Чеховки: записки образовательного юриста

Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» в пп. 9 части 1 предусматривает право обучающихся на уважение человеческого достоинства, защиту от всех форм физического и психического насилия, оскорбления личности.

В подпунктах 2, 3, 6 части 1 статьи 48 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» говорится, что педагоги обязаны:

• уважать честь и достоинство учеников,

• соблюдать правовые, нравственные и этические нормы,

• следовать требованиям профессиональной этики,

• учитывать особенности психофизического развития обучающихся и состояние их здоровья.

Этот же закон запрещает применять физическое и психическое насилие по отношению к ученикам.

Сама по себе камера в руках у учителя во время урока не является признаком оказания психологического насилия в отношении школьников. Но камера может быть использована как инструмент для психологического насилия.

Обязанности ученика

Вышеуказанные нормы действуют и в «обратном направлении». Подпункт 4 части 1 статьи 43 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» предусматривает обязанность учеников:

• уважать честь и достоинство одноклассников и работников школы,

• не создавать другим препятствий для получения образования.

Поэтому, если ученик использует включенную камеру как игрушку, чтобы, например, показать всем, что она у него есть, или для того чтобы сорвать урок, спровоцировать учителя на неправомерные действия, а потом выложить в сеть – учитель вправе сделать замечание и потребовать выключить, убрать камеру.

Когда можно снимать?

В Постановлении от 23 июня 2015 года № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» сказано, что не требуется согласия на обнародование и использование изображения гражданина, если оно необходимо в целях защиты правопорядка и государственной безопасности.

То есть учитель вправе использовать камеру на уроке с целью пресечения правонарушения, например, если в классе на уроке произошла драка или если ученики сами издеваются над учителем.

Воздействие на нарушителей

А) Если нарушитель – ученик

Что делать, если ученик неправомерно использует камеру на уроке, провоцирует учителя и одноклассников, а методы педагогического воздействия не работают? В этом случае необходимо предельно жестко, но без унижения человеческого достоинства, ставить вопрос о нарушении дисциплины.

Процедура дисциплинарного воздействия в отношении учеников, нарушающих установленные нормы, детально прописана в двух документах:

• в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации»,

• в «Порядке применения к обучающимся и снятия с обучающихся мер дисциплинарного взыскания», утвержденном приказом Министерства образования и науки РФ от 15 марта 2013 года № 185.

Поводом для рассмотрения такого рода возможности может выступать, например, заявление родителей пострадавшего от неправомерных действий школьника.

Б) Если нарушитель – учитель

Что делать, если учитель оказывает неправомерное психологическое давление на школьников, публично оскорбляет, используя нецензурную лексику, угрожает снять на камеру ученика (в том случае, если ученик не нарушает нормы законодательства и/или локальных актов школы)?

Нарушения со стороны учителя при наличии соответствующих доказательств также предполагают дисциплинарное взыскание. Но при условии, если оно будет адекватно проступку.

В качестве одного из доказательств виновности учителя может рассматриваться сделанная на телефон запись, при условии отсутствия сомнений в ее достоверности.

Если работники школы или ученики и их родители не согласны с предпринятыми мерами, они могут обжаловать это в комиссии по урегулированию споров.

Как два министерства поделят финансы

Решением президента были созданы два новых федеральных органа управления образованием – Министерство просвещения и Министерство науки и высшего образования. При этом ликвидировано Министерство образования и науки, а Рособрнадзор перешел в непосредственное ведение правительства РФ.

Ключевой вопрос – финансирование, которое позволяет обеспечить конституционные гарантии прав граждан на получение бесплатного и доступного образования соответствующих видов.

Финансирование сферы образования регламентируется множеством нормативных правовых актов, включая законы (решения) о бюджете различных уровней, Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Характерной особенностью системы правового регулирования финансирования образования выступает многоуровневость. Она включает в себя как федеральные, так и региональные и муниципальные нормативные правовые акты и даже локальные нормативные акты образовательных организаций. Такого рода многоуровневость обуславливается разнообразием образовательных организаций, дифференцируемых, в частности, по всем уровням, от федерального до муниципального.

Тем не менее конкретные условия финансирования образования устанавливаются Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации». Рассмотрим эти условия с точки зрения изменения системы управления образованием.

