Обзор нарушений, выявленных Счетной палатой России в 2020 – 2022 годах

Дмитрий Шевелько

Обзор нарушений, выявленных Счетной палатой России в 2020 – 2022 годах

Что проанализировано в обзоре?

В обзоре проанализированы нарушения Счетной палаты России (далее – СП РФ, Счетная палата), выявленные по соответствующим сферам государственного управления в 2020 – 2022 годах.

Исследование проводилось на основе отчетов контрольных мероприятий, размещенных на официальном сайте Счетной палаты России1 в 2020 – 2022 годах, годовых отчетов Счетной палаты о деятельности за 2020 – 2022 годы, представлений Счетной палаты России2 и данных Портала государственного и финансового аудита3.

Кому будет полезен данный обзор?

Обзор будет полезен:

– объектам контроля, которые проверяются Счетной палатой России на постоянной основе;

– получателям средств бюджета, субсидии, гранта, межбюджетных трансфертов для анализа и выявления аналогичных нарушений;

– службам внутреннего аудита для анализа и выявления аналогичных нарушений.

Обзор типовых нарушений поможет исключить аналогичные факты на вашем объекте контроля, подготовиться к проверке, вовремя выработать юридическую защиту.

В работе Счетной палаты России активно применяется выборочный способ, что означает исследование только части документов и процессов.

В связи с чем структура выявленных нарушений за 2020 – 2022 год поможет выявить риски в деятельности объекта контроля, разработать меры по их снижению и прогноз возможных нарушений.

Какие могут быть последствия за выявленные Счетной палатой России нарушения?

В большинстве проверок (контрольных мероприятий) степень реагирования Счетной палаты зависит от фактов:

– устранимости или неустранимости нарушения,

– истечения или неистечения срока давности привлечения к административной ответственности.

Разберем основные документы, которые могут направлены после утверждения результатов проверки (контрольного мероприятия).

Представление Счетной палаты России

Направляется при наличии устранимых нарушений для того, чтобы их исправить в определенный срок.

Срок исполнения представления, как правило, зависит от выявленного факта (должно быть достаточно времени для его устранения).

Выдержка из пункта 7.3.1 СГА 1014:

«По результатам контрольного мероприятия Счетная палата вправе направить руководителю объекта контрольного мероприятия представление Счетной палаты для принятия мер по устранению выявленных недостатков и нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации».

Уведомление Счетной палаты о применении бюджетных мер принуждения

При выявлении в ходе контрольного мероприятия бюджетных нарушений Счетная палата направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения органу, уполномоченному принимать решения о применении бюджетных мер принуждения (бесспорного списания сумм нарушений).

Бюджетным нарушением признается совершенное высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией), финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом), главным администратором (администратором) бюджетных средств, государственным (муниципальным) заказчиком.

Перечень бюджетных нарушений5:

– нарушение положений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

– нарушение положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, формирование доходов и осуществление расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации при управлении и распоряжении государственным (муниципальным) имуществом и (или) его использовании, повлекшее причинение ущерба публично-правовому образованию;

– нарушение условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета;

– нарушение условий государственных (муниципальных) контрактов;

– нецелевое использование бюджетных средств;

– невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита;

– неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом;

– нарушение условий предоставления бюджетного кредита.

Информационное письмо

Выдержка из пункта 7.3.4 СГА 101:

«По решению Коллегии Счетной палаты при необходимости результаты контрольного мероприятия доводятся до объектов контрольного мероприятия, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, заинтересованных руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и учреждений информационными письмами.

В информационных письмах излагаются ключевые итоги контрольного мероприятия, содержащиеся в отчете и представляющие интерес для соответствующих адресатов, а также предложения и рекомендации, подготовленные по результатам контрольного мероприятия.

В случае выявления в ходе контрольного мероприятия необходимости совершенствования законодательства Российской Федерации подготавливается информационное письмо в Правительство Российской Федерации с предложениями о внесении изменений в законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации и (или) принятии новых».

Информационное письмо может быть нескольких видов:

– в объект контроля: направляется в случае отсутствия устранимых нарушений. В нем перечисляются выявленные нарушения и недостатки, а также перечисляются рекомендации Счетной палаты России;

– в уполномоченные органы, в том числе:

ФАС России – по нарушениям в сфере закупок и защиты конкуренции, по которым не истек срок давности привлечения к административной ответственности;

В Росимущество – по нарушениям в сфере управления и распоряжения государственным имуществом;

В Правительство России – по большим проблемам, требующим координацию нескольких министерств и ведомств, а также направление рекомендаций по результатам проверок.

