Кризис и Левиафан. Поворотные моменты роста американского правительства

Как же происходила столь значительная трансформация американских политических, правовых и экономических институтов? Какие мотивы и убеждения двигали ею? Какие социально-экономические изменения способствовали этим переменам, а какие тормозили их? Кому эти перемены сулили выгоды, а кому потери? Какие люди, элиты и группы интересов сыграли решающую роль? Какие обстоятельства помогли им оказаться на гребне волны исторического процесса? Каким образом – гладко или скачкообразно – происходило расширение государства, и какие силы определяли его ход? В книге я попытаюсь ответить на эти вопросы.

Мои ответы будут заведомо неполны. Ведь на этот процесс повлияло столько людей и событий, что для ответа на все вопросы по существу пришлось бы писать всеобъемлющую социальную, политическую, правовую и экономическую историю прошлого столетия. Мои цели куда более скромны, в том числе и потому, что очень многое в этой области уже сделано.

Рис. 1.1. Структура правительства США

Возрастание роли государства разные исследователи объясняют по-разному. Но слишком часто сторонник отдельной гипотезы превозносит ее так, будто только она и дает исчерпывающую картину. Однако многие из предложенных объяснений содержат убедительные идеи, которые вовсе не противоречат другим. Попытки найти единственный источник «большого правительства» (big government)[4] ведут в тупик и абсолютно бесполезны[5]. Я отвергаю подход, нацеленный на поиск одной-единственной причины. Вместо этого я пытаюсь осмыслить, что могут и чего не могут объяснить различные гипотезы, применяя их избирательно и используя их как отправные точки в развитии моих собственных идей.

К сожалению, некоторые объяснения роста государства чрезмерно абстрактны, что затемняет саму природу государства. Некоторые говорят о нем так, будто это нечто Единое-Бесчеловечное, гигантская пожирающая людей машина. Испанский философ Хосе Ортега-и-Гассет, например, писал: «В наши дни государство стало чудовищной машиной… Это средоточие общества… государство и массу роднит лишь их безликость и безымянность… И, поскольку это всего лишь машина, исправность и состояние которой зависят от живой силы окружения, в конце концов государство, высосав из общества все соки, выдохнется, зачахнет и умрет…» Но государство – к счастью или к несчастью – вполне человечно: это всего лишь коллектив лиц, осуществляющих законную власть[6].

Если понимать государство как Единое-Бесчеловечное, т. е. как существующее отдельно от людей и помимо них, мы придем к неверным представлениям о том, что собой представляет правительство и что оно делает. Ни одно правительство не в состоянии выжить без помощи и поддержки людей вне правительства или по меньшей мере без их терпимого отношения. Более того, некоторые постоянно циркулируют между правящими и управляемыми. Американская система органов государственной власти состоит из нескольких уровней – федерального, штатов, местного и смешанного, а также нескольких ветвей власти – законодательной, исполнительной, судебной и смешанной. Сама многочисленность отдельных государственных учреждений и структур несовместима с представлением о государстве как о целостном и согласованном механизме. Сегодня в стране насчитывается более 80 тыс. отдельных органов власти, и из них более 60 тыс. наделены полномочиями вводить налоги и сборы[7]. Очевидно, что у множества людей, занимающих властные позиции в этих многочисленных и многообразных учреждениях, отсутствует единая цель. Конфликты внутри правительства столь же обычны и значимы, как и между правителями и управляемыми[8]. Из-за того, что в огромной, фрагментированной структуре власти никто не может навязать свою волю остальным, политика государства обычно оказывается результатом соперничества и борьбы, разрешаемых переговорами, компромиссами, сделками, мытьем или катаньем. Следует постоянно помнить, что американское правительство никогда не было Единым-Бесчеловечным, а было и остается множеством сосуществующих человеческих учреждений и организаций, различных по функциям, размерам и объему властных полномочий[9]. В этой книге меня занимает главным образом процесс разрастания законодательных, административных и судебных полномочий, отправляемых лицами, из которых состоит федеральный уровень государственной власти. И следует помнить, что рост федеральных органов власти всего лишь часть более широкого процесса роста государства.

Объяснения роста правительства

Модернизация

Между строк многих исторических трудов можно вычитать гипотезу модернизации. Она сводится к тому, что современная городская и промышленная экономика просто не может существовать без деятельного и обширного правительства, так что в конце ХХ в. о политике laissez faire нечего и мечтать. Разглагольствования об абсурдности государства на гужевой тяге в космическую эпоху или о невозможности повернуть вспять часы истории сообщают этой идее оттенок риторического правдоподобия. Но вопрос о том, почему современной экономике необходимо Большое Правительство, так и остается без ответа.