Распределение финансов

С точки зрения статьи 99 указанного закона, ключевым элементом системы финансирования образования выступают нормативные затраты на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования, рассчитываемые на основе федеральных государственных образовательных стандартов по каждому виду и направленности (профилю) образовательных программ.

Параметры, учитываемые для расчета нормативных затрат на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования, остаются, естественно, прежними.

Система распределения финансирования образования по уровням (муниципальный, региональный, федеральный) осталась прежней.

Таким образом, модификация системы управления образованием на федеральном уровне не порождает каких-либо существенных изменений в организации финансирования образования, тем более что распределение полномочий между уровнями управления никак не изменилось.

Однако, безусловно, должны произойти некоторые изменения в части, касающейся разработки и формирования федерального бюджета в части образования.

Конкуренция ведомств

Вместо одного главного администратора доходов федерального бюджета – Министерства образования и науки Российской Федерации – появляется два новых министерства, которые будут отдельно представлены в структуре расходов.

Два министерства, по сути, будут самостоятельно бороться за финансовые ресурсы.

На определенном этапе может возникнуть конкуренция двух ведомств со схожим предметом деятельности за укрепление собственных позиций в бюджетной сфере.

Кстати, с этой точки зрения нельзя не отметить то, что непосредственное подчинение правительству Рособрнадзора означает потенциальное усиление возможностей последнего в системе распределения ресурсов.

В обоих министерствах возникнет самостоятельная потребность в организации и финансировании отдельных направлений работы, которые ранее могли реализовываться в рамках единой структуры. В качестве примера возможно привести работу с регионами и муниципальными образованиями.

Финансирование регионов

В настоящее время региональные организации высшего образования, кроме нескольких единичных исключений, фактически отсутствуют. Но у Министерства науки и высшего образования однозначно будет потребность в организации работы с регионами и муниципальными образованиями по поводу деятельности находящихся на соответствующих территориях организаций высшего образования.

Кстати, для Министерства просвещения организация работы с регионами и муниципальными образованиями, очевидно, будет являться одним из главных направлений работы, если не самым главным.

Для Министерства просвещения резко возрастет значение государственных целевых программ как способа обеспечения финансирования направлений деятельности, счет которых удобно финансировать.

Например, мониторинг ситуации с образованием в регионах или какие-либо экспериментальные новации, связанные с повышением эффективности.

В свое время мне приходилось работать и в органе управления образованием субъекта Российской Федерации начальником отдела по кадровой и правовой работе, и проректором в федеральном вузе, находящемся на территории субъекта. На этом основании могу сказать, что работа администрации субъекта Российской Федерации с вузами – очень важная и необходимая часть работы, осуществляемая, правда, при отсутствии иерархических отношений.

Средства на управление

Иногда руководство вуза гораздо больше времени вынуждено уделять выстраиванию отношений с региональными органами управления образованием, а также с более «близкими» губернатором и мэром, нежели чем с федеральным учредителем, который в Москве и далеко. В связи с этим возникает вопрос о необходимости формирования соответствующих структурных подразделений в Министерстве науки и высшего образования и выделения бюджетных средств.

С другой стороны, управление образовательными организациями высшего образования не будет входить в сферу компетенции Министерства просвещения России. Однако предмет деятельности этого министерства будет предполагать необходимость взаимодействия с организациями высшего образования, например, с педагогическими университетами.

Появится необходимость в формировании специальных структурных подразделений и выделения соответствующих бюджетных средств.

Таким образом, изменение системы управления отчасти может породить новые бюджетные расходы на обеспечение этого управления.

С другой стороны, возросшая конкуренция за ресурсы породит необходимость в формировании под патронажем правительства России совещательных, согласовательных органов с участием представителей всех органов управления образованием – комиссий, советов и других.

Кроме того, на правительство резко усилится нагрузка в части обеспечения управления образованием.

Есть также множество сфер, которые будет крайне сложно разделить с точки зрения компетенции: среднее профессиональное образование, поддержка русского языка в России и за рубежом, молодежная политика и другие.

Финансовый контроль

Что же касается выхода из-под министерства Рособрнадзора, то в деятельности последнего в отношении образовательных организаций возникает очевидная аналогия с органами финансового контроля.

