Чеховки: записки образовательного юриста

С учетом изложенного важно отметить свежую тенденцию прихода в сферу общего муниципального управления представителей управленческого слоя образовательных организаций. Данная тенденция имеет положительный для сферы образования характер и требует поддержки.

Положение о Министерстве просвещения Российской Федерации: комментарий юриста

Какие полномочия появились у Министерства просвещения Российской Федерации и чем его функции управления образованием отличаются от положений существовавшего до него ведомства?

Административная реформа в части управления образованием привела к созданию двух федеральных органов управления образованием – Министерства науки и высшего образования РФ и Министерства просвещения РФ.

В связи с этим было разработано и принято положение о Министерстве просвещения Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов правительства Российской Федерации, утвержденное постановлением правительства РФ от 28 июля 2018 г. № 884 (далее – Положение).

Общие положения

Согласно постановлению правительства:

Министерству просвещения Российской Федерации разрешено иметь до шести заместителей министра.

В их числе – один первый заместитель министра и один статс-секретарь – заместитель министра, назначаемые на должность и освобождаемые от должности правительством Российской Федерации.

В министерстве может существовать до 13 департаментов по основным направлениям его деятельности.

Департаменты, как и другие органы управления, традиционно подразделяются на отделы.

Размещаться Министерство просвещения Российской Федерации будет в г. Москве, ул. Каретный Ряд, д. 2; Средний Каретный пер., д. 3 и 5; Малый Каретный пер., д. 4.

Сфера компетенции Министерства просвещения Российской Федерации

Исходя из п. 1 Положения, к ведению Министерства просвещения отнесено осуществление функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в следующих сегментах системы образования:

общее образование;

среднее профессиональное образование и соответствующее дополнительное профессиональное образование;

профессиональное обучение;

дополнительное образование детей и взрослых;

воспитание, опека и попечительство в отношении несовершеннолетних граждан;

социальная поддержка и социальная защита обучающихся.

А также функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере:

общего образования;

среднего профессионального образования и соответствующего дополнительного профессионального образования;

профессионального обучения;

дополнительного образования детей и взрослых;

воспитания.

Вопреки первоначальным прогнозам, имевшим место при разделении Министерства образования и науки Российской Федерации, Министерство просвещения Российской Федерации, согласно пункту 3, подпункту 4.3.2. Положения, наделено полномочием иметь подведомственные организации.

Логично, что осуществлять возложенные на созданное министерство функции без подведомственных научных, методических и образовательных организаций просто невозможно. История прародителей – советских и российских министерств, комитетов и прочих, осуществлявших центральное управление системой образования, – тому пример.

В связи с этим отметим:

Несмотря на создание Министерства науки и высшего образования, Министерство просвещения имеет собственные полномочия в сфере научной деятельности.

Так, согласно подпункту 4.3.12, к ведению Министерства просвещения относится информационное обеспечение научной и научно-технической деятельности подведомственных организаций.

Полномочия Министерства просвещения Российской Федерации

К числу полномочий Министерства просвещения РФ также относится принятие обширного перечня нормативных правовых актов по вышеуказанным вопросам. Среди такого рода актов отметим следующие:

– порядок применения к обучающимся и снятия с обучающихся мер дисциплинарного взыскания в установленной сфере ведения;

– порядок проведения аттестации педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность в установленной сфере ведения (по согласованию с Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации);

– порядок приема на обучение по основным общеобразовательным программам, образовательным программам среднего профессионального образования (в том числе порядок приема иностранных граждан и лиц без гражданства);

– перечень вступительных испытаний при приеме на обучение по образовательным программам среднего профессионального образования каждого уровня;

– особенности организации образовательной деятельности для обучающихся с ограниченными возможностями здоровья (совместно с Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации) в установленной сфере ведения;

– формы и порядок проведения государственной итоговой аттестации по основным общеобразовательным программам и образовательным программам среднего профессионального образования в любых формах, в том числе для лиц с ограниченными возможностями;

– образец, описание медали «За особые успехи в учении» и порядок ее выдачи;

