Рождение неолиберальной политики. От Хайека и Фридмена до Рейгана и Тэтчер

В середине 1970-х годов неолиберальные подходы к макроэкономическому управлению и регулированию впервые возобладали в администрации президента-демократа Джимми Картера и в окружении лейбористских премьер-министров Гарольда Вильсона и Джеймса Каллагэна. Картер начал дерегулирование транспортного и банковского секторов и назначил Пола Волкера главой Федерального резерва. После 1975 г. Вильсон, его преемник Каллагэн и министр финансов Денис Хили предприняли резкое сокращение государственных расходов и отказались ради обуздания инфляции от долго лелеемой послевоенной цели – полной занятости. Эти неолиберальные начинания были предприняты левыми политиками, поскольку „либерализм“, социальная демократия и кейнсианство выглядели беспомощными перед лицом стагфляции. Но уже в 1960-е годы у ведущих английских и американских политиков наметилась склонность к перемене позиции по целому ряду проблем, особенно по отношению к профсоюзам, социальному обеспечению, жилищному строительству и развитию городской инфраструктуры. Для тех сфер, где прежняя политика явно провалилась, – например, доступное жилье и реконструкция городов, – с большей готовностью проводился поиск решений, основанных на рыночных принципах.

Несмотря на то что политика менялась постепенно, неолиберальное наследие не следует рассматривать только как настоятельные рекомендации по постепенному переходу от государственного снабжения к рыночному экспериментированию. Напротив, изначальная привлекательность неолиберальных рецептов в конце концов, в 1980-х годах, привела к повсеместному и гипертрофированному господству философии свободного рынка. Это был перебор. Некоторые предложения неолибералов действительно отвечали проблемам 1970-х годов – стагфляции, ухудшению трудовых отношений, провалу стратегий по социальному обеспечению и борьбе с бедностью, снижению экономической конкурентоспособности. Но отсюда никак не следовало, что непременным атрибутом реализации этих предложений должно стать усиление веры в рыночную систему. Ведь именно безграничная вера в могущество рынка и возможности дерегулирования привела поколением позже, в 2007–2008 гг., к краху международной финансовой системы. Кроме того, радикальная рыночная философия вступила в противоречие с более умеренной первоначальной позицией самих неолибералов. Этот скачок сделали энергичные правые политики после избрания Маргарет Тэтчер в 1979 г. и Рональда Рейгана в 1980 г. О том, как неолиберальные представления – об индивидуальной свободе, свободных рынках и дерегулировании – трансформировались в электорально успешные программы в Англии и США в период между 1940-ми и 1980-ми годами, и пойдет речь в этой книге.

Три фазы неолиберализма

В истории неолиберализма четко выделяются по крайней мере три фазы. Первая продолжалась с 1920-х годов примерно до 1950 г. В межвоенной Европе сам термин начал наполняться содержанием, по мере того как экономисты австрийской школы и немецкие ордолибералы пытались очертить контуры рыночного общества, которое, по их мнению, было наилучшим способом организовать экономику и обеспечить индивидуальные свободы. Термин «неолиберальный» одобрили участники коллоквиума Уолтера Липпмана, организованного в 1938 г. французским философом Луи Ружье в Париже для обсуждения книги Липпмана «Хорошее общество» (Lippmann «The Good Society», 1937). На этом термине остановились потому, что обозначал нечто большее, чем просто возвращение к экономической доктрине laissez faire. Чтобы справиться с вызовами 1930-х годов, неолиберализм должен был переформулировать идеи либерализма. В числе участников были Хайек, Александр Рюстов, Вильгельм Рёпке, Людвиг фон Мизес, а также французский экономист Жак Рюэфф и разносторонний венгерско-английский ученый Майкл Полани. Эти люди вместе с другими из Европы и Америки впоследствии, в 1947 г., создали Общество Мон-Пелерен под руководством Хайека и Рёпке и при финансовом содействии швейцарского бизнесмена Альберта Хунольда.

