Рождение неолиберальной политики. От Хайека и Фридмена до Рейгана и Тэтчер

Кейнс утверждал, что государство может преодолеть экономическую цикличность с помощью налогово-бюджетной политики или крупномасштабных государственных инвестиций в условиях, когда спрос в экономике ослабевает, или во время рецессии. Закачивание денег в экономику, государственное вмешательство путем дефицитных госрасходов или стимулирование потребления за счет снижения налогов – все это, как считали государственные деятели, и есть те самые инструменты, которые обеспечат высокую занятость и устойчивый экономический рост. Эти рецепты, казалось, предлагали и политикам, и обществу то, чего они больше всего желали: перспективу полной занятости и роста благосостояния. Последователи Кейнса зашли в развитии его идей настолько далеко, что сам Кейнс, пожалуй, не смог бы себе этого представить.

По мнению биографа Кейнса Роберта Скидельски, «Кейнс считал, что правительства могут регулировать общую покупательную способность лишь грубо и приблизительно, но все равно это будет лучше, чем laissez faire. Однако следующее поколение продвинуло этот проект гораздо дальше. Оно думало, что проблема недостатка информации, стоящая перед центральным руководством, – это проблема временная и ситуативная и что когда статистические методы улучшатся, можно будет контролировать все. Эта идея достигла апогея в концепции „тонкой настройки“ в 1960-е годы»8.

Неокейнсианские рецепты вкупе с программой государства благосостояния (хотя эта последняя, конечно, не достигла в США такого размаха, как в Англии) составляли основу американской и английской экономической политики в 1950- 1960-е годы. Это была эпоха «батскеллизма»; так ее окрестил сотрудник «Economist» Норман Макрей, составивший это слово из имен видного английского консерватора Рэба Батлета и преемника Эттли во главе лейбористов Хью Гейтскелла9.

В США Новый курс в 1930-е годы ознаменовал революцию во всей системе управления. Администрация Рузвельта, избранного в 1932 г., принялась за реформирование банковского сектора, поддержку фермеров и создание крупномасштабных государственных программ трудоустройства. Этими программами с целью преодоления депрессии занимались Управление общественных работ (PWA), Управление гражданских работ (CWA) и еще одно Управление общественных работ (WPA). Принятый в 1935 г. Закон о социальном страховании положил начало государству благосостояния, пусть и ограниченному в целом ряде важных отношений. Права профсоюзов были закреплены созданием Управления национального восстановления (NRA) и особенно принятым в том же 1935 г. Национальным законом о трудовых отношениях, известным как закон Вагнера. Принятый в 1933 г. закон Гласса – Стигелла создал систему биржевого и финансового регулирования (впоследствии отмененную): он запрещал коммерческим банкам заниматься операциями с ценными бумагами и учреждал две организации – Комиссию по ценным бумагам и биржам и Федеральную корпорацию по страхованию депозитов. Федеральное управление по жилищным вопросам и Управление жилищного строительства США представляли собой первичную структуру поддержки покупателей жилья и бездомных. Ипотечные кредиты должны были выдаваться под льготный процент, и в США впервые появилось государственное жилищное строительство.

Мероприятия Нового курса, взятые в целом, закрепили роль федерального правительства в американской жизни и утвердили политику государственного вмешательства в экономику. Но достижения Нового курса были ограничены в целом ряде важных отношений10. Прежде всего, американское государство благосостояния, в отличие от английского, не распространялось на всех. По настоянию южных демократов в Конгрессе чернокожие, временные и сельскохозяйственные рабочие, а также женщины первоначально были исключены из системы социального страхования и страхования по безработице, а создание системы социальных пособий оставлялось на усмотрение штатов11. В результате, например, чернокожие на Юге получали незначительные социальные пособия или не получали никаких. Программа всеобщего медицинского обеспечения, предусмотренная планами Комитета по экономической безопасности при Рузвельте, не получила развития, не говоря уже о ее внедрении, до тех пор пока администрация Обамы не придала этой задаче приоритетный характер. Между тем многочисленная и шумная оппозиция никогда не смирялась с программой, которую считала противоречащей всем американским традициям индивидуальной инициативы и свободы. Из рядов этой оппозиции впоследствии вышли некоторые известные спонсоры неолибералов после Второй мировой воны, в том числе такие деятели, как Уильям Волкер и Лоренс Фертиг. Деньги противников Нового курса сыграли важнейшую роль в продвижении рыночной идеологии в послевоенных США.

