Принципы финансового права

В закупочной документации заказчик предусмотрел использование критерия деловой репутации участников закупки, включающий в себя наличие финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы.

При описании показателей указанного критерия заказчик определил, что деловая репутация определяется индексом деловой репутации, исчисляемым согласно требованиям национального стандарта – «ГОСТ Р 66.1.03-2016. Национальный стандарт Российской Федерации. Оценка опыта и деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности. Национальная система стандартов. Оценка опыта и деловой репутации строительных организаций» (утвержден и введен в действие приказом Росстандарта от 17.02.2016 г. № 54-ст, далее – ГОСТ Р 66.1.03-2016), соответствие которому подтверждается в рамках Системы добровольной сертификации «Компетентность и экспертная оценка» (регистрационный номер РОСС RU.31778.04ИЕГ5) или Системы добровольной сертификации «Развитие, качество, актуальность» (регистрационный РОСС RU.31836.04ИЕД6).

Упомянутый стандарт входит в национальную систему стандартов «Оценка опыта и деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности», в соответствии с ОК 029 относящихся к разделу F «Строительство».

Таким образом, национальный стандарт ГОСТ Р 66.1.01-2016 относится к общепринятым для строительной деятельности документам, его соблюдение может разумно ожидаться от лиц, претендующих на заключение государственного контракта, и установление в закупочной документации критерия деловой репутации, оцениваемого, исходя из подтверждения участником закупки своего соответствия требованиям названного национального стандарта, соответствует положениям ч. 1 ст. 12 Закона № 44-ФЗ, ст. 32 БК РФ, поскольку позволяет дать объективную и достоверную оценку способности соответствующего участника исполнить государственный контракт с соблюдением качества и сроков».

Далее было указано, что контролирующий орган «не установил обстоятельств, которые бы свидетельствовали о том, что выбор заказчиком двух конкретных систем добровольной сертификации, результаты оценки которых принимаются для оценки заявок участников, направлен на предоставление преимуществ тем или иным участникам закупки.

При этом организация, жалоба которой была удовлетворена антимонопольным органом, фактически участия в закупке не приняла, действий по получению сертификата соответствия не предпринимала. Обращаясь с жалобой в антимонопольный орган, данная организация не приводила доводы и не представляла доказательств, подтверждающих реальность своих намерений, способность выполнить работы, являющиеся предметом закупки, а также свидетельствующих о соответствии иным критериям документации о закупке.

В такой ситуации отсутствуют основания полагать, что организация не стала победителем закупки вследствие угрозы применения к ней спорного критерия оценки и, соответственно, о нарушении прав и законных интересов этого лица действиями заказчика (положениями документации о закупке), в том числе о постановке данного лица в неравное положение в сравнении с иными участниками закупки и ограничении доступа к участию в закупке (ст. 8, пп. 3 и 7 ч. 6 ст. 83 Закона № 44-ФЗ).

Следовательно, основания для удовлетворения жалобы организации, предусмотренные п. 2 ст. 11 ГК РФ и ст. 105–106 Закона № 44-ФЗ, отсутствовали. Своими действиями контрольный орган в сфере закупок, по существу, создал условия для аннулирования закупки только для целей ее повторного проведения, что не предусмотрено Законом № 44-ФЗ

и способно привести к тому, что государственные нужды длительное время останутся не удовлетворенными»146.

Таким образом, результат разрешенного дела, вынесенный в Обзор практики Верховного Суда Российской Федерации, как образец для разрешения дел определенной категории, свидетельствует о применении обеспечивающего баланс интересов концептуального подхода, в рамках которого приоритет отдается системному толкованию принципов и норм бюджетного и контрактного законодательства, с целью обеспечения общественно полезного результата.

Подводя итоги, следует сказать, что позитивное право, бюджетное и контрактное, конечно, безусловно нуждается в дальнейшем развитии в сторону закрепления концептуальных подходов, направленных на преодоление сверхформализма и на повышение эффективности правовых институтов, обеспечивающих баланс интересов в системе обеспечения публичных нужд, на увеличение вероятности получения наилучших результатов госзаказа. Так, например, развитие такого правового обеспечения планирования закупок, которое исключило бы осуществление закупок товаров, работ и услуг, которые по сути, объективно не образуют публичной нужды, т. е. не нужны гражданам и обществу.