Влияние того либерализма, за который выступало Общество Мон-Пелерен, заметно уже в статье Милтона Фридмена «Неолиберализм и его перспективы», опубликованной в 1951 г.2 Хотя эта статья прошла практически незамеченной и во многих отношениях не характерна для стиля мышления Фридмена, в ретроспективе ее можно рассматривать как важное переходное звено между первой и второй фазами неолиберализма, между интересами преимущественно европейских основателей течения, представлявших Австрию, Лондон, Манчестер, Францию, Швейцарию и Германию, и интересами следующего поколения, представители которого хотя и далеко не все были американцами, но группировались главным образом в Чикагском и Виргинском университетах. Конечно, «первая Чикагская школа» экономики, к которой принадлежали Фрэнк Найт, Джейкоб Вайнер и Генри Саймонс, тоже сыграла роль в формировании неолиберализма, но большинство ранних неолибералов были все же европоцентричными.

Вторая фаза неолиберализма длилась с 1950 г. вплоть до кульминации политики свободного рынка при Тэтчер и Рейгане в 1980-х годах. Почти весь тот период, когда „либерализм“ Нового курса и английская социальная демократия находились в зените, когда торжествовали неокейнсианские рецепты экономической политики, обернулся для неолибералов, на первый взгляд, тощими годами. Если не считать Германию, в 1950- 1960-х годах они не имели реальных политических успехов. Но зато неолиберализм консолидировался идейно и мужал политически. Он превращался в узнаваемое идейное направление и политическое движение. Группа теоретиков, исследователей, бизнесменов и политиков приобретала все большую уверенность в себе, оттачивала выверенную программу рыночных рекомендаций и выдвигала ее на первый план. Любопытно, что именно в этот период пропагандисты неолиберализма стали не так часто употреблять сам термин «неолиберализм». Это было довольно странное время, потому что именно тогда американские теоретики неолиберализма все чаще применяли это понятие к таким сферам, как отраслевая организация, денежная политика и регулирование. Но причина, возможно, в том, что в американском контексте этот термин в то время не имел значительной смысловой нагрузки.

Особенностью позиции чикагской школы была «методология позитивной экономики», из которой потом возникли фридменовское возрождение монетаризма и стиглеровская теория захвата регуляторов регулируемыми. Этому эмпирическому уклону сопутствовали новые теории и исследовательские проекты; эти разработки были осуществлены в 1950-х – 1960-х годах при финансовом содействии заинтересованных деловых кругов, и в них отмечалось, что монополия по природе своей сравнительно безвредна, а крупные корпорации играют положительную роль. Чикагская школа считала, что гораздо более опасным проявлением монополизма является власть, присвоенная профсоюзами. Однако мнение чикагской школы резко контрастировало с позицией европейского неолиберализма и даже с позицией таких ее собственных предшественников, как Фрэнк Найт, Джекоб Вайнер и особенно Генри Саймонс. Немецкие ордолибералы, например, всегда придавали большое значение энергичной антимонопольной политике. Наряду с прикладными разработками чикагские экономисты поднимались и на более высокий уровень. В полемической книге Фридмена «Капитализм и свобода» (1962) – Филипп Мировски и Роб Ван Хорн назвали ее «Американской „Дорогой к рабству“»3 – рынок предстает как совокупность средств, доставляющих и социальные блага, и цели, т. е. саму хорошую жизнь.

Третья фаза в истории неолиберализма, начавшаяся после 1980 г., связана с активным внедрением принципов рыночной либерализации и финансовой дисциплины в политику развития и международной торговли. Неолиберализм вырвался за границы круга, ограниченного пределами преимущественно североатлантической и западноевропейской научной элиты и внутренней национальной политики, и проник во многие глобальные институты, особенно в бывших коммунистических странах и в развивающемся мире. Его принципы были восприняты экономистами и руководством Международного валютного фонда (МВФ), Всемирного банка, Всемирной торговой организации (ВТО), Евросоюза и вошли в состав Североамериканского соглашения о свободе торговли (НАФТА). 1980-1990-е годы примечательны пресловутой политикой «структурной реформ», которую продвигали все эти организации и соглашения. В 1989 г. английский экономист Джон Уильямсон подытожил основные ее положения, назвав это «Вашингтонским консенсусом»; последний включал налоговую реформу, либерализацию торговли, приватизацию, дерегулирование и гарантию прав собственности4. Решительность, с которой проводилась эта политика, резко критиковали такие экономисты, как Джозеф Стиглиц и Пол Кругман, а также бескомпромиссные оппоненты капитализма в движении антиглобалистов, громко заявившего о себе во время конгресса ВТО в Сиэтле в 1999 г.