«Английский Новый курс» (как это назвал Питер Хеннесси) представлял собой сочетание реформ либеральных правительств Герберта Асквита и Дэвида Ллойд Джорджа 1906–1922 гг. и реформ лейбористского правительства Эттли 1945–1951 гг.12 Эта политика была подтверждена и продолжена в 1951–1964 гг. во время длительного правления консерваторов, которые не пытались изменить ее ключевые компоненты и тем более пойти принципиально иным курсом. Послевоенный консенсус, как это называлось в Англии, был сочетанием всеобщего социального обеспечения с национализацией «командных высот» экономики и предприятий коммунального хозяйства; к 1951 г. лейбористы поставили под контроль государства Банк Англии, железные дороги, автомобильные грузоперевозки, гражданскую авиацию, угольную, сталелитейную, электроэнергетическую и газовую отрасли.

Английское государство благосостояния создавалось поэтапно. Либеральные правительства Генри Кемпбелла-Беннермена и Герберта Асквита в 1906–1916 гг. ввели пенсии для нуждающихся престарелых, страхование по безработице для нуждающихся, биржи труда для безработных и пособия по болезни для работающих13. Система, однако, была фрагментарной, и многие граждане остались за ее рамками. Если в США Новый курс ознаменовал появление новой формы либерализма, то в Англии эти ранние реформы стали водоразделом между викторианским либерализмом XIX в., воплощенном в политике правительств Гладстона, и новым прогрессивным либерализмом, сопряженным с активной ролью государства. Либерализм Гладстона основывался на принципах laissez faire и свободы торговли. Новые же либералы видели главные помехи для свободы в бедности, болезнях и неустроенности.

Послевоенное лейбористское правительство, ориентировавшееся в том числе на фабианских социалистов и Уильяма Бевериджа, дополнило эти первые реформы всеобщим пенсионным обеспечением, обязательным страхованием по безработице и Национальной службой здравоохранения Ная Бивена14. Беверидж (как и Кейнс, член Либеральной партии) был главным архитектором реформ либералов и лейбористов, но при этом фигурой противоречивой. По словам его биографа Джоуза Харриса, «ни в коей мере не будучи последовательным «либеральным коллективистом», он колебался между почти абсолютной преданностью свободному рынку и столь же сильной тягой к полуавторитарному административному государству»15. В его личности нашла воплощение внутренняя противоречивость либерализма ХХ в., разрывавшегося между своим классическим наследием laissez faire и совершенно новым видом интервенционизма. Тем не менее идеи Бевериджа и Кейнса привели к возникновению тех явлений, которые вызывали у неолибералов опасение и неприятие.

И в основе „либерализма“ Нового курса, и в основе английских либеральных и лейбористских реформ лежало подспудное убеждение, что благополучие государства обеспечено, пока власть находится в руках просвещенной и квалифицированной политической элиты. Знаменитый «мозговой трест» при Рузвельте и прогрессивно-либеральные кадры, персонифицированные Бевериджем и Кейнсом, как нельзя лучше соответствовали концепции спускаемых сверху реформ на благо всего общества. Прогрессивно-либеральный проект не был революционным. Он родился из стремления сохранить и защитить либеральную демократию и капиталистическую систему. При этом, однако, он был основан и на убеждении, что возможен «средний путь» (как называл это Кейнс). Когда экономический хаос 1930-х годов был вытеснен войной, либералы увидели луч света. И в Англии, и в США крепло убеждение, что полная военная мобилизация экономики и общества показывает, как можно решать социальные задачи в мирное время. Неолибералы, разумеется, резко протестовали против такого вывода.

