поэтому и после 25 октября 1917 года полным ходом шла подготовка к выборам Всероссийского учредительного собрания, за которым всеми политическими силами презюмировалась высшая учредительная власть и право принятия Конституции страны. Большевистский Совнарком 27 октября подтвердил, что выборы Учредительного собрания будут проводиться «в назначенный срок, 12 ноября», и призвал все избирательные комиссии, органы местного самоуправления, Советы и солдатские организации на фронте «напрячь все силы для обеспечения свободного и правильного производства выборов»[24 - Протасов Л. Г. Всероссийское учредительное собрание: История рождения и гибели. М., 1997. С. 145.]. Большевики понимали, что та легкость, с которой ими было осуществлено октябрьское вооруженное восстание и свергнуто Временное правительство, вовсе не гарантировала им широкой поддержки всех общественных сил, в особенности крестьянства. Наоборот, силовое отстранение большевиками от власти Временного правительства заметно осложнило их собственное положение в предвыборной борьбе. На их головы обрушился шквал критического огня оппозиционной прессы, поток обвинений в узурпации власти, насилии над волей народа, над демократией, в гибельном для страны социальном экспериментаторстве. В итоге большевики стали стремительно терять поддержку избирателей. Стремясь хоть как-то поправить положение, они пошли на новые силовые акции: ими были учреждены революционные трибуналы печати и закрыто большинство газет. В ответ эсеры объявили о необходимости свержения власти большевиков. Нейтральную позицию заняли лишь меньшевики, которые посчитали недопустимой вооруженную борьбу внутри социал-демократии и ограничились моральным осуждением большевиков.

На наш взгляд, именно силовой захват большевиками власти стал первопричиной конфронтации основных политических сил страны. Ставка Ленина и его соратников на силовые методы в политике скорее уменьшила, чем увеличила шансы большевиков быть достойно представленными в Учредительном собрании. Практически все российские политические партии, кроме самих большевиков и меньшевиков, осудили октябрьскую акцию. Эта общественная изоляция еще больше предопределила дальнейшую тактику большевиков на силовое удержание правительственных учреждений и даже на активное противодействие кампании по выборам Учредительного собрания. Прежде всего большевики решили дезорганизовать работу избирательных комиссий. Сразу же возник острейший конфликт между Совнаркомом и Всероссийской комиссией по выборам. 27 октября Комиссия публично заявила о приостановке своей деятельности, отказавшись признать Совнарком и выразив протест против закрытия ряда оппозиционных газет. Это, по мнению комиссии, нарушало ход свободных выборов.

В ответ большевистское правительство решило переподчинить себе деятельность Комиссии по выборам. 20 ноября Совнарком поручил наркому внутренних дел Г. Петровскому взять под контроль Комиссию с целью завладеть всеми ее документами для ориентировки в положении вещей. Члены Комиссии отказались сотрудничать с эмиссарами большевистского правительства. Уже 23 ноября они были арестованы и переведены из Таврического дворца, где размещалась Комиссия, в Смольный. Был назначен специальный комиссар по Учредительному собранию М. Урицкий, получивший широкие полномочия по смещению и назначению членов Комиссии по выборам.

Расформирование Всероссийской комиссии нанесло тяжелый удар по выборному делопроизводству. Стали распадаться связи с избирательным аппаратом на местах. Выборы шли теперь без общего плана и руководства. Однако, несмотря на эти трудности, воскресным утром 12 ноября в стране началось голосование по выборам Всероссийского учредительного собрания на десятках тысяч избирательных участков. Информация на первый день голосования свидетельствовала, что выборы начались своевременно в 45 гражданских округах из 73. Вместе с тем события конца октября прервали связи местных учреждений с Петроградом и вызвали в ряде местностей вооруженные столкновения. В итоге выборы не смогли начаться вовремя в таких благоприятных по своему географическому положению округах, как Московский столичный, Минский, Тульский, Казанский. Задержка выборов в ряде регионов происходила не без прямого участия большевиков, блокировавших работу ряда окружных комиссий. Однако они не смогли помешать работе городских, уездных и участковых комиссий, которые обеспечивали голосование граждан на всей территории страны.