Предметом настоящей книги является вторая фаза неолиберализма. В этот период первые дискуссии о правильном сочетании рынка с нарождавшимся социальным государством или о «совместимых» экономических интервенциях, предусмотренных концепцией «поэтапной социальной инженерии» Карла Поппера, выливались в полное отрицание экономического планирования, социальной демократии и „либерализма“ Нового курса. Более умеренная позиция характерна для таких работ, как «Дорога к рабству» Хайека (1944) и «Открытое общество и его враги» Поппера (1945), или программ, намеченных в «Хорошем обществе» Липпмана (1936) и в «Экономической политике для свободного общества» Генри Саймонса (1946). В подобных работах признавалась необходимость систем социального обеспечения. Но после того, как Хайек в 1947 г. основал Общество Мон-Пелерен, неолиберальные теоретики начали отказываться от компромиссов, которые были наследием 1930-1940-х годов, и переходить на позицию, уже почти не обремененную сомнениями в достоинствах рынка5. Экономисты из Чикагского, Виргинского и Рочестерского университетов все настойчивее превозносили свободный рынок, дерегулирование и стимулирующее воздействие рациональных ожиданий. Эти идеи продвигались в 1950-1960-х годах такими аналитическими центрами, как британский Институт экономических дел (IEA) или Американский институт предпринимательства (AEI).

Хотя после 1950 г. чикагская и виргинская теории стали более прямолинейны, а перья Фридмена, Стиглера и Бьюкенена с большей энергией превозносили рынок, в политической сфере это привело к тому, что неолиберальные идеи стали четче и резче. Скажем, такие организации, как IEA и AEI, говорили о необходимости социального и экономического неравенства, поскольку оно служит двигателем социального и экономического прогресса. (Хайек в своих поздних работах тоже предпочел более «эволюционистский» подход к социальной и политической философии6.) Благодаря упрощению тезисов неолиберальные идеи стали пользоваться повышенным спросом во всякого рода дискуссиях, которыми сопровождались многочисленные кризисы „либерализма“ и социальной демократии в 1960 – 1970-х годах. Поборники неолиберализма, в частности Фридмен, сразу подметили это обстоятельство. Простота сделала неолиберальные лозунги более энергичными, и это означало, что они попали в поле зрения ведущих политиков, – особенно когда экономическая ситуация по обе стороны Атлантики ухудшилась.

Добавочную привлекательность придавала неолиберализму его внешняя созвучность с традициями и мифами американского индивидуализма. Если такие фигуры, как Барри Голдуотер и Рональд Рейган, одобряли неолиберальную политику, это отнюдь не означало, что они считали себя неолибералами. В условиях Америки неолиберальные идеи прокладывали дорогу тихо и незаметно, под видом грубого индивидуализма или либертарианства, – течения хотя и отличного от консерватизма, но имевшего с ним общее пространство. Рейган умело соединил эти две традиции с другими формами социального и религиозного консерватизма. Важный аспект этой фазы в истории неолиберализма состоял, таким образом, в том, как политические привлекательные, преимущественно экономические неолиберальные рекомендации сочетались с формами резкой реакции социального и культурного консерватизма на „либеральный“ прогрессизм 1960-х годов. Это была та идеология, которая в конечном счете снискала расположение политиков и общества США после 1968 г.