Органы финансового контроля – счетные палаты и другие с точки зрения статуса – «чужие» для проверяемой образовательной организации.

Таковым будет восприниматься и Рособрнадзор в силу своей независимости от учредителя. Поэтому по своему опыту работы проректором в вузах могу сказать, что с этой точки зрения работать с «чужими» проверяющими было сложнее как в смысле содержания предъявляемых претензий, так и в смысле последующего возможного оспаривания.

Если «неправильные» претензии со стороны «своего» тогда Рособрнадзора могли быть оспорены через учредителя, то претензии Счетной палаты возможно серьезно оспаривать через суд.

За соответствие деятельности образовательной организации законодательству ответственность несет помимо образовательной организации также и учредитель. Следовательно, во многом учредитель несет ответственность за минимизацию негативного эффекта проверок.

В новой ситуации не получится напрямую влиять на Рособрнадзор через министерство.

На основании изложенного можно предположить рост судебных издержек по результатам проверок в вузах со стороны Рособрнадзора.

Что дает красный диплом?

Учеба в вузе, которую многие читающие знают по личному опыту, представляет собой достаточно тяжелую затратную деятельность, сравнимую с работой, если, конечно, относиться к ней серьезно. Как и в любой деятельности, здесь есть передовики и отстающие. Но раз уж на сферу образования выделяются значительные объемы бюджетных средств, то встает вопрос об эффективности их использования.

Студент, обучающийся на бюджетном месте в вузе, выступает получателем бюджетных средств, которые с таким большим трудом выделяются, а иногда и завоевываются в буквальном смысле в ходе конкуренции представителей различных отраслей – обороны и безопасности, медицины, образования, культуры и других. В этом смысле студента-бюджетника можно назвать выгодоприобретателем бюджетного процесса, связанного с финансированием образования.

Хорошо обучающийся студент, полностью осваивающий образовательную программу на бюджетном месте, оправдывает свой статус выгодоприобретателя и усилия, которые привели к финансированию конкретного бюджетного места в образовательной организации.

Понятно, что цели студента весьма далеки от целей повышения эффективности бюджетных средств, выделенных на образование. Однако здесь мы имеем тот самый случай, когда личное гармонично сочетается с общественным.

Отчисленный за невыполнение требований образовательной программы студент – безусловно, потеря для бюджета, даже притом что освободившееся бюджетное место вуз может использовать, переведя на него хорошо успевающего студента-платника.

Исходя из изложенного, получается, что поощрение хорошо обучающегося студента представляет собой важную общегосударственную задачу.

Какие способы официального признания успехов в учебе существуют на данный момент?

Способы поощрения студентов

Если хорошо работающий работник на предприятии может поощряться стимулирующими выплатами (включая премии), наградами, то при изучении законодательства выясняется, что способы поощрения хорошо успевающих студентов в настоящее время весьма ограниченные.

В первую очередь способом поощрения следует считать, на наш взгляд, государственную академическую стипендию.

Согласно постановлению правительства РФ от 17.12.2016 № 1390 «О формировании стипендиального фонда», ее размер в вузе составляет 1484 рубля в месяц.

При этом вуз за счет собственных средств может увеличить размер этой стипендии, равно как и вводить свои, дополнительные стипендии для поощрения особо отличившихся студентов. Однако возможности в этом направлении, как правило, ограниченны, и сумма стипендии сама по себе весьма небольшая.

Согласно статье 36 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», студентам могут быть также назначены стипендии президента Российской Федерации и стипендии правительства Российской Федерации, равно как и именные стипендии.

Однако речь в данной «чеховке» в первую очередь пойдет о моральном поощрении хорошей учебы.

На сегодняшний день одним из самых распространенных средств поощрения хорошего обучения в вузе является возможность выдачи диплома с отличием («красного диплома») по окончании обучения.