В иные органы власти – по нарушениям, за которые виновные должностные лица могут быть привлечены к административной ответственности.

Обращение в правоохранительные органы, следственные органы, органы Прокуратуры

При выявлении данных, указывающих на признаки составов преступлений, подготавливается обращение Счетной палаты, которое с соответствующими материалами контрольного мероприятия направляется в правоохранительные органы.

В Прокуратуру России направляются информация о выявленных фактах, требующих прокурорского реагирования.

Протокол об административной ответственности

За наиболее опасные нарушения, с точки зрения бюджетного законодательства и законодательства об административных правонарушениях, предусматривается ответственность, предусмотренная 7, 15 или 19 главами КоАП РФ6 (рассмотрены в отдельном разделе настоящего обзора).

Протокол может быть оформлен на должностное лицо и юридическое лицо (при наличии оснований в конкретной статье).

Нарушения, с точки зрения Классификатора нарушений Счетной палаты Российской Федерации, выявляемых в ходе внешнего государственного аудита (контроля)7, делятся:

– на процессуальные (считаются только факты (количество) нарушений без суммового анализа);

– на суммовые (считаются факты и сумма выявленного нарушения).

Вместе с тем, исходя из практики финансового контроля, наиболее «неприятные» нарушения8 связаны с суммовой оценкой. Так как часто после проверки суммы нарушения требуются к возврату в рамках представления (предписания) или уведомления о применении бюджетных мер принуждения Счетной палаты России.

В обзоре нарушения поделены по тематическим блокам, исходя из возможности их объединения по одному признаку: закупки, бухгалтерия и так далее. В обзор включены нарушения, которые повторяются в двух и более документах (отчет, представление).

В начале обзора рассмотрена общая структура выявленных нарушений по годам, исходя из данных отчетов о деятельности Счетной палаты России.

Затем даны укрупненные группы нарушений с примерами из отчетов и представлений по результатам контрольных мероприятий. При этом по результатам экспертно-аналитических мероприятий нарушения, как правило, не выявляются.

В конце обзора приведена информация о составах административных правонарушений, об обжаловании нарушений и об нормативных правовых актах, регулирующих проведение проверки (контрольного мероприятия) Счетной палаты России.

Проведенных анализ показал, что в бюджетных проверках9 (проверка достоверности отчета об исполнении бюджета) выявляется более 60% всех нарушений10.

При этом среднее количество выявляемых нарушений в бюджетной проверке (предварительный и последующий контроль): 70 – 100 нарушений, в тематической проверке: 20 – 30 нарушений.

Укрупненная оценка нарушений согласно отчетам о деятельности Счетной палаты России

Объем и структура нарушений за 2020 год

Счетной палатой в 2020 году было выявлено 3 698 нарушений на общую сумму 355,5 млрд рублей.

Структура нарушений11

1.Нарушения в сфере государственных закупок

Выявлено 779 фактов нарушений на общую сумму около 108,7 млрд рублей, из них 96,3 млрд рублей составили нарушения, связанные с определением и обоснованием начальной(максимальной) цены контрактов.

Примеры выявленных нарушений:

– непредъявление штрафных санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение поставщиками (исполнителями, подрядчиками) обязательств (5,1 млрд рублей);

– приемка и оплата поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг, не соответствующих условиям контрактов

(2,8 млрд рублей);

– внесение изменений в контракты и их исполнение с нарушением требований законодательства (2,7 млрд рублей).

2. Нарушения при формировании и исполнении бюджета

Выявлен 1 491 факт нарушений на общую сумму 70,6 млрд рублей.

Из них основную долю составляют нарушения, допущенные:

– при исполнении бюджета (52,3 млрд рублей);

– при формировании бюджета (217 фактов): допущены преимущественно в части планирования бюджетных ассигнований и их обоснований главными распорядителями бюджетных средств, а также при составлении реестра расходных обязательств.

По результатам проверок об исполнении бюджета были установлены 343 факта нарушений органами государственной власти, органами государственных внебюджетных фондов при выполнении возложенных на них государственных задач и функций в сумме 14,5 млрд рублей.