Сторонники модернизационной гипотезы порой утверждают, что в силу своей сложности современная городская промышленная экономика требует активной деятельности со стороны государства. Калвин Гувер настаивал: «Утверждение о том, что рост усложненности и взаимозависимости современной жизни влечет за собой расширение полномочий государства, стало привычным штампом, но от этого не перестало быть истиной»[10]. Никто не отрицает, что экономика стала сложнее. Быстро распространилось множество новых видов продукции, технологий и отраслей промышленности. Выросла численность населения, и оно сконцентрировалось в городах. Возросли межрегиональные и межгосударственные потоки товаров, денег и финансовых инструментов. Углубление специализации и разделения труда сделали людей менее самодостаточными и более зависимыми от сетей распределения и обмена.

И все же вывод о том, что без усиления государственного вмешательства невозможна эффективная координация усложняющейся экономики, логически некорректен. Многие экономисты, от Адама Смита в XVIII в. до Фридриха Хайека в ХХ в., доказывали, что открытый рынок – наиболее эффективная система координации и согласования социально-экономических процессов, потому что только рынок систематически принимает постоянно меняющиеся сигналы, передаваемые миллионами потребителей и производителей, и отвечает на них[11].

Этот аргумент переворачивает модернизационную гипотезу вверх ногами: государство может справиться с координацией экономической деятельности в простой экономике, но в условиях сложной экономики эта задача ему не по силам. Чтобы осознать весомость этого аргумента, достаточно вспомнить об искусственном дефиците и очередях за бензином в США в 1970-х годах, а также о постоянной нехватке потребительских товаров в социалистических странах.

Разумеется, функционирование рыночной экономики зависит от характера и степени конкуренции. Некоторые наблюдатели полагали, что в конце XIX в. возникновение крупных компаний фундаментально изменило условия конкуренции и возвестило начало новой эпохи развития. «Превращение конкуренции в монополию, – писал В. И. Ленин в 1916 г., – представляет собой одно из важнейших явлений – если не важнейшее – в экономике новейшего капитализма». Если согласиться с этим утверждением, можно истолковать рост государственного регулирования в конце XIX и в начале XX в. как реакцию общества на рост цен, сокращение производства и искажение паттернов распределения, которые породил бы крупный бизнес в отсутствие регулирования. Наиболее яркими примерами могут служить принятие антитрестовских законов и создание Федеральной комиссии по торговле, а также множества регулирующих органов в разных отраслях, таких как Комиссия по торговле между штатами и Федеральная комиссия по связи. Словом, в соответствии с этим толкованием модернизация экономики привела к росту частной монопольной власти, и чтобы сдерживать этот губительный и безответственный монополизм, государство расширило свои полномочия[12].

Это объяснение не выдерживает проверки теорией и фактами. В конце XIX в. возникло много крупных корпоративных предприятий, и в начале следующего столетия по Америке прошла волна слияний, приведших к созданию таких индустриальных гигантов, как United States Steel, American Tobacco и International Harvester. Однако нет доказательств того, что экономика в целом стала существенно менее конкурентной. Даже в рамках отдельных отраслей ни наличие гигантских фирм, ни высокие значения коэффициентов концентрации производства не доказывают отсутствия эффективной конкуренции. Создатели крупных компаний стремились стать монополистами и получать соответствующие прибыли, но им редко удавалось долго удерживать эти высоты. Важнейшим аспектом конкуренции является динамизм, создаваемый технологическими и организационными инновациями, и ни размер фирм, ни степень концентрации производства не создают серьезной угрозы благосостоянию общества[13]. Более того, хотя в центре внимания аналитиков из числа сторонников теории монопольной власти находилась почти исключительно промышленность, этот сектор не является ни единственным, ни важнейшим; ни в каком разумном смысле его нельзя считать ни «доминирующим», ни наиболее «стратегическим». В других отраслях – например, в оптовой и розничной торговле, – конкуренция резко обострилась как раз на рубеже XIX – ХХ столетий. Только представьте, сколько местных бастионов монополизма сокрушило появление таких фирм посылочной торговли, как Sears, Roebuck & Company и Montgomery Ward. Во многих отраслях монополистические поползновения крупнейших компаний сдерживались давлением реальных или потенциальных иностранных конкурентов.