Порядок заполнения, учета и выдачи документов о высшем образовании и о квалификации и их дубликатов, утвержденный Приказом Минобрнауки России от 13.02.2014 № 112 в п. 28, предусматривает возможность выдачи выпускникам вузов дипломов с отличием (диплома бакалавра с отличием, диплома специалиста с отличием, диплома магистра с отличием) при выполнении следующих условий:

– все указанные в приложении к диплому оценки по дисциплинам (модулям), оценки за выполнение курсовых работ, за прохождение практик, за выполнение научных исследований (за исключением оценок «зачтено») являются оценками «отлично» и «хорошо»;

– все оценки по результатам государственной итоговой аттестации являются оценками «отлично»;

– количество указанных в приложении к диплому оценок «отлично», включая оценки по результатам государственной итоговой аттестации, составляет не менее 75 % от общего количества оценок, указанных в приложении к диплому (за исключением оценок «зачтено»).

Как правило, краснодипломники в ходе обучения получают награды от вуза – грамоты, благодарности, «похвалы».

Могут также быть и другие способы морального поощрения. Так, например, когда я в 1995 году заканчивал исторический факультет Красноярского государственного педагогического университета с красным дипломом, фамилии краснодипломников размещали на почетной доске в центральном холле здания, где размещался факультет.

Можно также сказать, что краснодипломнику, как правило, гарантировано хорошее отношение работодателя на первом этапе работы, хотя бывают и другие ситуации.

Льготы краснодипломников

У краснодипломников есть льготы при поступлении на должности государственной и муниципальной службы в части пониженных квалификационных требований к стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки.

Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования могут устанавливать отдельные льготы для краснодипломников.

Так, например, Закон г. Москвы от 20.06.2001 № 25 «О развитии образования в городе Москве» в статье 15 предусматривает отдельные стимулирующие выплаты – доплаты педагогическим работникам государственных образовательных учреждений, подведомственных правительству Москвы, в размере 40 процентов ставок (должностных окладов) молодым специалистам.

Имеющим диплом с отличием полагается доплата в размере 50 процентов в течение трех лет работы.

В результате красный диплом остается привлекательным моментом и в сегодняшнее время. Иногда из-за получения или неполучения «красного диплома» даже возникают судебные споры.

Наблюдаемая много лет неуспешность заметного числа краснодипломников в реальной производственной деятельности является проблемой образования в целом. Но несправедливо эту неуспешность объяснять только самими качествами краснодипломника, который старательно выполнял все предъявляемые ему внешние требования со стороны системы образования.

То, что требования системы образования не всегда адекватны реальным нуждам рынка труда – не вина краснодипломника, по крайней мере в период обучения.

Тем не менее по сравнению с советским временем система поощрения успешных студентов через возможность получения «красного диплома» остается весьма ограниченной по объективным причинам – вследствие отсутствия такого механизма, как распределение.

В советское время

Согласно пункту 16 Положения о высших учебных заведениях СССР, утвержденному Постановлением Совмина СССР № 64 от 22.01.1969, студент высшего учебного заведения, получивший диплом с отличием, пользуется преимущественным правом при распределении на работу и при поступлении в аспирантуру.

Преимущественное право при распределении на работу, существовавшее в советское время, – мощнейший мотивирующий фактор для хорошей учебы.

По рассказам родителей, закончивших ТГУ (Томский ордена Октябрьской революции и Трудового Красного Знамени государственный университет имени В. В. Куйбышева) в 70-х годах прошлого века, преимущественное право отличников выражалось в том, что они вызывались в деканат при распределении первыми и имели возможность сами выбрать себе места работы.

В условиях жесткой конкуренции за престижные рабочие места, которая была в советское время, возможность выбрать самые лучшие предложения в приоритетном порядке могла серьезно повлиять на биографию и предопределить относительно высокое по советским меркам качество жизни.

Серьезным мотивирующим элементом в СССР была возможность поступления в аспирантуру.

По степени престижности она была аналогична попаданию на работу в «Газпром», «Роснефть» и другие крупные государственные корпорации в настоящее время.

Как пелось в знаменитой советской песне:

Был один студент на факультете,

О карьере личной он мечтал,

О деньгах приличных, о жене столичной,

Но в аспирантуру не попал.

Я весьма критично отношусь к советскому опыту в сфере образования, но тут можно сделать вывод о наличии системного механизма, обеспечивающего поощрение хорошей учебы.

Что сегодня?

Нынешние механизмы поощрения через красный диплом имеют очаговый, бессистемный и случайный характер.