В ходе проверок осуществления объектами аудита бюджетных полномочий было выявлено 168 нарушений общим объемом 6,3 млрд рублей.

Среди нарушений на стадии исполнения бюджета следует также отметить нарушения порядка определения объема и условий предоставления из бюджета субсидий юридическим лицам (253 нарушения на сумму 12,8 млрд рублей).

При этом большая часть приходится на нарушения по субсидиям на выполнение государственных заданий бюджетным и автономным учреждениям (124 факта на сумму 3,2 млрд рублей).

3. Бухгалтерский учет

Выявлено 364 нарушения на сумму 20,9 млрд рублей.

В их числе в большинстве своем – грубые нарушения правил ведения бухгалтерского учета12, выразившиеся в искажении показателей бухгалтерской отчетности не менее чем на 10 % (33 факта на сумму 19,5 млрд рублей).

Помимо вышеизложенных фактов нарушений, установленных в ходе аудита, выявляются нарушения в части соблюдения требований по оформлению учетной политики, общих требований к бухгалтерской(финансовой) отчетности, в том числе к ее составу.

4. Федеральная адресная инвестиционная программа (ФАИП)

Выявлено свыше 60 фактов на общую сумму более 17 млрд рублей.

Основными проблемными зонами, в частности, являются необеспечение своевременного ввода объектов капитального строительства в эксплуатацию, наличие незавершенных проектных работ.

5. Межбюджетные трансферты

Выявлено 36 нарушений на сумму 9,8 млрд рублей.

6. Распоряжение имуществом

Выявлено 232 факта нарушений на общую сумму 0,5 млрд рублей.

Кроме того, были выявлены нарушения порядка предоставления сведений для внесения в Реестр федерального имущества (далее – РФИ), порядка его ведения и исключения из него (59 фактов).

Также установлено, что содержащиеся в РФИ сведения не обеспечивают необходимую достоверность информации. Установлено расхождение данных бюджетного учета и РФИ по объектам казны Российской Федерации.

Значительная часть нарушений (0,4 млрд рублей) обусловлена ненадлежащим выполнением органами государственной власти своих функций в отношении подведомственных организаций.

7. Неэффективное использование средств

Счетная палата также выявила 60 фактов нарушений, связанных с неэффективным использованием бюджетных средств и иных ресурсов, на сумму 20,6 млрд рублей.

Кроме того, по результатам проведенных мероприятий было выявлено 705 фактов прочих нарушений и недостатков на общую сумму 130,6 млрд рублей.

Объем и структура нарушений за 2021 год

13

Счетной палатой по итогам проверок в 2021 году выявлено 4 253 нарушений и недостатков на общую сумму 1 541,4 млрд рублей.

Таким образом, в 2021 году по сравнению с 2020 годом наблюдается положительная динамика выявленных фактов и сумм нарушений.

Структура нарушений

1. Бухгалтерский учет

Выявлено 473 факта нарушений на сумму 571,3 млрд рублей (или 37 %).

Значительная доля нарушений, как и в предыдущие годы, связана с нарушениями правил ведения бухгалтерского учета, что выразилось в искажении показателей бухгалтерской отчетности (540,9 млрд рублей).

Типичными также явились нарушения требований, предъявляемых к оформлению фактов хозяйственной жизни экономического субъекта первичными учетными документами (23,7 млрд рублей) и к проведению инвентаризации активов и обязательств (3,4 млрд рублей).

2. Нарушения в сфере государственных закупок

Выявлено 663 факта нарушений на сумму 416,3 млрд рублей (или 27 %).

Преимущественно эти нарушения связаны с определением и обоснованием начальной (максимальной) цены контрактов (350,5 млрд рублей).

Другие основные нарушения связаны с:

– приемкой и оплатой товаров, работ, услуг, не соответствующих условиям контрактов (12,6 млрд рублей);

– невыполнением условий контрактов (33,5 млрд рублей);

– неприменением мер ответственности к недобросовестным исполнителям контрактов (2,4 млрд рублей);

– заключением и оплатой государственных контрактов сверх лимитов бюджетных обязательств (1,5 млрд рублей).

3. Нарушения при формировании и исполнении бюджета

Выявлены нарушения формирования бюджетов – 191 факт, а также нарушения нормативных правовых актов, регулирующих исполнение бюджетов – 1 303 факт на сумму 55,8 млрд рублей (4 %).