По обе стороны Атлантики политические элиты – государственные служащие, политики, высшие должностные лица и ученые – имели общий набор представлений о многих ключевых элементах экономической и социальной политики. Они считали несомненным, что государство благосостояния необходимо, и государство должно активно вмешиваться в экономику. Однако это только часть картины. Особенно в США эта картина была слишком сложной, чтобы ее можно было описать просто как консенсус. Начавшаяся в конце 1940-х годов холодная война вызвала непрестанную идеологическую борьбу не только между коммунистами и капиталистами, но и между американскими консерваторами и „либералами“16. Кроме того, в крупных городах существовали глубокие противоречия между черными и белыми, которые нередко приводили к серьезным столкновениям17. Эта борьба велась и скрытно, и открыто агрессивно, о чем свидетельствуют столкновения по поводу десегрегации и постоянное смещение границ между собственно городом и пригородами18. На Юге был силен расизм, и в послевоенный период политики Юга стали одной из самых влиятельных политических сил США, поскольку перенесли свою поддержку с Демократической партии на Республиканскую. Это произошло после принятия Закона о гражданских правах (1964) и Закона об избирательных правах (1965) при Линдоне Джонсоне19. В 1930-1940-е годы консервативные южные демократы в силу нетерпимости к чернокожим стали причиной многих заметных законодательных изъянов Нового курса. Растущий и непреодолимый раскол в рядах Демократической партии был предрешен, когда в 1948 г. «диксикрат»[11] Стром Термонд выдвинул свою кандидатуру на пост президента и повел против президента Трумэна пять штатов глубокого Юга[12].

В Англии общество претерпело социально-экономические перемены, которые становились все заметнее на рубеже 1950-1960-х годов. Конец империи впервые повлек за собой массовую иммиграцию из бывших колоний в метрополию20. Многочисленные выходцы из Вест-Индии и Южной Азии начали прибывать в Англию как раз в то время, когда английская экономика была истощена войной. Конец 1940-х годов Дэвид Кейнестон назвал периодом «аскетизма» и жертвенности21. Английским государственным деятелям и рядовым гражданам пришлось смириться с тем, что Англия утратила роль мировой державы. Это обстоятельство катастрофически проявилось во время Суэцкого кризиса в 1957 г. Без помощи американцев премьер-министр Энтони Иден ничего не смог бы поделать с генералом Гамаль-Абделем Насером. Это показало, что Англия больше не является самостоятельным игроком на международной арене, – горькая пилюля для политического истеблишмента.

Таково было положение США и Англии в середине ХХ в. Это был мир, который давал многим прогрессистам надежду на то, что поскольку наступил мир, можно преодолеть самые трудные социально-политические проблемы. Но нашлись критики, считавшие, что столь оптимистический взгляд на вещи утопичен и питается опрометчивой верой в благотворность вмешательства государства. Так, сложилась группа мыслителей, считавших своим долгом развенчать этот оптимизм. И сейчас мы перейдем к изложению позиции этих людей – Карла Поппера, Людвига фон Мизеса и Фридриха Хайека. Именно они стали провозвестниками той системы идей, которая во второй половине ХХ в. преобразовала интеллектуальный ландшафт и радикально изменила практическую государственную политику как в Англии, так и в США.

Глава 2

1940-е годы: возникновение неолиберальной критики

Но всякий, кто станет изучать историю общественной мысли, вряд ли пройдет мимо отнюдь не поверхностного сходства между развитием идей, происходившим в Германии во время и после Первой мировой войны, и нынешними веяниями, распространившимися в демократических странах. Здесь созревает сегодня такая же решимость сохранить организационные структуры, созданные в стране для целей обороны, чтобы использовать их впоследствии для мирного созидания.