Некоторые наблюдатели, особенно политики, состоявшие в консервативном (Англия) и республиканском (США) правительствах в 1980-х годах, скептически относились к утверждению Кейнса, что «кабинетные писаки» оказывают воздействие на политику. Дело, говорили они, в другом: экономическая реальность Англии и США привела к победе на выборах Тэтчер и Рейгана. И их действия были успешными именно потому, что были правильными. Однако исторический процесс, о котором я сейчас говорю, процесс проникновения идей в программы политических партий, наглядно показывает, как идеи движутся, меняются, искажаются и порой смешиваются с полярными противоположностями в неприглядном мире электоральной и всевозможной прочей, в том числе государственной политики7. И настоящая книга, в отличие от тех исторических работ, личных суждений и комментариев, которые рисуют благостную картину неизбежности или триумфа политики новых правых, в значительной мере посвящена тому, чтобы показать, насколько непредсказуемыми, случайными и неожиданными путями проявлялось влияние неолиберальных идей. Но прежде чем приступить к этой истории, нужно сначала четко обрисовать место неолиберализма в истории идей и широком дискуссионном контексте; это позволит правильно позиционировать основные положения данной книги.

Неолиберализм и история

Как отметила политолог Рэйчел Тернер, и в широких дискуссиях, и в научной литературе термин «неолиберализм» используется в очень расплывчатом значении8. Общий абрис истории термина как будто не вызывает разногласий, но вот точное его содержание обычно ускользает от понимания. Это, наверное, неудивительно, поскольку историки только начали изучать происхождение термина и уточнять его действительное значение. Задача усложняется еще и тем обстоятельством, что на разных берегах Атлантики термины «либерализм», «неолиберализм», «новый либерализм», «новые демократы», «новые лейбористы», «неоконсерваторы» понимаются по-разному[5].

Попытки уточнить значение термина, – например, изданный Филипом Мировски и Дитером Плеве сборник «The Road from Mont Pelerin» (2009), – сделали акцент на динамической природе неолиберализма. Статьи сборника посвящены «коллективу неолиберальных мыслителей», который сознательно ограничен учеными и теоретиками Общества Мон-Пелерен. Если исходить из того, в каком расплывчатом значении обычно используется этот термин, стремление уточнить его путем привязки к определенному обществу, его членам и их работам, конечно, можно счесть похвальным. Вместе с тем такое узкое понимание сопряжено с опасностью упустить из вида ряд более широких политических коннотаций, особенно во второй фазе истории неолиберализма. Я вкладываю в термин «неолиберализм» более широкое содержание. В моей книге он обозначает не одну лишь конкретную группу ученых и политиков, принадлежащих к одной определенной организации, но применяется как к мыслителям и организаторам исследований, которые развивали стратегию Хайека, так и к практическому воплощению неолиберальных идей после 1970 г. Таким образом, я выхожу за пределы теоретических дискуссий в Обществе Мон-Пелерен и дополняю их более широким политическим ракурсом.

Неолиберализм не был совершенно однородным и целостным политическим движением. Некоторые целесообразные с точки зрения государственного управления действия Маргарет Тэтчер и Рональда Рейгана вступали в противоречие с идеалом рыночного органицизма, особенно наглядно явленным в обращениях Хайека к Эдмунду Бёрку9. Такие политики, как Маргарет Тэтчер, Рональд Рейган, Джек Кемп и Найджел Лоусон (никто из них не состоял в Обществе Мон-Пелерен), утверждали, что их политика – это составная часть традиции, восходящей к классической либеральной политической экономии Давида Юма, Адама Смита, Давида Рикардо и либералам манчестерской школы[6],10, Ричарду Кобдену и Джону Брайту. А если брать более современных мыслителей, то она опирается на идеи Хайека, Фридмена и Бьюкенена. Подобные заявления отражают вполне определенный взгляд на историю либерализма; они свидетельствуют об усвоении неолиберальной идиоматики. Перечисленным политикам, например, нравился либерализм Джона Стюарта Милля в статье «О свободе», но не нравился его «Утилитаризм».