В числе лидеров в рейтинге нарушений при исполнении бюджета находятся нарушения при предоставлении и использовании субсидий юридическими лицами (28,1 млрд рублей), в частности недостижение установленных соглашениями показателей результативности.

При этом значительный объем приходится на нарушения, связанные с предоставлением и использованием учреждениями субсидий на иные цели (8,3 млрд рублей), в первую очередь – нарушения порядка расчета объема целевой субсидии.

4. Государственное задание

Выявлены нарушения на общую сумму 5,4 млрд рублей.

Самые частые из них отсутствие утвержденных нормативных затрат и использование некорректных коэффициентов платной деятельности, что приводит к завышению объема субсидии на его финансовое обеспечение.

Повторяющиеся нарушения при выполнении ведомствами своих функций за 2021 год составили 395 фактов на сумму 12,4 млрд рублей.

5. Федеральная адресная инвестиционная программа (ФАИП)

При реализации федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП) выявлено 112 фактов нарушений на сумму 33,5 млрд рублей (2 %).

В этой области уровень исполнения расходов бюджета на осуществление бюджетных инвестиций и предоставление субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства (приобретение объектов недвижимого имущества) остается низким, отмечаются систематические корректировки объемов бюджетных ассигнований, предусматриваемых на указанные цели, и сроков ввода объектов в эксплуатацию.

6. Государственное имущество

Выявлено 268 фактов нарушений на сумму 0,6 млрд рублей.

Основная доля которых приходится на нарушения, связанные с ненадлежащим осуществлением полномочий собственника имущества унитарного предприятия.

Большинство нарушений такой категории не имеет «суммового» выражения, вместе с тем они не являются менее значимыми.

Часто встречаемые среди них нарушения: отсутствие правоустанавливающих и правоподтверждающих документов, разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию, а также необходимость уточнения границ земельных участков.

7. Неэффективное использование средств и прочие нарушения

Также Счетная палата выявила 40 фактов на сумму 344,2 млрд рублей (22 %), связанных с неэффективным использованием бюджетных средств и иных ресурсов.

Кроме того, по результатам проведенных мероприятий было выявлено 1 197 фактов прочих нарушений и недостатков на общую сумму 119,5 млрд рублей (8 %).

Объем и структура нарушений за 2022 год

14

Счетной палатой по итогам проверок в 2022 году выявлено 4 447 нарушений и недостатков на общую сумму 885,6 млрд рублей.

По сравнению с 2021 годом выявлено меньше суммовых нарушений, а количественных больше.

Структура нарушений

1. Бухгалтерский учет

Выявлено 705 фактов нарушений на сумму 736,5 млрд рублей (83,2 %).

Среди них основную долю занимают нарушения в части бюджетной, бухгалтерской(финансовой) отчетности (591,1 млрд рублей).

Необходимо отметить, что по результатам контрольных мероприятий главными администраторами средств федерального бюджета были внесены соответствующие корректировки в бюджетную отчетность.

Типичными, как и в предыдущие годы, явились нарушения правил ведения бухгалтерского учета (86,8 млрд рублей), нарушения при оформлении и ведении регистров бухгалтерского учета (36,3 млрд рублей), нарушения при оформлении фактов хозяйственной жизни первичными учетными документами (22,3 млрд рублей).

2. Нарушения при формировании и исполнении бюджета

Выявлено 245 фактов нарушений и недостатков, связанных с формированием бюджета.

Наиболее характерными из них являются: нарушения порядка ведения реестра расходных обязательств, нарушения при формировании обоснований бюджетных ассигнований, применения бюджетной классификации, и другие.

Особое внимание Счетной палаты было сфокусировано на особенностях планирования федерального бюджета и его сбалансированности, оценке обоснованности проектируемых расходов, их антикризисной направленности, перераспределении средств, приоритетности дополнительных расходов.

По результатам проверок исполнения бюджета выявлено 1 216 фактов нарушений на сумму 74,9 млрд рублей (8,5 %), среди них превалируют нарушения при предоставлении и использовании субсидий юридическими лицами (32,8 млрд рублей).