Тем не менее, на сегодняшний день, при имеющейся правовой базе, необходимо сделать вывод о системообразующем и целеполагающем значении принципа эффективности использования бюджетных средств даже в его нынешнем виде для регулирования публичных бюджетно-контрактных и связанных с ними административных отношений и соответствующего правоприменения. Понимание и толкование принципов контрактной системы, в том числе рассмотренных в настоящей работе принципов обеспечения конкуренции, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок и других, должно осуществляться исключительно в системном и целевом единстве с принципом эффективности использования бюджетных средств. Обратное приводит к дисбалансу интересов, несоответствию и непропорциональности государственного властного регулирующего и охранительного воздействия на субъектов контрактных отношений, и как следствие срыву или снижению темпов достижения целей и задач, определенных в актах государственной политики в интересах российских граждан.

§ 2.4. Принцип гласности в регулировании бюджетных отношений

В современных реалиях нашей жизни, особенно в условиях цифровизации общественных отношений, практически любая деятельность государства, в том числе и сфера финансовой деятельности, не может быть полностью закрыта для общества и существовать автономно. Важно отметить, что гласность выступает очень важным атрибутом социального контроля над деятельностью государства, в частности, в сфере бюджетной деятельности государства. Учет общественного мнения в целях совершенствования механизма бюджетной деятельности государства является главным фактором. Именно деятельность органов государственной власти и местного самоуправления должна всегда осуществляться под контролем общества, необходимо предоставить гражданам возможность влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы.

В основе бюджетной системы лежит несколько базовых принципов, в том числе принцип прозрачности (открытости), который был трансформирован из принципа гласности. Принцип есть основное правило, исходное положение, определяющее характер отношений, вид деятельности, ее внутреннюю логику. С позиции научно обоснованной концепции интегративного правопонимания147 позволяет исследовать интересующий нас принцип как правовую категорию, принимая во внимание его как единую систему взаимосвязанных элементов. Правильное определение содержания принципа гласности позволит решить вопросы эффективности всего государственного и муниципального управления в стране, так как субъекты бюджетной деятельности разрабатывают и реализуют бюджетную политику и руководствуются при этом определенными принципами, правовыми нормами, определяющими статус участников и порядок осуществления бюджетной деятельности. Определяя важность интеграции общеправовых принципов в систему принципов бюджетного права, некоторые авторы правильно подчеркивают необходимость конкретизации первых, применительно к бюджетным правоотношениям. Например, конституционный принцип государственного единства, на их взгляд, связан с принципами единства бюджета, единства бюджетной системы и единства кассы, а общеправовой принцип гласности находит отражение в принципе прозрачности бюджетного процесса148.

Принцип гласности выступает как способ организации власти в демократическом государстве, который необходим для реализации права граждан и общества в управлении делами государства. «Власть мгновенно ставится под сомнение, как только становится известно, что она что-то скрывает или не предоставляет достаточно точную и исчерпывающую информацию. Соответственно, и предоставление органом государственной власти полной и достоверной информации – это не только обязательство государства перед своими гражданами, но и важнейший механизм легитимации власти в обществе. Поэтому власть, чтобы быть легитимной, должна быть транспарентной в самом широком смысле этого слова, публичной, гласной и подконтрольной обществу»149. Бюджетная деятельность государства наглядно нам показывает, что гласность, прозрачность (открытость), транспарентность являются необходимым атрибутом публичной деятельности. Достоверная информация позволяет обеспечить доступность и открытость этой деятельности для граждан и общества, будет способствовать формированию положительного общественного мнения, а также реализации социальной направленности задач государства.

В общей теории права суть принципа гласности раскрывается как открытость и доступность для граждан юридической деятельности всех компетентных органов; все государственные органы, органы местного самоуправления, соответствующие учреждения и должностные лица должны предоставлять гражданам (их коллективам, объединениям и организациям) по требованию последних полную и достоверную информацию о своей деятельности150. Необходимо отметить, что принцип гласности имеет несколько проявлений, который включает не только публикацию нормативно-правовых актов, но и их проектов, а также предусматривает открытость процедур принятия и обсуждения решений и возможность участия общественности в решении государственных задач. Конституционно-правовые начала принципа гласности заложены в ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 24, ч. 4 ст. 29, ч. 1 ст. 32 Конституции РФ.