– образцы документов об образовании, документов об образовании и о квалификации (за исключением образцов дипломов бакалавров, специалистов, магистров, дипломов об окончании соответственно аспирантуры (адъюнктуры), ординатуры, ассистентуры-стажировки) и приложения к ним, описание указанных документов и приложений, порядок заполнения, учета и выдачи указанных документов и их дубликатов;

– федеральные государственные образовательные стандарты общего образования и среднего профессионального образования;

– порядок формирования сборных команд Российской Федерации для участия в международных олимпиадах по общеобразовательным предметам;

– порядок и сроки проведения всероссийской олимпиады школьников, включая перечень общеобразовательных предметов, по которым она проводится, итоговые результаты ее проведения, образцы дипломов победителей и призеров всероссийской олимпиады школьников;

– порядок осуществления деятельности школьных спортивных клубов (в том числе в виде общественных объединений), не являющихся юридическими лицами;

– порядок и сроки проведения аттестации кандидатов на должность руководителя и руководителя образовательной организации, подведомственной министерству;

– о продолжительности рабочего времени (нормы часов педагогической работы за ставку заработной платы) педагогических работников, а также порядок определения учебной нагрузки педагогических работников, оговариваемой в трудовом договоре, основания ее изменения и случаи установления верхнего предела указанной учебной нагрузки в установленной сфере ведения;

– нормы и порядок обеспечения за счет средств федерального бюджета бесплатным питанием, бесплатным комплектом одежды, обуви и мягким инвентарем несовершеннолетних и лиц, достигших возраста восемнадцати лет, находящихся в федеральных учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

– порядок обеспечения условий доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг, а также оказания им при этом необходимой помощи в установленной сфере деятельности (по согласованию с Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации);

– требования к профессиональным знаниям и навыкам работников органов опеки и попечительства, необходимым для исполнения ими должностных обязанностей (по согласованию с Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации);

– примерные положения об организациях отдыха детей и их оздоровления.

Проблемы в реализации отдельных полномочий Министерства просвещения Российской Федерации

Вышеназванные наименования нормативных правовых актов имеют «традиционный характер» – полномочия на принятие такого рода актов включались в Положение о ликвидированном Министерстве образования и науки Российской Федерации.

Однако есть также и новые наименования нормативных правовых актов, как например:

«примерная форма договора об организации отдыха и оздоровления ребенка»,

«показатели, характеризующие общие критерии оценки качества условий осуществления образовательной деятельности организациями, осуществляющими образовательную деятельность по основным общеобразовательным программам, образовательным программам среднего профессионального образования, основным программам профессионального обучения, дополнительным общеобразовательным программам».

Наименование последнего нормативного правового акта вызывает вопросы с точки зрения разделения компетенции между Министерством просвещения и Рособрнадзором в новом статусе подведомственного правительству органа государственной власти.

Аналогичная проблема, связанная с разделением компетенции между Рособрнадзором и Министерством просвещения, скорее всего, возникнет при реализации полномочия, предусмотренного в п. 4.12 Положения:

«Создание условий для организации проведения независимой оценки качества образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность в установленной сфере ведения».

По всем указанным, а также не указанным правотворческим направлениям ведется и предстоит в еще большем масштабе интенсивная работа по приведению в соответствие с новой реальностью имеющихся нормативных правовых актов и принятие новых.

Как показывает практика, такого рода переформатирование приказов органов управления образованием позволяет учесть какие-либо недостатки, выявленные при их применении, и таким образом улучшить правоприменительную практику посредством внесения нужных норм. Следовательно:

При благоприятном варианте нормотворчество вновь созданного министерства не ограничится только лишь переменой наименования государственного органа в приказах.

Среди полномочий министерства отметим такую важную позицию, как «координация деятельности федеральных государственных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иных субъектов в установленной сфере ведения», закрепленную в подпункте 4.3.11.

Аналогичная позиция есть и в положении о Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов правительства Российской Федерации, утвержденном постановлением правительства РФ от 15.06.2018 № 682.