Фридрих Хайек«Дорога к рабству» (1944)[13]

Когда Вторая мировая война близилась к концу и на горизонте уже был виден нелегко доставшийся мир, Фридрих Хайек начал разрабатывать интеллектуальную и организационную стратегию, призванную защитить и сохранить «свободное общество». Свою стратегию он изложил в статье «Интеллектуалы и социализм». Хайек указывал на влиятельность американских прогрессистов и английских фабианских социалистов в начале ХХ в. и считал, что защитникам свободы следовало бы создать похожую организационную и интеллектуальную стратегию. Во время войны Хайек работал в Лондонской школе экономики (ее в 1895 г. основали фабианские социалисты Беатрис и Сидней Веббы); из-за бомбежек школа переехала в Кембридж. Он по-прежнему общался со своим давним другом и идейным оппонентом Джоном Мейнардом Кейнсом и стремился дополнить идейную силу своей блистательной полемической книги «Дорога к рабству» путем создания сообщества ученых, которые могли бы защищать основные принципы того, что Хайек вкладывал в понятие свободы индивидуума.

Благодаря усилиям Хайека под его руководством сложился своего рода неолиберальный интернационал – группа интеллектуалов-единомышленников из Парижа, Австрии, Швейцарии, Германии, Манчестера, Лондонской школы и Чикаго. (Термин «неолиберализм» был выбран участниками коллоквиума Уолтера Липпмана в 1938 г. для обозначения их общей позиции.) Группа назвала себя Обществом Мон-Пелерен по месту первого собрания, которое проходило в Веве, Швейцария[14], с 1 по 10 апреля 1947 г. Но на какой теоретической платформе строилось это общество, созданное в Швейцарских Альпах? Что объединяло его участников? Что позволило неолиберализму выйти за рамки Общества Мон-Пелерен и превратиться в политический мейнстрим – сначала в Англии и США, а потом и во всем мире? В чем особенность неолиберального понимания свободы? Ответы на эти вопросы дает всесторонняя критика политической, экономической и социальной жизни, предпринятая в работах многих ученых в 1930-1940-х годах. Центральные ее положения были подытожены в трех первостепенно важных книгах: «Открытое общество и его враги» (1945) Карла Поппера, «Бюрократия» (1944) Людвига фон Мизеса и «Дорога к рабству» (1944) Фридриха Хайека.

Попытки наметить ориентиры предпринимались и до создания Общества Мон-Пелерен. Самая известная – парижский Коллоквиум Уолтера Липпмана, который в 1938 г. организовал французский философ Луи Ружье. Он хотел обсудить перспективы свободного общества, взяв за отправной пункт книгу Липпмана «Хорошее общество» (1937). Участники коллоквиума намеревались реконструировать теорию либерализма, поскольку понимали, что классический либерализм подвергается нападкам и дискредитирован. Именно на этом коллоквиуме Александр Рюстов предложил термин «неолиберализм», который и был принят для обозначения движения за возрождение рыночного либерализма. Этот термин никогда не считался безупречным, и в противовес ему предлагались другие: «индивидуализм», «позитивный либерализм» и даже «левый либерализм». Но, как считает Франсуа Денор, он был выбран по стратегическим соображениям: «Быть “неолибералом” значило признавать, что экономическая теория laissez faire недостаточна и от имени либерализма должна проводиться современная экономическая политика»1. Среди участников коллоквиума были многие из тех, кто впоследствии вошел в Общество Мон-Пелерен, – Хайек, Людвиг фон Мизес, Вильгельм Рёпке, Александр Рюстов, Майкл Полани, Раймон Арон, Бертран де Жувенель и Жак Рюэфф. Но их совместная деятельность была вскоре прервана войной.

А вот Обществу Мон-Пелерен удалось заложить прочные основы трансатлантического неолиберального движения. Детище Хайека во многих отношениях знаменовало собой переходный пункт от одной фазы истории неолиберализма к другой. Абрис первой, начальной фазы неолиберализма как интеллектуального течения, стремившегося переосмыслить либерализм, в межвоенные годы на некоторое время проявился в работах ученых из Австрии, Лондона, Германии и Чикаго. Они хотели выйти за рамки laissez faire и бороться с тоталитаризмом правого и левого толка. Неолиберализм следующей, второй, фазы, начавшейся с созданиия Общества Мон-Пелерен, – это уже зрелое и организованное интеллектуальное, а впоследствии и политическое течение. Общество помогло создать трансатлантическую неолиберальную систему связей, которая, как предполагали его члены, сможет противостоять политическому истеблишменту Нового курса и социальной демократии в США и Англии. Также оно стало центром притяжения для интеллектуалов-единомышленников всего мира, готовых бороться с силами коллективизма. (Хайек относил к коллективизму широкий спектр течений – от нацизма и советского коммунизма до „либерализма“ Нового курса и социальной демократии Эттли; в «Дороге к рабству» он охарактеризовал коллективизм как угрозу индивидуальной свободе.) Хайек возглавил это движение благодаря энергичной и ясной формулировке задач в его книге, а также благодаря своей энергии организатора и умению находить финансирование.