Каковы же были официальные итоги выборов Всероссийского учредительного собрания? Несмотря на сложности, в выборах приняли участие более 80% населения. В сельской местности избиратели голосовали активнее, в городах – слабее. Это были первые всеобщие выборы, в которых приняло участие столь значительное число избирателей.

Наибольшее число голосов было подано за партию социалистов-революционеров (эсеров) – 39, 7%. Второе место заняли большевики – 21, 0%. Третье место в совокупности получили разнородные социалистические списки – 14, 3%. Различные национальные партии и списки автономистского и федерального толка – 8, 7%, кадеты – 4, 8%, меньшевики – 3, 1%, энесы – 1, 0%[25 - Там же. С. 585.].

С политической и правовой точки зрения победу на выборах одержали эсеры. И хотя в октябре 1917 года от них откололась партия левых эсеров, это не нашло отражения в списках для голосования и не повлияло на общий уровень их поддержки. По итогам выборов эсеры могли контролировать не менее половины депутатских мест в Учредительном собрании. Однако еще раз подчеркнем, что речь идет об итогах выборов в Учредительное собрание, основной задачей которого являлась легитимация новой республиканской государственности и принятие российской Конституции. Поэтому говорить об абсолютной победе той или иной партии, а тем более о возможности формирования однопартийного правительства было бы некорректно. На наш взгляд, основным политическим и правовым итогом народного волеизъявления на выборах Всероссийского учредительного собрания стал мандат доверия политическим партиям, получившим право разрабатывать новые конституционные законы России. И здесь решающую роль приобретали их программы и лозунги, с которыми они получили эту поддержку. Все это давало партиям широкие возможности для сотрудничества. В дальнейшем можно было ожидать компромиссных решений как по кандидатуре на пост Временного президента, избираемого Учредительным собранием, так и по кандидатурам на пост премьер-министра и всего состава правительства.

Важно отметить и то, что проект закона об организации временной исполнительной власти при Учредительном собрании предусматривал формирование Совета министров, ответственного перед Учредительным собранием. При этом предусматривалась как коллегиальная ответственность правительства в целом, так и персональная ответственность председателя Совета министров и всех членов правительства перед Учредительным собранием. По существу, это был классический образец формирования переходного правительства, ответственного в течение переходного периода в один год перед Учредительным собранием.

С сожалением приходится констатировать, что российская политическая элита упустила возможность для парламентского диалога и сотрудничества, которую она получила по итогам выборов. Вместе с тем феномен столь массового голосования населения за эсеров означал недоверие партиям крайне левого или правого толка. Люди проголосовали за дальнейшее стабильное развитие России как единого государства с сильной исполнительной властью, подчиненной парламенту.

Участие в выборах подавляющей части населения показало и то, что граждане видят в партиях и их представительстве в органах государственной власти реальные институты публичной власти. Тем самым люди однозначно высказались за переход от монархической к республиканской форме правления. Ведь в России выборы традиционно рассматривались как своего рода братание, примирение, прекращение распрей, социально-классовых и межнациональных конфликтов. Подчеркнем, что волеизъявление граждан обеспечивалось доступными и понятными способами голосования, без каких-либо формальных ограничений в выдвижении кандидатов и ведении предвыборной агитации. Люди восприняли выборы в Учредительное собрание как привычную мирскую сходку, где сообща разрешались все вопросы. Публично и открыто обсуждали «всем миром» и решали, за какой список голосовать, крестьяне. Голосование по выборам Учредительного собрания означало существенное укрепление начал народовластия, доказывало готовность российского народа нести ответственность за судьбы своей страны.

Вместе с тем выборы Учредительного собрания проиллюстрировали неготовность российской политической элиты, и прежде всего большевиков, подчиняться результатам всенародного волеизъявления. Большевики фактически проигнорировали волю народа, выраженную при формировании Учредительного собрания.