Однако для Министерства просвещения эта позиция имеет гораздо более важное значение в силу того, что основная сфера компетенции этого министерства относится к сфере общего и среднего профессионального образования, а образовательные организации, реализующие такого рода образовательные программы, подведомственны органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления.

Вследствие этого в деятельности Министерства просвещения, в отличие от Министерства науки и высшего образования, несравнимо больше будут востребованы способы управления, основанные на координации, согласовании, нежели чем на прямом, директивном управлении.

Новые полномочия Рособрнадзора

Правительство приняло постановление, которым утверждено новое положение о Рособрнадзоре. Оно вызвано изменением функций и статуса Рособрнадзора, который в настоящее время подчиняется непосредственно правительству РФ.

Согласно постановлению № 885, принятому правительством РФ 28 июля 2018 года, Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзору) разрешено иметь до трех заместителей руководителя службы, а также в структуре центрального аппарата до семи управлений по основным направлениям деятельности. В этом смысле не произошло никакого расширения, несмотря на изменение статуса и увеличение общего объема функций.

Правотворческая функция

В соответствии с новой структурой федеральных органов исполнительной власти Рособрнадзор в настоящее время обладает новой правотворческой функцией, которая на нормативном языке звучит так: «нормативно-правовое регулирование в сфере государственной регламентации образовательной деятельности».

Согласно пункту 5.1 Положения, Рособрнадзор вносит в правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов президента Российской Федерации и правительства Российской Федерации.

Также Рособрнадзор может предлагать рассмотреть другие документы, по которым требуется решение правительства РФ касательно вопросов деятельности службы.

Помимо них Рособрнадзору разрешено предлагать проект плана работы и составлять прогнозные показатели деятельности службы.

На Рособрнадзор возложена разработка и принятие множества нормативных правовых актов.

В частности, это такие акты, которые устанавливают сроки проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования и продолжительность проведения экзаменов по каждому учебному предмету.

При этом все это не должно выходить за рамки государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования (совместно с Министерством просвещения Российской Федерации). Имеются в виду акты, устанавливающие форму лицензии на осуществление образовательной деятельности, форму приложения к лицензии и технические требования к указанным документам, и другие.

Ограничение прав и свобод

Отдельно установлено, что при осуществлении нормативно-правового регулирования служба не вправе устанавливать ограничения на осуществление прав и свобод граждан и прав негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций.

Исключение составляют ситуации, когда такого рода ограничения не предусмотрены федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами президента Российской Федерации и правительства Российской Федерации. Это ограничения на осуществление прав и свобод граждан и прав негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций.

Учитывая возможность широкого толкования категории «права и свободы», можно предположить, что такого рода пункт позволяет оспаривать правотворческую деятельность Рособрнадзора по мотивам наличия ограничений прав и свобод.

Особенно это касается правотворчества в сфере контрольно-надзорной деятельности.

Фактически Рособрнадзор осуществлял часть правотворческих полномочий и ранее. Так, например, проекты нормативных правовых актов в сфере компетенции Рособрнадзора и ранее фактически разрабатывались и «проталкивались» рособрнадзоровцами, хотя и с участием Минобрнауки России и как бы от его имени. Теперь участие министерств в этом вопросе сведется к простому согласованию.

«Квазиправовые» полномочия

У Рособрнадзора существовали ранее и существуют сейчас «квазиправовые» полномочия, например, такие как издание обязательных для исполнения методических рекомендаций и инструктивных материалов. Такого рода «квазиправовые» полномочия есть у многих органов власти, что обусловлено особенностями российской системы управления.

Функции исполнителя и заказчика программ

Также изменения коснулись вопросов, связанных со статусом Роосбрнадзора.

Рособрнадзор будет уполномочен осуществлять функции ответственного исполнителя, участника и исполнителя государственных программ РФ и функции государственного заказчика федеральных целевых программ и проектов в установленной сфере ведения.

Реализация данных полномочий может существенно расширить финансовые возможности Рособрнадзора в сфере ресурсного обеспечения его деятельности.