Кроме того, действия государства были направлены скорее на поддержку слабых конкурентов, нежели на обеспечение сильной конкуренции. В этом отношении показательна деятельность Федеральной комиссии по торговле и других отраслевых регуляторов. Как отметил Джордж Стиглер, «регулирование и конкуренция союзники только на словах, но на деле это смертельные враги: над дверью всех регулирующих ведомств, кроме двух, следовало бы выбить слова „Конкуренции вход запрещен“. Над входом в Федеральную торговую комиссию следовало бы выбить „Конкуренция: прием с черного хода“, а над дверью в Антитрестовский отдел Министерства юстиции» слова „Монополия только по нашему предписанию“[14]. Государственные регулирующие органы чаще создавали или поддерживали частную монопольную власть, чем ослабляли или разрушали ее. Именно этого и добивались от государственного регулирования многие заинтересованные группы, хотя, разумеется, они никогда бы не признались в этом на публике. «Общий вывод» историков регулирования сводится к тому, что «политика регулирования была результатом запутанной сложной борьбы между ожесточенно соперничавшими между собой заинтересованными группами, каждая из которых по возможности использовала государственный механизм для достижения своих частных целей, связанных с идеологией „интересов общества“ разве что на тактическом уровне»[15]. Но антитрестовская политика и регулирование цен, услуг и доступа фирм на рынок – как бы ни оценивать соответствующие мотивы и результаты – лишь малая часть разнообразной деятельности современного государства.

Иногда аргументы в пользу модернизационной гипотезы ссылаются на рост населения. Растущее многолюдство неизбежно создает побочные издержки, которые экономисты называют «отрицательными внешними эффектами (экстерналиями)», – третья сторона, вопреки своему желанию, несет издержки чужой деятельности. Обычный пример отрицательных внешних эффектов – загрязнение воды и воздуха. Если законы не в состоянии защитить право частной собственности на все ценные ресурсы, в том числе на чистые воду и воздух, то в условиях свободного рынка отрицательные внешние эффекты могут стать причиной неэффективного использования ресурсов и производства. Например, сажа из вашей фабричной трубы может испачкать мое белье, повешенное сушиться на улице, но я не могу добиться, чтобы вы оплатили мне ущерб или по крайней мере прекратили загрязнять воздух во всей округе. С точки зрения общества ваша фабрика проявляет чрезмерную активность, потому что часть издержек, без нашего согласия или компенсации, переносится на третьи стороны вроде меня, которые не имеют права решать, как работать фабрике.

Считается, что государственное регулирование может поправить подобные ситуации. Получалось ли у него это в действительности, исторически зависело от структуры регулирования и проведения его в жизнь, что, в свою очередь, отчасти определяло издержки и выгоды от вмешательства. Сторонники модернизационной гипотезы принимают как само собой разумеющееся то, что отрицательные внешние эффекты исторически были широко распространены и существенны, что деятельность государства в значительной мере направлялась желанием исправить положение и что его вмешательство, как правило, обеспечивало более эффективное использование ресурсов. Каждое из этих предположений можно поставить под сомнение. Некоторые экономисты сомневаются в том, что государство способно успешно бороться с внешними эффектами или стремится к этому. По словам Леланда Игера, государство само по себе «эталонный сектор, в котором при принятии решений не учитываются все издержки каждого вида деятельности, как, впрочем, и все выгоды»[16].

Нет сомнений, что в прошлом существовали значительные отрицательные внешние эффекты и что вмешательство государства направлялось желанием исправить неудовлетворительную ситуацию. Самые убедительные примеры такого вмешательства – санитарные нормы и правила. Никто не сомневается, что инфекционные болезни порождают внешние издержки. В прошлом они наносили огромный вред, и для улучшения положения разрабатывались и внедрялись государственные санитарные нормы и правила[17]. Примерами борьбы государства с отрицательными внешними эффектами могут служить принятые в последние десятилетия законы о борьбе с загрязнением окружающей среды, а также такие новые органы, как Управление по охране окружающей среды, хотя, с учетом всех издержек и выгод, постановка задач и проведение в жизнь законов о защите окружающей среды ставят много вопросов о действительных намерениях и реальных успехах[18].

Одним словом, как объяснение возникновения Большого Правительства модернизационная гипотеза не лишена определенных достоинств, пусть и немногочисленных. Регулирование промышленной конкуренции, защита окружающей среды и преодоление соответствующих отрицательных внешних эффектов составляют лишь часть того, чем занимаются современные органы государственной власти. Бóльшая часть деятельности государства никак не связана с усложнением экономики, поддержанием конкуренции или внешними эффектами, создаваемыми концентрацией населения в городах[19].

Модернизационная гипотеза мало что объясняет, особенно если взять федеральный уровень, который в ХХ в. рос как на дрожжах.