5 января 1918 года в Таврическом дворце собралось около 770 депутатов Учредительного собрания, большинство – почти 450 человек – составляли эсеры. Согласно распределенным мандатам, большевистская фракция насчитывала около 130 человек. За эсерами было формальное большинство, за большевиками – ресурс военной поддержки Советов рабочих и солдатских депутатов. Я. Свердлов, не считаясь с протестами большинства, поднялся на трибуну и потребовал немедленного одобрения декретов Совнаркома. Большинством голосов депутатов ультиматум был отвергнут. Избранный председателем собрания эсер Чернов призвал депутатов к «единению демократии под красным знаменем социализма». Однако Бухарин и другие большевики призвали к продолжению дела революции. О своей политической и правовой ответственности перед страной и избирателями большевистские депутаты предпочли не вспоминать и, поддержанные левыми эсерами, покинули зал заседаний. Позже, ночью, большинство депутатов Учредительного собрания были разогнаны революционными солдатами и матросами. На следующий день была расстреляна демонстрация сторонников Учредительного собрания.

Оправдывая разгон Всероссийского учредительного собрания, Ленин призвал отказаться от формальной демократии и буржуазного парламентаризма и провозгласить строительство высшей формы пролетарской демократии в виде Республики Советов. О том, какой смысл вкладывался в это понятие большевиками, стало понятно из их конкретных дел по строительству советской власти.

2. 2. Советы как форма классовой диктатуры

Получив большинство на II Всероссийском съезде Советов рабочих и солдатских депутатов и провозгласив принадлежность государственной власти Советам, большевики, и в первую очередь В. И. Ленин, приложили теоретические усилия по обоснованию новой государственности. Критикуя буржуазный парламентаризм и классические выборные процедуры с их принципами всеобщего, равного и прямого избирательного права, Ленин при этом не призывал к полному упразднению института выборного представительства: «Без представительных учреждений мы не можем себе представить даже и пролетарской демократии, без парламентаризма – можем и должны»[26 - Ленин В. И. Государство и революция // Ленин В. И. Полное собрание сочинений / 5-е изд. Т. 33. С. 48.]. Столь уничижительное понимание места и роли парламента, избирательных процедур базировалось на положениях Манифеста Коммунистической партии, провозгласившего не только идеи бесклассового общества, но и отрицания государственности вообще. Однако до этого «общественного рая» нужно было дойти через этап «диктатуры пролетариата», в рамках которой пролетариат «основывает свое господство посредством насильственного ниспровержения буржуазии»[27 - Манифест Коммунистической партии / Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. М., 1955. Т. 4. С. 435.].

Таким образом, обоснование и закрепление диктатуры пролетариата в форме Советов рабочих и солдатских депутатов стало одной из основополагающих задач в строительстве большевиками новой государственности. Конституция РСФСР 1918 года установила, что диктатура пролетариата в виде мощной всероссийской советской власти учреждается «в целях полного подавления буржуазии, уничтожения эксплуатации человека человеком и водворения социализма, при котором не будет ни деления на классы, ни государственной власти»[28 - Съезды Советов в документах, 1917–1936. М., 1959. Т. 1. С. 72.]. Исходя из этого новая советская форма осуществления власти обосновывалась исключительно классовыми, идеологическими соображениями. При этом полностью отрицался не только предшествующий российский опыт монархической государственности и сословно-представительных учреждений, а также опыт буржуазной республики 1917 года, но и европейская, да и вся мировая парламентская культура. Такое отрицание Ленин обосновывал тем, что только «при социализме <…> впервые в истории цивилизованных обществ масса населения поднимается до самостоятельного участия не только в голосовании и выборах, но и в повседневном управлении. При социализме все будут управлять по очереди и быстро привыкну т к тому, чтобы никто не управлял»[29 - Ленин В. И. Указ. соч. С. 116.]. Именно с помощью Советов предполагалось вовлечь в непосредственное управление страной все трудовое население. С этой целью предусматривалось осуществить максимальную децентрализацию управления с тем, чтобы ни один вопрос не решался без участия органов трудящихся, формирующихся на местах. Исходя из этого Конституция РСФСР 1918 года среди предметов деятельности Советов на местах указывает не только «разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение», но и «объединение всей советской деятельности в пределах данной территории».