Поэтому считаем целесообразным открыть широкую общественную дискуссию на тему, связанную с формированием системы поощрения хорошей учебы студентов.

Привлекательным моментом для поощрения краснодипломников могут быть дополнительные возможности по переподготовке, повышению квалификации, приобретению второго высшего образования на безвозмездной основе, субсидирование оплаты процентных ставок по кредитам и другие механизмы.

Почему директор школы может стать мэром города?

В настоящее время должности мэров городов в России остаются выборными. Соответственно многие граждане, обладающие правом быть избранными, могут предлагать свою кандидатуру на выборах на пост мэра города. Не являются исключением и работники сферы образования.

Мэр российского губернского города, равно как и глава муниципального района – занятие не из легких, предполагает постоянные стрессы, огромное напряжение сил. Крайне важным является наличие управленческого опыта, управленческой квалификации, включая знание экономики, законодательства, социальной сферы, городского хозяйства.

Глава любого российского города вынужден выстраивать коммуникации с региональными и федеральными органами государственной власти в условиях отсутствия строгих иерархических отношений, обусловленных конституционно – закрепленных положением о самостоятельности органов местного самоуправления. Зачастую глава крупного губернского российского города вынужден проявлять чудеса коммуникации и изобретательности в критических ситуациях, связанных, например, с пополнением местного бюджета, организацией коммунального хозяйства, строек.

Важная часть работы главы города – выстраивание в интересах населения нормальных отношений с хозяйствующими субъектами, которые также формально юридически не подчинены органам местного самоуправления, но работают на территории, подконтрольной городской власти. Далеко не всем мэрам удается организовать такого рода взаимодействие. Важно обеспечивать постоянную поддержку механизмов обратной связи с населением территории и оперативное решение проблем муниципального образования.

Какая здесь связь со школой? Самая прямая. По сути, школа представляет собой мини-город. В управлении школой возможно в уменьшенном варианте обнаружить общие черты с процессом управления огромным механизмом, которым является город.

Важная функция директора – обеспечение функционирования школьного хозяйства, включая отопление, туалеты, полы, ремонт, покраску и другое. Условная команда директора школы в миниатюре воспроизводит управленческий слой в органах местного самоуправления, а обучающиеся, конечно, весьма условно, но могут напоминать жителей города.

Для успешной деятельности директору школы необходимы навыки и умения, которые также будут востребованы и на посту главы города. Среди этих навыков и умений возможно отметить следующие:

– способность выстраивать коммуникации с организациями, поставляющими школе различные услуги;

– управленческие компетенции, включая навыки формирования слаженной команды учителей, способность использовать современные управленческие технологии;

– знание основ менеджмента, российского законодательства и умение его применять в сложных условиях;

– основы экономики, социологии; способы организации финансово-хозяйственной деятельности и другие.

Важно отметить то, что школа, будучи подведомственным органам местного самоуправления учреждением, является частью именно бюджетной системы муниципального образования. Вследствие этого директор школы вынужден коммуницировать с управляющими органами местного самоуправления по вопросам использования имущества школы, например сдачи в аренду помещений, формирования и представления муниципального задания, представления отчетности, оформления документов, связанных с трудовыми отношениями директора.

Таким образом, в отличие от руководителей коммерческих организаций, директор школы уже по факту своего положения максимально полно включен в систему управления городом и обладает соответствующими навыками работы в этой системе. Кроме того, директор школы руководит бюджетным учреждением, созданным органом местного самоуправления, что также создает общность, позволяющую говорить о преимуществе директора школы как потенциального кандидата в мэры.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что любой директор школы при правильном подходе к использованию своего опыта и квалификации способен быть эффективным мэром города, на территории которого расположена школа.

К сожалению, ситуацию, когда директор школы становится мэром города, в России можно встретить нечасто. Это обстоятельство отчасти возможно объяснить тем, что сфера образования преимущественно «женская». В то же время любая власть в России исторически формировалась как сфера мужского преобладания.

Тем не менее в настоящее время представление о власти в России существенно меняется, что находит отражение в росте удельного количества женщин во властных эшелонах и достаточно высокой эффективности их деятельности. С другой стороны, усиливается приток мужчин в сферу образования.