Неолибералы как авторитарного, так и либертарианского толка с подозрением относились к «новому либерализму» Л. Т. Хобхауса[7][8] или Уильяма Бевериджа и Джона Мейнарда Кейнса, поскольку „либерализм“ этого типа уповал на вмешательство государства. Также им не нравились «Великое общество» Линдона Джонсона, английская социальная демократия Клемента Эттли и Ная Бивена и даже консерватор Рэб Батлер (тот самый «Бат» в «батскеллизме», как остроумно окрестил послевоенную английскую политику автор журнала «Economist» Норман Макрей[9]). Но больше всего они не любили Новый курс Франклина Рузвельта. Политическая неоднородность неолиберализма, как и разнообразие ученых и дисциплин, ассоциируемых с самим Обществом Мон-Пелерен, требует серьезного исторического объяснения. Как и почему термин «неолиберализм» действительно приобрел гораздо более широкое значение, чем то, которое, возможно, хотели сохранить за ним Хайек и его единомышленники на встречах и дискуссиях в своем обществе?

Неолиберальные идеи, несомненно, имеют немалое внешнее сходство с классическим либерализмом и либерализмом laissez faire манчестерской школы. Вместе с тем им присущи важные особенности, не свойственные более ранним формам либеральной мысли. Как показывают последние исследования, ранние неолибералы – в Австрии, Париже, Швейцарии и Германии, в Лондонской школе экономики, Манчестере и Чикаго – были критически настроены и по отношению к классическому либерализму, и по отношению к тому, что они воспринимали как эксцессы laissez faire11. Потом, в послевоенные десятилетия, неолиберальные ученые и политики начали распространять эту критику и на другие области, в том числе путем связывания свободной рыночной системы со свободой как таковой. Ряд важных расхождений и различий между ранними формами либерализма и неолиберальной мыслью будет подробно рассмотрен в главе 3.

Вплоть до последнего времени в описании неолиберализма преобладал мемуарно-журналистский подход, рассматривавший неолиберализм скорее как свершившийся политический и экономический факт, чем как историческое явление, которое еще ждет своего объяснения. Обсуждение неолиберализма сосредоточено на его нынешнем существовании в качестве категории текущей политики и обходит вниманием его происхождение, развитие и последствия (прошлые). Историческая перспектива почти полностью отсутствует. Лишь совсем недавно исследования таких историков, как Энгус Бёргин и Бен Джексон, начали восполнять этот пробел, особенно в отношении 1930-1940-х годов. Они существенно улучшили наше понимание того, чем вдохновлялись ранние либералы и, соответственно, понимание контраста между этими ранними годами и более поздним временем. Но несмотря на эти усилия, история неолиберализма по-прежнему находится во власти двух диаметрально противоположных интерпретаций, каждая из которых страдает крупными недостатками.

Первая – это миф об исторической неизбежности торжества неолиберализма. Этот миф подпитывают не только интеллектуалы и политики неолиберального толка; его укрепляют некоторые историки и политологи. Самый яркий и академичный образец этой концепции, в данном случае применительно к Англии, – книга Ричарда Коккетта «Мыслить немыслимое» (Richard Cockett «Thinking of the Unthinkable»); в ней повествуется о центральной роли английских аналитических центров в разрушении послевоенного консенсуса по макроэкономической политике в Англии12. Что касается США, то Джордж Нэш рисует детальную картину консервативного интеллектуального влияния и, в частности, историю «фьюжионизма», слияния различных направлений консерватизма, которое одобрял и поддерживал Уильям Бакли и практически осуществил Рейган. Книга раскрывает невероятную сложность и внутреннюю противоречивость течения «новых правых»13. В том же духе выдержаны биографии таких видных политических фигур, как Барри Голдуотер, Энох Пауэлл, Рональд Рейган и Маргарет Тэтчер, их собственные мемуары и воспоминания их коллег, в частности Джеффри Хау, Найджела Лоусона и Алана Гринспена14.