Объединившихся вокруг Хайека в 1947 г. ученых (а также одного необычного бизнесмена, одного журналиста и сотрудника аналитического центра) связало воедино глубокая убежденность в том, что существующее состояние мира несет угрозу свободе. Особенно их беспокоили тенденции, укрепившиеся, по их мнению, в последние 50 лет в Англии и США, – в тех странах, которые Хайек и Мизес считали оплотом свободы. Заявление о целях общества, которое составил экономист Лондонской школы Лайонел Роббинс (тоже, как и Хайек, идейный оппонент Кейнса), было выдержано в апокалиптических тонах: «Основные ценности цивилизации в опасности. На обширных пространствах земной поверхности принципиальные условия сохранения достоинства и свободы человека уже исчезли. В других местах им постоянно грозят последствия нынешних политических тенденций. Положение отдельного человека и всякого добровольного объединения все больше подрывается произвольными действиями усиливающейся власти»2.

Свобода, как ее понимали члены общества, равнозначна поощрению, сохранению и защите рыночного капитализма. Эту отличительную особенность западных демократий необходимо отстаивать, если идейное течение повернется вспять.

Три книги австрийских эмигрантов – Карла Поппера, Фридриха Хайека и Людвига фон Мизеса – были задуманы как реакция на политическую и экономическую обстановку 1940-х годов, которая решительно не соответствовала взглядам этих авторов. Их идеям было суждено оказать глубокое влияние на интеллектуальную эволюцию неолиберализма в Англии и США в послевоенный период. Каждый из них предложил неолиберальную альтернативу дискредитированной экономической теории laissez faire XIX в., с одной стороны, и „либерализму“ Нового курса и английской социальной демократии – с другой. «Дорога к рабству» Хайека и «Бюрократия» Мизеса прямо обращались к событиям и катастрофам, которые потрясли Европу в 1930-1940-е годы. Книга Поппера «Открытое общество и его враги» была не столь злободневна, поскольку обращалась к истории политической мысли. Но в совокупности эти три книги представляли собой критику современной политики, и именно их критическая составляющая стала основой того, что мы сегодня могли бы назвать неолиберализмом. Они сформулировали вполне определенный взгляд на историческое развитие, на историю идей и политическую практику; совокупность этих идей систематически подрывала все опоры Нового курса в США и социально-демократического государства в Англии.

Однако мысли Хайека, Мизеса и Поппера еще не могли служить положительной альтернативной политической программой. Продуманный политический вызов кейнсианству, регулированию капитализма и социальному государству был брошен позже, когда благодаря усилиям других людей, усилиям членов трансатлантического сообщества ученых, аналитических центров, журналистов и политиков при финансовой поддержке сочувствующих бизнесменов сформировался менее компромиссный и более четкий набор неолиберальных идей. Но столь решительная и энергичная рыночная программа, какой она стала потом, – особенно в Чикаго и Виргинии в 1950-х, 1960-х и 1970-х годах – не могла бы появиться без мощного теоретического основания, заложенного анализом трудного положения Запада в работах Хайека, Поппера и Мизеса. Поэтому «Дорогу к рабству», «Открытое общество» и «Бюрократию» можно рассматривать как истоки собственно неолиберального мировоззрения.