Вполне объяснимо, что на местном уровне самостоятельно можно решать только местные, локальные вопросы. А вопросы, решение которых требует совместных усилий нескольких Советов или всего государства (то есть совместных усилий всех Советов), должны выноситься на рассмотрение съездов представителей, то есть делегатов заинтересованных Советов. Решения таких съездов должны быть обязательны на всей территории, на которой правомочны действовать Советы, делегировавшие своих представителей. Однако прежде чем выбрать делегатов на съезд, каждый Совет должен был рассмотреть вопросы, выносимые на решение съезда, определить свою позицию и избрать, исходя из нее, своих представителей на съезд.

Можно вспомнить, например, как проходило рассмотрение ряда вопросов на III съезде Советов (в том числе объединением крестьянских Советов и Советов рабочих и солдатских депутатов), обсуждение и ратификация Брестского мира (IV съезд Советов), разработка и принятие Конституции РСФСР 1918 года (V съезд Советов). Другой отличительной чертой Советов должна была стать их близость к избирателям, для чего предусматривалась довольно частая переизбираемость их состава (по Основному Закону РСФСР 1918 года, срок полномочий депутатов составлял всего 3 месяца), право отзыва депутатов и публичный, открытый характер работы Советов. Все это теоретически позволяло сосредоточить в руках коллегиального выборного органа власти как нормотворческую, так и исполнительную работу.

Именно на пути максимальной децентрализации осуществления властных функций в условиях постоянного и действенного контроля со стороны избирателей, активного участия граждан в управлении общими делами (что позволило бы максимально снизить уровень отчуждения человека от власти) виделась возможность преодоления недостатков парламентаризма, буржуазного разделения властей. Таким образом, Советы вслед за предшествовавшими им коммунами – Парижской, Марсельской и др. – рассматривались как работающие корпорации, одновременно издающие и исполняющие законы[30 - Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. М., 1956. Т. 17. С. 342.]и отвергающие разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Однако начавшемуся в 1918 году строительству новой организации власти так и не суждено было развернуться. Этому прежде всего помешали Гражданская война и иностранная интервенция. Усилению конфронтации политических сил во многом способствовали и сами классовые принципы пролетарской избирательной системы. Теперь преимущества при выборах в Советы в противоположность выборам в прежние сословно-представительские учреждения были предоставлены так называемым ранее эксплуатируемым классам. Для этого в Конституцию РСФСР 1918 года был введен так называемый «трудовой ценз», и выборы опять перестали быть всеобщими. К участию в выборах допускались лишь лица, добывающие средства к жизни производительным и общественно полезным трудом, а также лица, занятые домашним хозяйством, обеспечивающим для первых возможность производительного труда (рабочие и служащие всех видов и категорий, занятые в промышленности, торговле, сельском хозяйстве, казаки-земледельцы, не пользующиеся наемным трудом с целью извлечения прибыли); солдаты Красной Армии; граждане, входящие в перечисленные выше категории и потерявшие в какой-либо мере трудоспособность. К выборам на равных условиях допускались трудящиеся мужчины и женщины.

Вместе с тем Конституция РСФСР 1918 года лишала избирательных прав лиц, прибегающих к наемному труду с целью извлечения прибыли; лиц, живущих на нетрудовой доход (проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т. п.); частных торговцев, торговых и коммерческих посредников; монахов и духовных служителей церквей и религиозных культов; бывших служащих и агентов полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также членов царствовавшего в России дома; лиц, признанных в установленном порядке душевнобольными или умалишенными, а равно лиц, состоявших под опекой; лиц, осужденных за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором.

Конституция РСФСР 1918 года, помимо лишения избирательных прав ряда категорий граждан по классовым и социальным признакам, не предполагала проведение прямых (как это было предусмотрено в Положении о выборах в Учредительное собрание) выборов съездов Советов и устанавливала существенные преимущества в представительстве на съездах Советов городского населения по сравнению с сельским. Для обеспечения в стране, где крестьяне составляли более 74% населения, преимущественного представительства городского пролетариата на областных и губернских съездах Советов устанавливались разные квоты для городского и сельского населения. Высший орган власти РСФСР – Всероссийский съезд Советов – формировался из представителей городских Советов и губернских съездов Советов. Первые поставляли одного депутата от 25 тысяч избирателей, вторые – одного депутата от 125 тысяч жителей.