Неолиберализм представляет собой призму, сквозь которую можно рассматривать трансформацию всего политического спектра, а не только отдельно взятых сегментов Консервативной или Республиканской партий. Правый крен политики в Англии и в США – это не просто история подъема или успеха какой-то новой версии консерватизма. Успех неолиберальных идей не был непосредственным побочным продуктом подъема «новых правых» или триумфа тэтчеризма. Изменение экономической политики в 1970-х годах стало возможным благодаря успеху предложений, которые стояли выше узкой партийной принадлежности. Ужасное экономическое положение привело к тому, что монетаризм, дерегулирование и профсоюзная реформа проникли в политику Картера и Каллагэна как троянские кони, наполненные спорной неолиберальной верой во всемогущество рынка. Важность этого обстоятельства – а именно того, что признание необходимости изменить политику в некоторых ее экономических аспектах совершенно не подразумевает абсолютизации господства свободного рынка, – в значительной степени недооценивалась. Во многих работах совершенно не прослеживается связь между политикой Рейгана и Тэтчер и ее предшественницами – соответственно политикой лейбористской и демократической партий; единственное, что говорится, это то, что им пришлось вынужденно, против воли, стать адептами чуждой идеологии. Консервативные авторы привыкли считать, что некоторые ключевые решения лейбористского и демократического правительств в 1960-1970-е годы были притворством; а левые и „либеральные“ авторы называют их постыдными. Эти оценки упускают из вида важные составляющие успехов и неудач неолиберального политического проекта.

Вторая основная интерпретация неолиберализма, известная своим критическим к нему отношением, считает неолиберализм монолитным и опасным проявлением влияния США на глобальную политику. С этой точки зрения неолиберализм, уже полностью сработанный в политической мастерской чикагских экономистов, вышел на сцену почти сразу после того, как в Чили генерал Аугусто Пиночет в 1973 г. сверг демократическое правительство Сальвадора Альенде. Цель неолиберализма состояла в том, чтобы причинить как можно больше вреда бедному населению развитого и, в особенности, развивающегося мира. По этой версии, «чикагские мальчики» в Чили – это первая группа, продвигавшая разрушительную программу рыночной либерализации, которую потом в виде «структурных реформ» стали навязывать такие организации, как МВФ, Всемирный банк и Министерство финансов США15. Фридмен и Хайек – теоретические основоположники, а Тэтчер и Рейган – образцовые практические политики западного неолиберализма. Этот термин заключает в себе отрицательный оттенок смысла. Английский географ-марксист Дэвид Гарви, например, утверждает, что «неолиберализация» на самом деле представляла собой очень эффективную форму классовой борьбы со стороны финансового капитала, – как в Китае, так и на Западе16. Эндрю Глин полагал, что в 1970-х годах катализатором рыночных реформ в развитом мире стал кризис прибыльности бизнеса17. Наоми Кляйн, изъясняющаяся более понятным для масс языком, назвала неолиберализм «шоковой доктриной ужасного капитализма», которую подпитывают такие катастрофы, как теракт 11 сентября [2001 г.], война в Ираке и ураган Катрина18.

В подобного рода концепциях содержится ряд ценных наблюдений, особенно по поводу неприглядных связей между бизнесом, финансовым капиталом и политической властью. Но в целом они оставляют желать много лучшего. Как отметил Мировски, ошибочно сводить неолиберальные идеи к неоклассической экономической теории, что склонны делать эти авторы19. С точки зрения общественного мнения неолиберальные идеи сформировались под преобладающим влиянием чикагской экономической теории. Но на самом деле они представляли собой коктейль, основой которого было не только убеждение в могуществе рынков или, говоря проще, корпораций, но и крайнее недоверие к власти государства, к его вмешательству и к бюрократии. Подобным же образом интеллектуальные и политические стратегии, реализуемые неолибералами в послевоенный период, установили новые точки соприкосновения между научным сообществом и политикой. Новый тип политической организации был подкреплен успешной работой аналитических центров, выступающих за свободный рынок, созданных в США и Англии, – таких как Американский институт предпринимательства (AEI), Фонд экономического образования (FEE), Институт экономических дел (IEA), Фонд «Наследие», Центр исследования социально-экономической политики, Институт Катона и Институт Адама Смита. Руководители этих организаций – Ф. А. Xарпер, Леонард Рид, Ральф Харрис, Артур Селдон, Энтони Фишер, Эд Фелнер, Эд Крейн, Имонн и Стюарт Батлеры, Мэдсен Пири – были профессиональными идеологическими предпринимателями, распространявшими неолиберализм. Их успешная деятельность оказала долговременное устойчивое влияние на политическую деятельность, которая в каждой стране обычно имела разные результаты.