С учетом того, что принцип гласности непосредственно выступает еще отраслевым принципом финансового права, а бюджетное право, выступая его основной подотраслью, непосредственно реализует его основные идеи и практическое проявление в процессе бюджетной деятельности государства. Данное фундаментальное положение наглядно показывает нам, что финансово-бюджетная сфера государства может выступать как один из демократических институтов, где непосредственно реализуется гласность. В общем плане принцип гласности проявляется в том, что бюджетная деятельность государства является общедоступной. Иными словами, органы государственной власти должны постоянно поддерживать связь с общественностью и средствами массовой информации, и их деятельность не может быть закрытой, изолированной от общества, а должна быть известна. Общественность должна активно участвовать в решении государственных задач, граждане должны быть ознакомлены с задачами и приоритетными направлениями бюджетной и налоговой политики, основными условиями формирования и исполнения бюджетов, источниками доходов бюджетов, обоснованиями бюджетных расходов, планируемыми и достигнутыми результатами использования бюджетных ассигнований, а также вовлечение граждан в обсуждение бюджетных решений. Необходимо развитие системы публичных слушаний по проектам бюджетов и отчетам об их исполнении, а также совершенствование механизмов рассмотрения и учета предложений граждан, высказанных при их проведении.

Таким образом, реализация принципа гласности позволит сформировать общественное мнение о бюджетной деятельности государства, которая в большинстве случаев имеет социальную направленность, также позволит повысить правовую и финансовую грамотность населения и его заинтересованность в функционировании и финансовой обеспеченности государства.

М. И. Пискотин указывал на непосредственную связь принципа ежегодности и принципа гласности бюджета, предполагая, что они оба служат важнейшими институтами демократии: право представительных органов, состоящих из народных избранников, принимать бюджет можно считать истоком принципа гласности151. В юридической науке справедливо отмечается, что «исторически принцип прозрачности (открытости) бюджетной системы и бюджетного процесса носил название принципа гласности»152. Принцип гласности нашел свое отражение в Законе РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»153, который в дальнейшем был закреплен в первоначальной редакции ст. 36 БК РФ. В соответствии с данной статьей принцип гласности предполагал следующие механизмы его реализации, такие как обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления. Также была предусмотрена обязательная открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе, по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти. При этом устанавливалось, что секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Положения первой редакции БК РФ основывались на Кодексе надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере154, представленном Международным валютным фондом (МВФ) в 1998 году.

Содержание принципа гласности в процессе бюджетной деятельности государства определяют его элементы. Чтобы раскрыть составные части принципа гласности в регулировании бюджетных правоотношений необходимо выделить его основные элементы:

– открытость и публичность деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

– доступ населения к информации о деятельности государства и местного самоуправления;

– общественный контроль граждан и других институтов гражданского общества за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления;

– выявление и учет мнения населения при принятии решений и возможность влиять на выработку решений;

– ответственность и отчетность органов государственной власти и органов местного самоуправления перед гражданами и институтами гражданского общества.

Таким образом, необходимо отметить, что принцип гласности, будучи составляющим элементом одного из общих принципов права, как принципа демократизма, будет выступать отраслевым принципом всей бюджетной деятельности государства, но только в видоизмененном плане, а именно, с учетом изменений бюджетного законодательства на сегодняшний день. Вместе с тем, представляется возможным определить его признаки. Во-первых, это специфическая сфера реализации данного принципа, которая ограничивается территорией государства, на которой реализуется бюджетная деятельность. Именно открытость органов государственной власти должна быть обеспечена на всей территории. Во-вторых, объект воздействия. Это вопросы государственного значения, за исключением секретных статей бюджета. Решение вопросов государственного значения должно сопровождаться открытостью, подконтрольностью населению и общественным институтам. В-третьих, специфический субъектный состав, то есть состав участников. В решении вопросов государственного значения участвуют, помимо органов государственной власти и органов местного самоуправления, граждане, общественные организации и другие институты гражданского общества.