Общественные блага

Смежная идея, тоже развивающая сюжеты о неисключаемости или о побочных эффектах, связана с общественными благами. На языке экономической теории «общественное благо» не означает благо, поставляемое государством (либо которое должно поставляться государством). Скорее это благо, которому присуще такое свойство, как несостязательность потребления: когда некто потребляет общественное благо, доступность этого блага для всех остальных не уменьшается. Как только общественное благо произведено, его потребление не сопряжено с предельными издержками, потому что в этом случае появление дополнительных потребителей не требует дополнительно жертвовать ценными альтернативами. Самый известный пример – национальная оборона. Когда укрепляется защита от внешней агрессии, благо повышенной безопасности достается в равной степени всем проживающим на защищаемой территории. Повышение моей защищенности не означает, что снизилась защищенность всех остальных[20].

Общественные блага создают проблему: каждый отдельный потребитель заинтересован в том, чтобы уклониться от платы за них, потому что выгода от этих благ принадлежит всем потребителям в равной мере. Каждому хочется «прокатиться зайцем». Частные блага не достаются тому, кто за них не платит, потому что оплатившие могут отказать другим в доступе к купленному ими благу. Однако отказать неплательщикам в пользовании некоторыми из общественных благ оказывается либо невозможно, либо чрезмерно дорого. Когда иностранных врагов от агрессии против США удерживает страх, в стране каждый получает равную защиту, и ситуацию, когда получение блага объединяет всех без исключения, вряд ли можно изменить. Если предоставить производство неисключаемых благ рынку, люди получат мало либо вовсе ничего. Никто не станет платить, так как каждый будет рассчитывать «проехать зайцем», т. е. бесплатно воспользоваться неисключаемым благом, и до его производства дело вообще не дойдет.

Государство в состоянии разрешить патовую ситуацию, создаваемую «проблемой безбилетника». Обложив налогом всех получателей общественного блага или по меньшей мере достаточно многих, оно сможет собрать средства для оплаты этого блага. Но щекотливые вопросы остаются даже после вмешательства государства, потому что не существует четкой и практичной процедуры для определения объема производства общественного блага и пропорций распределения налогового бремени. На практике и то и другое определяется в ходе политического процесса[21].

Гипотеза общественных благ утверждает, что в ХХ в. выросла стоимость производства неисключаемых (т. е. достающихся всем и каждому) общественных благ – главным образом, национальной обороны и технологии, связанной с современными вооружениями. Но поскольку обеспечить производство этих благ может только государство, то в соответственной мере выросло и оно. Это достойный аргумент, особенно в применении к федеральному уровню органов государственной власти, который и занимается вопросами национальной обороны. ХХ в.

был свидетелем чрезвычайной международной нестабильности и враждебности. Две мировые войны, множество международных конфликтов меньшего масштаба и холодная война довели спрос на услуги профессиональных военных до высот, неведомых в XIX в. При этом развитие современных военных технологий сделало национальную безопасность чрезвычайно дорогим благом. Начавшаяся после окончания Второй мировой войны гонка вооружений означала, что невозможно раз и навсегда обеспечить безопасность национальной территории, так как каждый раунд «действие – противодействие» предъявляет более высокие требования к эффективному сдерживанию.

Но при всех ее несомненных достоинствах гипотеза общественных благ объясняет рост государства лишь отчасти. Даже на федеральном уровне бóльшая часть государственных расходов не имеет прямого отношения к задачам национальной обороны. Огромные расходы на пенсии по старости, пособия по безработице, социальное жилье, профессиональное обучение, здравоохранение, школьные завтраки, субсидии фермерам и т. д., и т. п., не говоря о многоглавой гидре регулирования всего на свете, от тканей для детских пижам до фьючерсных контрактов на сырьевые товары, не имеют никакого отношения к задачам национальной обороны или другим общественным благам.

Государство благосостояния

В США создано не просто обширное (large) правительство, а государство благосостояния. Для объяснения этого аспекта роста Большого Правительства можно использовать разновидность модернизационной гипотезы. Экономический рост и сопутствующие социально-экономические преобразования различными, зачастую косвенными путями понизили роль таких частных институтов, как семья, церковь и добровольные объединения, которые прежде были главными поставщиками социальных услуг. Виктор Фукс утверждает, что «плоды рыночной системы – наука, технология, урбанизация, изобилие» – подорвали институты, на которые прежде опирался общественный порядок. «С упадком семьи и религии неспособность рыночной системы удовлетворить эти нужды делается очевидной, и в образовавшийся вакуум устремляется государство». Большое Правительство превращается в «заместителя семьи или церкви, которые прежде помогали людям в периоды экономических или социальных бедствий»[22]. Спору нет, государственные социальные услуги сильно потеснили частные институты. Но Фукс не отвечает на вопрос, как именно это произошло. Хотелось бы знать, кто при этом выигрывает и кто платит, сколько и каким образом.