Такая пропорция автоматически ставила во главу угла не свободное волеизъявление избирателей, а контроль организаторов выборов за проведением избирательных собраний, с тем чтобы гарантировать нужный классовый состав депутатов. При открытии избирательного собрания первым делом зачитывался список лиц, лишенных избирательных прав, и только потом шло открытое голосование, как правило, путем поднятия рук за ту или иную безальтернативную кандидатуру. Лишь в ряде крупных городов (Москве, Петрограде) голосование было тайным и проходило по пропорциональной системе (голосовали за партийные списки). Основными организационными документами, составлявшимися в ходе голосования, были списки лиц, лишенных избирательных прав, которые должны были заблаговременно вывешиваться на видном месте, а также протоколы избирательных собраний. Списки избирателей, как правило, не составлялись.

О проблеме «лишенцев» следует сказать особо. Списки лиц, лишенных избирательных прав, в городах составляли и вели преимущественно фабрично-заводские профсоюзные комитеты. В сельской местности этим занимались комитеты бедноты или сами сельские Советы. Особенностью правового положения «лишенцев» была не только потеря ими активного и пассивного избирательного права на выборах Советов. Вместе с потерей избирательных прав они вовсе лишались правового статуса гражданина. «Их не принимали на работу в государственные учреждения и на промышленные предприятия. Им ограничивали доступ в средние и высшие учебные заведения. Они не могли служить в Красной Армии. Но самое главное, эти граждане лишались социальной поддержки государства: им не выплачивали пенсии, пособия, отказывали в социальном страховании. И наконец, они не имели права на „заборную книжку“, ставшую основным документом на получение продуктов питания после введения в конце 1928 г. карточной системы»[31 - Тихонов В. И., Тяжельникова В. С., Юшин И. Ф. Лишение избирательных прав в Москве в 1920–1930-е годы. М., 1998. С. 25.].

Общее количество лишенцев стало фиксироваться лишь начиная с 1922 года. В разные годы оно существенно изменялось. Например, в 1929 году в городах оно достигало 9, 5%, а на селе – 4, 1%[32 - Советская историческая энциклопедия. М., 1971. Т. 13. С. 200.].

Проблема «лишенцев» имела более серьезные политические последствия, нежели просто отстранение от выборов значительного количества так называемых «эксплуататоров». Этот институт оказывал мощное репрессивно-психологическое воздействие на все население страны. В списках лишенцев ввиду их произвольного составления мог оказаться любой житель страны. Поражение в гражданских правах стало инструментом административного давления государства на все население страны.

Формально включение в список «лишенцев» можно было обжаловать вплоть до ЦИК СССР. Однако классовые принципы проведения выборов свели такую возможность к нулю, предопределив главенствующую роль фигуры уполномоченного по выборам, а также соответствующих государственных органов, в первую очередь – Народного комиссариата внутренних дел, на который была возложена функция по организации Советов и их выборов. Для контроля за ходом выборов в губернских и уездных исполкомах в начале 1918 года были образованы соответствующие отделы, являвшиеся местными органами НКВД. На время проведения избирательных кампаний активно привлекались штатные милиционеры, а также специально подготовленные уполномоченные по выборам.

Являясь исполнительным органом Президиума ВЦИК, НКВД осуществлял наблюдение за своевременным созывом губернских, уездных и волостных съездов Советов, контролировал правильность выборов в Советы и на съезды Советов; рассматривал жалобы на действия избирательных комиссий, делегировал своих представителей на заседания Советов и съезды Советов, наблюдал за осуществлением других политических прав и свобод трудящихся. Документально эти функции были закреплены в Положении о НКВД лишь в 1922 году[33 - Иванченко А. В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: История, теория, практика. М., 1996. С. 26.].