3. Межбюджетные трансферты

Такие нарушения носят системный характер,

К ним относятся в том числе факты нарушений:

– порядков, правил и соглашений о предоставлении субсидий,

– связанные с несоблюдением условий предоставления субсидий,

– недостижением получателями субсидий показателей,

– непредставлением отчетов,

– недостаточностью проводимой работы по обеспечению взыскания в доход бюджета остатков субсидий прошлых лет.

Кроме того, выявлены нарушения на сумму 1,0 млрд рублей в части несоблюдения целей, условий и порядка предоставления подведомственным учреждениям субсидии на иные цели, а также осуществления контроля за их использованием.

Значительное число нарушений, которые также выявляются на системной основе, составляют нарушения при предоставлении межбюджетных субсидий и иных межбюджетных трансфертов (3,4 млрд рублей).

В большей степени это: нарушения в части ненадлежащего контроля главных распорядителей средств федерального бюджета за соблюдением субъектами Российской Федерации условий предоставления субсидии и других обязательств, предусмотренных соглашениями, которые могут снижать эффективность мер государственной поддержки регионов.

4. Государственное задание

Нарушения при формировании и финансовом обеспечении выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений зафиксированы в объеме 0,5 млрд рублей.

На регулярной основе выявляются нарушения в части ненадлежащего осуществления ведомствами государственных задач и функций (30,9 млрд рублей), нарушения, допущенные главными администраторами доходов федерального бюджета по исполнению бюджетных полномочий (3,1 млрд рублей).

5. Нарушения в сфере государственных закупок

Выявлен 641 факт нарушений в этой сфере на общую сумму около 20 млрд рублей (2,3 %).

В структуре нарушений по закупкам превалируют нарушения, связанные:

– с внесением изменений в контракты с нарушением требований, установленных законодательством Российской Федерации (10,1 млрд рублей);

– с неприменением мер ответственности к недобросовестным исполнителям контрактов (8,1 млрд рублей);

– с невыполнением условий контрактов (1,1 млрд рублей).

В рамках мероприятий Счетной платы также были рассмотрены вопросы ценообразования в сфере закупок; нарушения, связанные с определением и обоснованием начальной(максимальной) цены контрактов, составили 0,4 млрд рублей.

6. ФАИП

в ходе проверок Счетной палатой выявлен ряд нарушений при реализации федеральной адресной инвестиционной программы, препятствующих эффективности инвестиционных расходов бюджета.

Указанные проблемы приводят к увеличению сроков или к невозможности осуществления строительства, увеличению его стоимости, перераспределению значительных объемов средств, предусмотренных на реализацию ФАИП, а также повышению итоговой стоимости объектов.

В этой области установлено 104 факта нарушений на сумму 15,3 млрд рублей (1,7 %), из них значительную часть составляют нарушения порядка и условий предоставления бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной(муниципальной) собственности или в приобретение объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность (5,8 млрд рублей).

7. Государственное имущество

Выявлено 331 нарушение на общую сумму 0,9 млрд рублей (0,1 %). Преимущественно эти нарушения, связанные с ненадлежащим осуществлением полномочий собственника имущества унитарного предприятия.

Нарушениями системного характера, не имеющими денежного выражения, остаются нарушения в части неоформления права собственности Российской Федерации на объекты недвижимого имущества, вторичных прав на объекты капитального строительства и земельные участки, а также прав оперативного управления, хозяйственного ведения, прав пользования (постоянного (бессрочного) пользования, аренды). Кроме того, выявлены факты распоряжения федеральным недвижимым имуществом без согласия собственника и без оформления договорных отношений на право пользования

с арендаторами помещений, не осуществлена государственная регистрация договоров аренды недвижимого имущества.

8. Неэффективное использование средств и иные нарушения

В ходе контрольных мероприятий Счетной палатой были зафиксированы 48 нарушений, связанных с неэффективным использованием бюджетных средств и иных ресурсов, на сумму порядка 12,3 млрд рублей (1,4 % общей суммы).

Счетная палата также выявила 1 019 фактов прочих нарушений и недостатков на общую сумму 19,9 млрд рублей (2,3 %).

Динамика выявляемых топ-3 нарушений

в 2020 – 2022 годах

Таблица №1 (млрд рублей)

Как видно из представленных данных, в топ-3 нарушений есть разные динамики:

– снижение выявляемых нарушений в сфере закупок;

– стабильное количество выявляемых нарушений при формировании и исполнении бюджета. Они занимают, в среднем, 35% от общего количества выявляемых нарушений;