В тот момент, в середине 1940-х годов идеи этих книг мгновенно привлекли внимание прежде всего потому, что были созвучны страхам и тревогам мира, измученного призраком гитлеровского национал-социализма и угнетенного возведением «железного занавеса» в Европе в начале холодной войны. Но их воздействие на политическое сознание, особенно в США, нельзя объяснить одной только резкой критикой европейских форм тоталитаризма. Хайек и Мизес, в частности, апеллировали к глубоко укорененным в американском обществе стереотипам сугубого индивидуализма, опасения и недоверия по отношению к власти государства. «Открытое общество» Карла Поппера пользовалось вниманием по другим причинам. Его концепция «частичных социальных преобразований» отражает готовность ранних неолиберальных мыслителей в 1940-х годах пойти на компромисс с явно враждебным окружением, в котором они себя видели. Поппер наметил базовый уровень государственного вмешательства, особенно в сфере образования, которое могло бы способствовать развитию человечества путем инноваций, проб и ошибок. Он считал, что если не в отношении средств, то в отношении мотивов он солидарен с большинством социалистов, и причислял либералов, прогрессистов и социалистов к одному «гуманитарному лагерю».

О таких соглашениях с коллективизмом никогда не помышлял Мизес, отрицавший Новый курс безоговорочно. Не одобрял их и Хайек. Но несомненно, что позиция Поппера представляла собой крайний пример готовности пойти на определенные компромиссы с нарождающимся социальным государством ради главной цели – рыночного общества (правда, такой примирительный подход почти совершенно не характерен для более поздних версий неолиберальной мысли)3. Таким образом, три главные работы, опубликованные одна за другой на протяжении года в конце войны, представляли собой расцвет раннего неолиберализма, перекрестно опыленного в межвоенный период в Австрии, Германии, Франции, Англии и США. Однако хотя этот ранний неолиберализм внешне вполне узнаваем, он существенно отличался от того, что стало считаться неолиберализмом в конце столетия. Для ранних неолибералов характерно стремление преодолеть недостатки как теории laissez faire, так и Нового курса. Позднейшие неолибералы были склонны абсолютизировать нерегулируемый рынок в духе чикагской школы и гораздо резче выражали свое неприятие социального государства и государственного вмешательства в экономику.

Вклад Хайека, Мизеса и Поппера основывался на научных дискуссиях в Европе и США в 1930-1940-е годы (Хайек и Мизес участвовали в них лично), главным предметом которых было сопоставление достоинств централизованного планирования и свободного рынка как организационных принципов экономическое деятельности в обществе4. Своими выводами они подрывали концептуальные основы того, что впоследствии будет считаться послевоенным устройством, – веру прогрессистов и социал-демократов в коллективные решения социальных проблем, их оценки истории и политической мысли, превознесение организационной структуры, бюрократии, которая взялась решать такие проблемы, как бедность и нужда.

Поппер предпринял анализ истории политических идей, который показал, каким образом «коллективистская» мысль Платона, Гегеля и Маркса укоренилась в западной философии. В результате были утрачены подлинные основания западной цивилизации – индивидуальная свобода и индивидуальный разум. Мизес разоблачил бюрократический менталитет, который, по его мнению, разрушал источники человеческой инициативы, заключенные в индивидуализме и стремлении к прибыли. Хайек предложил исследование политической и экономической жизни, которое развивало темы, затронутые в работах Мизеса и Поппера, и показывало, на какой скользкий путь, по мнению Хайека, вступило западное общество, допустившее посягательства и вмешательства государственной бюрократической машины. Индивидуальная свобода, считал Хайек, поставлена под угрозу.

Можно упомянуть еще ряд произведений того времени, которые тоже оказали влияние на формирование неолиберализма. «Хорошее общество» (1937) Уолтера Липпмана стало вдохновителем коллоквиума Уолтера Липпмана. Либертарианские романы Айн Рэнд «Источник» (1943) и «Атлант расправил плечи» (1957) оказали влияние в числе прочих и на будущего главу Федерального резерва Алана Гринспена. «Человеческая деятельность» (1949), magnum opus[15] самого Мизеса, статьи чикагского экономиста Генри Саймонса (о них речь пойдет в следующей главе) и «Экономика за один урок» (1946) Генри Хэзлита – всего лишь некоторые из возможных примеров. Но именно книги трех австрийских эмигрантов сыграли главную роль в организации согласованного нападения на прогрессистский „либерализм“ и социальную демократию.