Как отмечалось выше, Советы имели право самостоятельно определять порядок осуществления избирательного права, разрабатывать положения и инструкции по выборам в местные органы государственной власти. При этом НКВД осуществлял даже контроль за местным правотворчеством (прежде всего с точки зрения соблюдения классовых принципов устройства и формирования Советов). Так, 2 февраля 1918 года отдел местного управления НКВД довел до сведения Коллегии по управлению Петроградской губернией, что ее инструкция по перевыборам противоречила основным принципам советской власти, ибо принимать участие в Советах имели право не все, а только трудовое население. Контроль за классовым составом Советов для НКВД имел приоритетное значение. По указанию НКВД губернские отделы управления проводили совещания работников, которым предстояло выезжать на места для проведения перевыборов с целью осуществления строгого контроля за социальным составом избираемых местных органов власти. Более того, на начальном этапе органы НКВД попросту формировали местные избирательные комиссии.

На уровне губернии и уезда эти комиссии возглавлялись, как правило, заведующими отделов управления, осуществлявшими руководство избирательными комиссиями (в ряде случаев местные комиссии вообще не создавались, а их функции полностью возлагались на уполномоченных по выборам). Отделы управления регулировали деятельность уполномоченных по выборам посредством принятия инструкций. Так, инструкция, принятая в Кинешемском уезде, указывала, что «вся ответственность за успешное проведение собраний по перевыборам возлагается на уполномоченного, который в назначенный день разъясняет населению порядок предстоящих выборов, в случае затруднений немедленно доносит в уездный отдел общего управления». В обязанности уполномоченных входила и проверка правомочий избирателей. По окончании избирательных кампаний в селе или волости вся отчетность о ходе выборов поступала на контроль в уездные, а затем губернские избирательные комиссии, которые, в свою очередь, информировали о результатах выборов президиумы исполкомов. В случае обнаружения фактов нарушений установленного порядка выборов на отделы управления возлагалась обязанность по их расследованию.

Например, президиум Владимирского губернского исполнительного комитета на заседании 30 июня 1919 года поручил губернскому отделу управления «точно расследовать правильность выборов Меленковского городского Совета, предоставив в последующем обстоятельный доклад». По материалам расследования исполком мог принять решение об отмене результатов выборов. Например, в Иваново-Вознесенской губернии после проведенной проверки «в 12 волостях Тейковского уезда перевыборы признаны неправильными и назначены вторично».

Таким образом, в качестве дополнительных черт периода пролетарской диктатуры в России необходимо констатировать не только отсутствие независимой системы избирательных комиссий, которые в ряде случаев дополнялись или даже заменялись иными видами государственных органов, но и специфический характер деятельности органов внутренних дел по обеспечению политических, в том числе избирательных, прав и свобод трудящихся. Эти факторы в совокупности с уже отмеченной системой лишения отдельных категорий граждан избирательных прав, тотальным контролем за процедурой голосования привели к практически полному отторжению населения от Советов.

Это стало наиболее наглядным в начале 1920-х годов, когда после завершения Гражданской войны появилась реальная возможность возобновления выборов городских и сельских Советов. Организаторы этих выборов столкнулись с большими трудностями. Катастрофически упала явка. На выборы являлось максимум 15–20% трудящихся-избирателей. Следует учесть и то, что к этому времени перестали существовать даже остатки политических партий. Все это привело к тому, что местные и центральные Советы рабочих и солдатских депутатов стали однопартийными, их работа все более бюрократизировалась, а съезды Советов как органы власти стали постепенно утрачивать свои позиции. Так, VII съезд Советов, проходивший в декабре 1919 года, изменил порядок работы ВЦИК. До этого ВЦИК, который между съездами, по сути, был высшим органом государственной власти в стране и постоянно действующим институтом, собираясь на свои заседания порой по несколько раз в месяц. По постановлению VII съезда Советов, ВЦИК стал собираться на сессии раз в два месяца, а в промежутках между сессиями его заменял президиум. Переход к сессионному порядку работы обосновывался тогда тем, что в результате этого члены ВЦИК могли больше работать на местах, в массах, им не было нужды постоянно находиться в Москве. Но каковы бы ни были мотивы принятия этого решения, на практике это неизбежно привело к серьезному повышению роли узких по составу органов – Президиума ВЦИК и Совета народных комиссаров (правительства), опиравшихся на назначаемый аппарат.