Подобно Фуксу и многим другим, Вильгельм Рёпке рассматривал современное государство благосостояния как «несомненный ответ на распад общинных связей в течение последнего столетия». Но при этом он признавал, что «сегодняшнее государство благосостояния не просто улучшенный вариант прежних институтов социального страхования и общественного попечительства». Оно превратилось в «инструмент социальной революции», в результате которой «отнимать стало по меньшей мере столь же важно, как и отдавать», так что эта социальная революция «вырождается в абсурдную двустороннюю перекачку денег, когда государство обирает почти всех и платит почти всем, так что в итоге никто не знает, выиграл он в этой игре или проиграл»[23]. Государство благосостояния стало, если не было изначально, государством перераспределения. Государственные меры помощи самым обездоленным слились в мощный поток политики неограниченного перераспределения доходов и богатства между буквально всеми группами, как бедными, так и богатыми.

Политическое перераспределение

Объяснением того, как «в образовавшийся вакуум устремляется государство», преобразуя государство благосостояния в нечто гораздо более всеохватное и всепроникающее, служит гипотеза политического перераспределения. В рамках ее логики государство представляет собой инструмент принудительного перераспределения богатства. При этом зачастую считается, что избиратели хорошо информированы и крайне эгоистичны, а избираемые государственные деятели чутко реагируют на ясные сигналы избирателей. Известно несколько разновидностей этой аргументации.

По версии Алана Мельтцера и Скотта Ричарда, Большое Правительство «возникает в результате разницы между распределением голосов и распределением дохода. Государство расширяется, когда право голоса получают избиратели с доходом ниже медианного или когда рост доходов [населения] дает государству средства для усиленного перераспределения»[24]. Это объяснение не согласуется с историческими фактами. Расширение избирательного права не оказало прямого влияния на рост государства, а наиболее значительный рост полномочий государства приходился на периоды стагнации или падения реальных доходов, во время мировых войн и в разгар Великой депрессии. Более того, предположение, что государство всегда перераспределяет доходы в пользу малоимущих, прямо противоречит фактам, слишком многочисленным и известным, чтобы снова их приводить. Как писал Манкур Олсон, государственные меры по перераспределению в общем случае «воздействуют на распределение доходов не уравнительным, а произвольным образом, и совсем не редкость, когда доходы перераспределяются от малоимущих к более обеспеченным». Многие действия государства «не слишком помогают бедным», а некоторые «в действительности вредят им»[25].

Сэм Пельцман развивает несколько иную версию гипотезы политического перераспределения, согласно которой «государство растет там, где становятся более многочисленными группы, заинтересованные в его росте и способные понять и выразить эту свою заинтересованность». Соответственно исключительным источником роста государства являются требования граждан, а отзывчивость государства принимается как само собой разумеющееся. Пельцман утверждает, что «в последние полстолетия главным источником роста государства в развитых странах было выравнивание различий в уровне доходов значительной части населения», потому что это выравнивание привело к «расширению политической базы, выигрывающей от перераспределения в целом и тем самым являющейся плодотворным источником политической поддержки для расширения соответствующих программ. В то же время эти группы улучшили свою способность воспринимать и выражать свою заинтересованность… [и] этот одновременный рост „способности“ послужил политическим катализатором распространения экономической заинтересованности в перераспределении»[26].

При ближайшем рассмотрении кажущееся изящество модели Пельцмана, сформулированной на языке математики и прошедшей эконометрическую проверку, сходит на нет. Он рассматривает «государственные расходы и налоги как чистое перераспределение» и «предполагает, что объем государственных расходов определяется исключительно давлением большинства избирателей… что политические предпочтения есть прямое отражение эгоизма… и что каждый избиратель хорошо понимает детали предложенной политики и ее последствия для его материального благополучия». В другом варианте модели, якобы более реалистичной, Пельцман слегка ослабляет эти сковывающие условия, допуская, что полностью информирована только одна группа избирателей, тогда как все остальные полностью некомпетентны и либо не участвуют в выборах, либо голосуют случайным образом. Исходя из подобных предположений убедительное объяснение роста государства построить невозможно. Использованные Пельцманом для эконометрической проверки сомнительные данные и вспомогательные допущения не помогут убедить читателя, смущенного чрезвычайно нереалистическими допущениями, заложенными в основание модели[27].