Нельзя не обратить внимание, что в юридической литературе принцип прозрачности (открытости) бюджета является выражением общеправового принципа гласности, в некоторых случаях данный принцип называют принципом транспарентности бюджета155 или публичности156. «Прозрачность (открытость) формирования и расходования бюджетных средств принято называть одним из основополагающих принципов управления публичными финансами, а прозрачность бюджетов всех уровней – считать главной характеристикой для определения уровня развитости бюджетной системы государства157.

В 2007 году принцип гласности был трансформирован в принцип прозрачности (открытости)158. С учетом изменений внесенных в ст. 36 БК РФ расширилось содержание данного принципа в части установления требований стабильности и (или) преемственности бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода). Суть прозрачности определяется не только доступностью информации для общества, прозрачность является необходимым условием общественного участия в принятии решений по вопросам бюджетной политики159. Таким образом, можно согласиться с мнением Ю. В. Пятковской, что «прозрачность (открытость) предусматривается не только как реализация идей гласности в бюджетном процессе, но и закрепление правил бюджетной классификации Российской Федерации, что, в свою очередь, упрощает восприятие бюджета, способствует возможности сравнивать бюджетные показатели по годам и по уровням бюджетов. Все это делает бюджет, а следовательно, и запланированные бюджетные расходы, более открытыми для рядовых российских граждан»160.

Позже ст. 36 БК РФ161 была дополнена новым абзацем об обеспечении доступа к информации, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на едином портале бюджетной системы Российской Федерации. Использование цифровых технологий в бюджетной деятельности государства «должно обеспечить прозрачность не только при формировании бюджетных средств, но и при их расходовании, а с другой – позволит обществу видеть, куда направляются и как расходуются бюджетные средства, идут ли они на развитие государства или на обогащение лиц, совершающих незаконные действия при использовании бюджетных средств»162.

Важно отметить, что в условиях внедрения цифровых технологий в бюджетные правоотношения реализация принципа прозрачности (открытости) усложняется и по своему содержанию шире принципа гласности, что, с одной стороны, «способно повысить эффективность государственного и муниципального управления в сфере бюджета, поднять уровень доверия между государством (органами местного самоуправления) и обществом. Вместе с тем, система «Электронный бюджет» порождает определенные проблемы и риски, для преодоления которых необходимы целенаправленные действия со стороны государства»163. Как отмечается в пояснительной записке к проекту БК РФ, «в такой ключевой области государственного регулирования как регулирование бюджетных правоотношений в настоящее время нет специальных норм, касающихся информационного обеспечения бюджетного процесса. При этом в указанной сфере функционирует значительное количество отраслевых информационных систем, в том числе информационные системы организаций сектора государственного управления, информационные системы главных администраторов средств бюджетов, информационные системы финансовых органов публично-правовых образований, общероссийские информационные системы Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства»164.

Также проект БК РФ закрепляет отдельную Главу 18 «Информационное обеспечение бюджетного процесса», которая включает пять статей – 170–174. Как правильно отмечают некоторые исследователи, «важное значение, как представляется, для достижения прозрачности в бюджетных отношениях играет ст. 174 проекта БК «Публичные информационные ресурсы», которая предусматривает дополнительные требования к функционированию единого портала бюджетной системы, такие как состав информации, порядок ее предоставления, устанавливаемый Министерством финансов РФ, при этом создание и ведение единого портала бюджетной системы осуществляются Федеральным казначейством»165.

В соответствии с п. 3 ст. 170 проекта БК РФ информационные системы в сфере управления государственными финансами должны функционировать на основе таких принципов, как:

– принцип полноты, достоверности и своевременности формирования информации, а также общедоступности информации (за исключением информации, доступ к которой ограничен федеральными законами);

– принцип однократности ввода информации;

– принцип взаимодействия информационных систем в сфере управления общественными финансами с иными информационными системами;

– принцип доступности и бесплатности программных средств федеральной информационной системы в сфере управления общественными финансами, необходимых субъектам данных информационных систем в целях реализации ими своих бюджетных полномочий и формирования информации, необходимой для обязательного включения в федеральную государственную информационную программу.