Съезды Советов также стали созываться реже. Основной закон 1918 года предусматривал созыв Всероссийских съездов дважды в год. В 1918 году они созывались трижды, но уже в 1919 году собрался только один Всероссийский съезд Советов, в 1920 году – также один. Естественно, сокращение числа проводимых съездов можно было бы связать с тяжелым военным положением, но и после окончания Гражданской войны ситуация отнюдь не изменилась. В 1921–1922 годах были созваны по одному Всероссийскому съезду Советов. С образованием в 1922 году Союза Советских Социалистических Республик (СССР) ежегодно созывались уже Всесоюзные съезды Советов. Уже со второй половины 1920-х годов съезды начинают созывать реже, чем раз в год (с 1922 года по 1936 год прошло всего восемь Всесоюзных съездов Советов), а промежутки между сессиями ЦИК все увеличивались. Возобновившаяся тенденция к усилению централизации все больше приводила к отрыву советской власти от масс трудового населения и все большей ее концентрации в руках высшего партийно-советского руководства.

Происходило это еще и потому, что еще в начале 20-х годов был сформирован секретариат ЦК РКП(б), который в 1922 году в качестве генерального секретаря возглавил И. В. Сталин. Именно генеральный секретарь руководил подбором руководящих кадров, в том числе и для высших советских органов. Кандидаты, делегируемые на съезды Советов, стали обязательно согласовываться в губкомах партии. Все это не оставалось незамеченным населением, избиратели стали еще больше игнорировать процедуры голосования, становившиеся все более формальными. Очередная выборная кампания в 1923 году показала, что явка на выборы по-прежнему не дотягивает до минимума в 35%, определенного в инструкциях по выборам. Участились случаи формального проведения избирательных собраний, когда кандидаты ставились на голосование уполномоченным по выборам или членами избирательных комиссий.

Для преодоления этих негативных тенденций в октябрьской 1924 года резолюции РКП(б) «Об очередных задачах работы в деревне» был выдвинут лозунг «оживления» Советов. Инструкция Президиума ЦИК СССР «О перевыборах в Советы» от 16 января 1925 года свела воедино разрозненные правила проведения избирательных собраний и установила единую систему избирательных комиссий, во главу угла работы которых была поставлена задача повысить явку избирателей и достичь определенного социального состава Советов.

Единая система избирательных комиссий включала в себя сельские, волостные (районные), уездные (окружные), губернские (областные) и городские избирательные комиссии. Формирование избирательных комиссий было возложено на соответствующие органы государственной власти. Так, губернские (областные) избирательные комиссии назначались губернским (областным) исполнительным комитетом. В состав комиссии входило пять человек: два представителя от губернского (областного) исполнительного комитета, два делегата от местных крестьянских организаций (комитеты взаимопомощи и другие) и один представитель от губернского (областного) объединения профессиональных союзов. Таким образом, изначально в основу механизма формирования комиссий также был положен принцип классового представительства. Формально он должен был гарантировать соблюдение интересов рабочих и крестьян и их гегемона – партии большевиков. Уездные (окружные) избирательные комиссии также избирались в составе пяти человек: председатель комиссии назначался губернской (областной) избирательной комиссией, по одному делегату выбирали исполнительный комитет уезда (округа) и уездное (окружное) бюро профессиональных союзов, два члена комиссии избирались местными крестьянскими организациями. Волостные (районные) избирательные комиссии состояли из трех человек: председателя, назначаемого уездной (окружной) избирательной комиссией, одного члена, назначаемого волостным (районным) исполнительным комитетом, и одного члена от сельского Совета.