Федеральные полномочия

Важнейшее усиление полномочий реализовано в сфере взаимодействия Рособрнадзора с регионами в части так называемых переданных регионам федеральных полномочий.

Рособрнадзор, как и прежде, обязан согласовывать структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия РФ в сфере образования и полномочия РФ по подтверждению документов об ученых степенях и ученых званиях.

С принятием этого постановления Рособрнадзор получил:

право согласовывать назначения на должности руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих полномочия РФ в сфере образования;

полномочие Российской Федерации по подтверждению документов об ученых степенях и ученых званиях, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Правда, реализация этого полномочия будет осуществляться по согласованию с Министерством просвещения Российской Федерации и Министерством науки и высшего образования Российской Федерации.

Каким образом три самостоятельных ведомства будут осуществлять это полномочие – вопрос будущего взаимодействия.

Наложение санкций

Теперь Рособрнадзор фактически может накладывать санкции на органы управления образованием субъектов РФ, то есть вносить в правительство РФ предложения об изъятии переданных им полномочий.

Такого рода санкция фактически может реализовываться также по согласованию между двумя министерствами и Рособрнадзором, что требует очень высокого уровня координации между самостоятельными ведомствами, при возможности наличия противоположных интересов.

Другие полномочия

В связи с принятием нового положения возможно отметить и некоторые другие полномочия и функции Рособрнадзора, которые отсутствовали ранее. В качестве примера укажем на такого рода полномочие, как «учреждать в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, ведомственный знак отличия, дающий право на присвоение звания “Ветеран труда”».

Новый статус Роосбрнадзора в целом потребует большей интенсивности работы и более гибких подходов к реализации полномочий.

Крашенные на уроках: конфликты по поводу внешнего вида

С началом учебного года периодически возникают конфликты, связанные с несоответствием одежды и внешнего вида установленным требованиям. Что это за требования? Что будет, если их нарушишь?

Кого не пустит школа

Новый учебный год всегда связан с новыми ожиданиями. Однако, к сожалению, учебный год это также всегда заботы и много дел (например, как подготовить ребенка к школе). Прежде всего эти заботы связаны с выбором, покупкой и ношением школьной формы, чтобы внешний вид ребенка соответствовал требованиям учебного заведения.

Наверняка, все помнят скандальную историю со школьницами в хиджабах в Ставропольском крае.

Конфликты по поводу внешнего вида школьников до сих пор продолжаются между администрациями школ, учениками и их родителями и, по-видимому, не прекратятся в будущем. В условиях отсутствия необходимой степени регулирования достижение компромисса в ряде случаев видится как способ ущемления какой-либо из сторон конфликта. В споры активно вовлекаются прокуратура и суды.

Требования к одежде учащихся

Требования к одежде школьников достаточно полно урегулированы в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации». Согласно части 1 статьи 38 школа вправе устанавливать требования к одежде учеников, в том числе:

к общему виду;

цвету;

фасону;

видам одежды учащихся;

знакам отличия;

правилам ношения школьной одежды.

Требования к одежде обучающихся устанавливает локальный акт школы. Но он должен соответствовать нормативному правовому акту об утверждении типовых требований, утвержденному соответствующим региональным органом государственной власти.

Локальный акт школы, устанавливающий требования к внешнему виду школьников, должен быть принят с учетом мнения совета обучающихся, совета родителей, а также представительного органа работников этой организации и (или) обучающихся в ней (при его наличии).

Термин «с учетом мнения» фактически означает, что предложение должно быть как минимум доведено до лиц, принимающих решение.

В случае если оно не принимается во внимание, соответствующие лица должны обосновать причины такого рода непринятия. В любом случае формулировка «принимать решение с учетом мнения» не обязывает соглашаться с предложенным.

Модельный акт

Учитывая изложенное, Министерство образования и науки РФ приняло письмо от 28 марта 2013 г. № ДЛ-65/08 «Об установлении требований к одежде обучающихся».

В регионы был направлен Модельный нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации об установлении требований к одежде школьников по образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования. На основе этого документа в регионах принимались соответствующие нормативные правовые акты.