Также необходимо обратить внимание, на то, что в статье 13 проекта БК РФ принцип прозрачности (открытости) изменил не только свое наименование, но и содержание; он звучит как «принцип подотчетности и прозрачности (открытости)» и подразумевает под собой необходимость работы в двух направлениях. Во-первых, подотчетность предусматривает обязанность государственных (муниципальных) органов предоставить гражданам отчетность о результатах использования бюджетных средств, либо об исполнении бюджета, а также об осуществлении общественного мониторинга и оценки деятельности государственных (муниципальных) органов, являющихся участниками бюджетного процесса. Во-вторых, прозрачность (открытость), когда граждане и общественность располагают достаточной информацией об использовании бюджетных средств, которая позволяет им оценивать действия, предпринимаемые органами государственной (муниципальной) власти. На наш взгляд конструкция статьи 13 проекта БК РФ объединяющая принцип подотчетности и принцип прозрачности (открытости) является не совсем удачной, с той точки зрения, что на практике может вызвать определенные сложности с ее реализацией, более приемлемым вариантом будет отказаться от объединения в одну статью двух принципов.

В целом необходимо отметить, что создаются все условия, для того чтобы общество активно принимало участие в оценке деятельности государства по управлению финансовыми ресурсами, а с другой смогло проявить свою гражданскую позицию и осуществить общественный контроль 166. Вместе с тем гласность, прозрачность (открытость) выступают важным атрибутом социального контроля над деятельностью государства.

В 2019 году Международным валютным фондом была проведена оценка прозрачности в налогово-бюджетной сфере, по результатам которой Россия вошла в тройку лучших стран в рейтинге вместе с Финляндией и Литвой 167. В докладе отмечен значительный прогресс в вопросах повышения открытости бюджетного процесса, расширении охвата и углублении детализации бюджетной отчетности. По оценке МВФ, успехи особенно очевидны в раскрытии информации о бюджетных рисках и их анализе.

Проблема открытости бюджетов является значимой на международном уровне. Методологические основы открытости (прозрачности) бюджетных отношений разработаны международными организациями, среди которых Международный валютный фонд (МВФ), Организация экономического сотрудничества (ОЭСР), Всемирный банк, где проводятся серьезные исследования по открытости бюджетов. Международное бюджетное партнерство (International Budget Partnership) при сотрудничестве с гражданским обществом занимается исследованием бюджетов различных стран, опубликовало рейтинг открытости бюджетов (Open Budget Index) за 2019 год 168. Оценка рассчитывает три основных показателя – индекс открытости бюджета (является ключевым из всех показателей), индекс участия общественности в бюджетном процессе (определяет степень участия общественности в бюджетном процессе) и индекс бюджетного надзора (определяет способность законодательных органов и главных контрольных органов осуществлять эффективный надзор за бюджетом).

По каждому индексу страна получает свой балл (не более 100), который определяет ее рейтинг среди стран мира. Динамика трех индексов России за 2019 год показала следующее соотношение – показатель прозрачности составляет 74 (из 100), показатель участия общественности 22 (из 100), показатель надзора за бюджетом 84 (из 100). Таким образом, для повышения прозрачности России рекомендовано повысить полноту полугодового обзора за счет представления обновленного макроэкономического прогноза на весь текущий бюджетный год, отображения обновленной сметы поступлений на весь текущий бюджетный год (как по категориям, так и по отдельным источникам) и представления обновленных оценок государственных заимствований и долга.

С учетом низких показателей участия общественности рекомендовано уделить первоочередное внимание созданию пилотных механизмов для мониторинга исполнения бюджета, активное взаимодействие с социально уязвимыми группами населения и недостаточно представленными сообществами напрямую или через представляющие их организации гражданского общества, принять законодательство, позволяющее любому представителю общественности или любой организации гражданского общества выступать на парламентских слушаниях по проекту бюджета до его утверждения. Разрешить представителям общественности или организаций гражданского общества выступать в ходе слушаний по аудиторскому отчету 169. На наш взгляд основной проблемой низкого рейтинга Российской Федерации по индексу участия общественности у граждан все еще мало возможностей участвовать в процессах и влиять на распределение бюджетных средств, несмотря на проведение общественных слушаний по бюджетам и запуск пилотных программ инициативного (или партисипаторного) бюджетирования.