По-разному проходило формирование избирательных комиссий в городах и селах. Так, городские избирательные комиссии состояли из пяти человек: председатель, назначаемый соответствующей вышестоящей избирательной комиссией (губернской, окружной, уездной), и четыре представителя – по одному от городского Совета, от профсоюза, от Красной Армии и от общегородского делегатского собрания работниц. Сельские избирательные комиссии образовывались в следующем составе: председатель, назначаемый волостной (районной) избирательной комиссией, один представитель сельского Совета и один представитель, специально избираемый на общем собрании избирателей села.

Таким образом, система советских избирательных комиссий имела ряд важных особенностей. Прежде всего, это отсутствие у них собственного штатного аппарата и запрет вознаграждения членам комиссии за выполняемую работу. Для выполнения возложенных на комиссии задач предусматривалось использование аппарата соответствующего исполнительного комитета или сельского Совета. Это, с одной стороны, позволяло сокращать бюджетные расходы государства, но, с другой стороны, ставило их под контроль государственных и партийных органов, в первую очередь – исполкомов Советов и местных парткомов. Тем не менее формально комиссии были призваны выполнять вполне самостоятельные функции: наблюдение за законностью и своевременностью производства выборов на соответствующей территории; руководство работой нижестоящих избирательных комиссий и их уполномоченных по выборам; подготовка представлений исполнительным комитетам о роспуске нижестоящих избирательных комиссий и об отводе отдельных их членов; рассмотрение протестов и жалоб на действия нижестоящих избирательных комиссий.

Все это указывает на ряд изначальных дефектов советской системы избирательных комиссий, от которых они так и не смогли избавиться. Во-первых, это принцип жесткой централизации и фактического дублирования системы построения Советов, полного встраивания их в вертикаль исполнительной власти. Так, нижестоящие избирательные комиссии подчинялись вышестоящим, которые были обязаны контролировать их деятельность, что достигалось прежде всего путем назначения представителя вышестоящей комиссии в нижестоящую в качестве ее председателя. Во-вторых, это исключительно формальное присутствие в комиссиях представителей общественных организаций. В-третьих, это принцип формальной ответственности комиссий перед законом, который на деле означал их ответственность, прежде всего, за социальный, классовый состав избираемых органов. В случае проникновения в их состав классово чуждых элементов они обязаны были ставить перед соответствующим исполнительным комитетом вопрос о роспуске избирательной комиссии либо об отводе отдельных ее членов.

Таким образом, изначально главной целью создания советской системы избирательных комиссий являлось комплектование любым путем нужного кадрового состава избираемых органов, что привело к полной зависимости комиссий от органов власти. Отсутствие же собственного аппарата и финансовых ресурсов привело к тому, что рабочие и крестьяне перестали ходить на выборы. Поэтому в мае 1925 года Президиум ЦИК СССР вынужден был повести «решительную борьбу с неправильными действиями и упущениями со стороны избирательных комиссий»[34 - Собрание законодательства СССР. 1925. № 35.]. Итогом «решительной борьбы» явилось постановление Президиума ЦИК СССР от 2 октября 1925 года «О порядке выборов в Советы и съезды Советов», в котором для улучшения общего руководства избирательной кампанией и рассмотрения жалоб на действия краевых (областных) и губернских избирательных комиссий, а также Избирательных комиссий автономных республик и областей Центральным исполнительным комитетам союзных республик было предложено учредить при них центральные избирательные комиссии[35 - Там же. 1925. № 68. Ст. 506.].

Таким образом, к середине 1925 года в РСФСР в организационном плане была сформирована единая система избирательных комиссий во главе с Центральной избирательной комиссией РСФСР, призванной гарантировать заданный классовый состав избираемых органов в соответствии с принципами классовой диктатуры, установленными Конституциями РСФСР 1918 и 1925 годов. Включенность избирательных комиссий того времени в единую систему исполнительных органов власти была предопределена большевистской политикой классового господства пролетариата над крестьянством и полным отстранением от выборов так называемых «экспроприаторов».

Данная система избирательных комиссий просуществовала до принятия Конституции СССР 1936 года, полностью изменившей систему государственных органов и избирательную систему.
Новости
Библиотека
Обратная связь
Поиск