В модельном акте – определенный набор требований к одежде школьников. В частности:

одежда обучающихся должна соответствовать санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам (пункты 56 акта);

одежда обучающихся должна соответствовать погоде и месту проведения учебных занятий, температурному режиму в помещении;

обучающимся не рекомендуется ношение в образовательных учреждениях одежды, обуви и аксессуаров с травмирующей фурнитурой, символикой асоциальных неформальных молодежных объединений, а также пропагандирующих психоактивные вещества и противоправное поведение (пункт 8).

Последний пункт – рекомендация для школьников. Однако в локальных актах образовательных организаций обычно его закрепляют в виде прямого запрета.

Требования к внешнему виду

В то же время конфликты и споры в настоящее время возникают во многом из-за внешнего вида школьников, не связанного с одеждой. Вышеуказанный модельный акт содержит единственное требование, касающееся внешнего вида, в пункте 7. Звучит оно так:

«Внешний вид и одежда обучающихся государственных и муниципальных образовательных организаций должны соответствовать общепринятым в обществе нормам делового стиля и носить светский характер».

Одной из проблем здесь является то, что понятие «внешний вид» более широкое по сравнению с понятием «одежда обучающихся». Внешний вид включает и одежду, но ею не ограничивается. Тем не менее федеральное законодательство регламентирует только требования к одежде школьников.

На этом основании органы прокуратуры в массовом порядке опротестовывают школьные локальные акты, содержащие требования к внешнему виду, а именно к прическам, маникюру, украшениям и сумкам.

Школа в одном из районов на территории Удмуртии в 2015 году не согласилась с требованием районного прокурора об отмене норм Положения о школьной форме и внешнем виде. Согласно этому документу, в общеобразовательном учреждении были установлены требования к стрижкам и прическам, маникюру, украшениям, размерам сумок. Это требование школа попыталась оспорить в суде.

Среди норм Положения о школьной форме и внешнем виде в удмуртской школе были требования о том, что длинные волосы у девочек должны быть средней длины и заплетены или прибраны заколками, а мальчикам и юношам рекомендовано своевременно стричься, и при этом стрижки должны быть «классические».

Также запрещались «экстравагантные стрижки и прически», «окрашивание волос в яркие и неестественные оттенки».

При этом нарушение школьниками этих требований грозило бы дисциплинарной ответственностью школьников и (или) так называемым «общественным порицанием».

Позиция прокурора основывалась на том, что такого рода нормы локального акта нарушают установленное статьей 43 Конституции РФ конституционное право граждан на общедоступность и бесплатность общего образования в муниципальных образовательных учреждениях.

Суд первой инстанции встал на сторону образовательной организации. Суд посчитал, что требования прокурора не обоснованы, так как установленные локальным актом школы требования направлены на успешную социализацию школьников в коллективах и в будущем обществе в целом. Учебное заведение по согласованию с органами и заинтересованными лицами вправе разрабатывать и вводить стандарты внешнего вида, определяющие требования к обуви, одежде, прическам, аксессуарам, украшениям, косметике и т. д.

Суд также указал, что каждый ученик должен строго соблюдать правила личной и общественной гигиены, а внешний вид каждого ученика должен способствовать соблюдению норм поведения, соответствовать общепринятому деловому стилю, который отличают сдержанность, традиционность, аккуратность.

Доводы прокурора о том, что ФЗ «Об образовании в РФ» (ст. 38) установлены только требования к одежде обучающихся, суд посчитал необоснованными. По мнению суда, образовательное учреждение имеет также право регулировать отношения в различных сферах своей деятельности. Однако Верховный суд Удмуртской Республики признал правоту прокурора района и решение районного суда, вынесенное в пользу школы, отменил.

Таким образом была подтверждена правильность позиции прокурора. В других случаях школы, как правило, идут на выполнение аналогичных по содержанию требований прокуратуры.

О чем надо подумать

Из этого следует, что ситуация требует принципиальных решений на уровне общества.