Самоуправление в Забайкалье. Этапы развития

Самоуправление в Забайкалье

Этапы развития

Сергей Пузырев

© Сергей Пузырев, 2024

ISBN 978-5-0062-3766-7

Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero

Вступление

Вопросы связанные с развитием общества остаются актуальными на всем протяжении возникновения человеческих взаимоотношений. Когда самоуправление в обществе происходило на фоне развития государства, в котором существующий тип демократического или недемократического политического режима, задает форму основ государственности, в том или ином регионе. Например, в Российской империи существовала выборная должность в системе дворянского самоуправления, – предводитель уездного дворянства. Должность уездного предводителя дворянства учреждена указом императрицы Екатерины II от 14 (25) декабря 1766 года о созыве Уложенной комиссии 1767—1768/69 годов. Другой основой государственности в системе местного управления стали городские и земские самоуправления. Земства – это выборные органы местного самоуправления (земские собрания, земские управы) в Российской империи были введены земской реформой 1864 года.

Единицей административно-хозяйственного самоуправления в сельском (крестьянском) обществе служила сельская община (крестьянская община, мир). Несколько сельских обществ составляли волость. Сельские общества управлялись сельскими сходами, избиравшими сельских старост. До 1904 года они несли коллективную ответственность за уплату налогов своими членами.

Сельские общества являлись коллективными владельцами земли селений, предоставлявшими их отдельным крестьянам-единоличникам во временное пользование. Сельское общество имело право в любой момент перейти от общинного пользования землёй к подворному, однако не исключался и обратный переход.

Часть I. Самоуправление

Структура самоуправления

Изменения политического режима в стране требует и изменение нормативно-правовая базы российского местного самоуправления, основанного на разграничении полномочий между уровнями власти и соподчиненности правовых норм. Материалы о самоуправлении в Забайкалье исследовались на базе ТОС поселка ГРЭС, которым руководит Жаров Валерий Алексеевич.

С распадом СССР был ликвидирован ранее существовавший низовой уровень централизованной государственной власти. И реформирование государственных институтов, связанное с политическими процессами в обществе после перестройки, это повлекло за собой и изменения в государственных органах власти в соответствии с Федеральным Законом о местном самоуправлении. Этим законом государством регламентируется деятельность местного самоуправления и осуществляется деятельность власти на местах: Муниципальное образование – населенная территория, на которой осуществляется местное самоуправление, и происходит распределение муниципальных образований по видам: городские округа; городские округа с внутригородским делением; внутригородские районы; муниципальные районы; городские поселения; сельские поселения; внутригородские муниципальные образования. В период социалистического строительства в бывшем Советском Союзе в условиях централизованной вертикали власти к низшим уровням управления относились Советы городских, районных и сельских народных депутатов. Муниципализация ликвидировала ранее существовавший низовой уровень централизованной государственной власти. Поселения и территории районов стали функционировать как объекты местного самоуправления в России в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления, к которой Россия присоединилась в 1998 г.

Согласно закону, о местном самоуправлении, принятому в 1995 г., местные органы самоуправления должны были стать независимым уровнем власти в общей системе органов государственной власти. Законом были определены концептуальные основы местного самоуправления, выделена муниципальная собственность как экономическая основа самостоятельности. В процессе реализации закона выявился ряд существенных проблем, решение которых потребовало разработки и принятия нового Федерального закона от 06.10.2003 г., №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В соответствии с данным Законом местное самоуправление осуществлялось на уровнях районов, городских и сельских поселений, а также других территориальных образований.

Таким образом, местная власть по Закону была перенесена на самый близкий уровень к населению – уровень поселений. При этом жители и сотрудники местных органов власти должны были рассматриваться как движущая сила развития муниципального образования. Осуществление народом своей власти в части решения вопросов местного значения – одно из проявлений демократических основ органов местного самоуправления. При этом самоуправление реализуется населением самостоятельно, под свою ответственность, в интересах всего населения и с учетом сложившихся исторически местных традиций. Переход на новую модель управления, с учетом особенностей каждого муниципалитета и региона.

ТОС в поселке энергетиков

С точки зрения науки об управлении территориями, посредством делового администрирования, объектом муниципального управления является население. При самоуправлении оно же является и субъектом (т.е. управляющим) на территории муниципального образования. Так, в состав муниципальных образований, имеющих статус городского поселения и являющихся согласно административно-территориальному устройству городом, могут входить близлежащие поселки. Каковым оказался и поселок энергетиков (ГРЭС), с населением около десяти тысяч человек. К моменту принятия упомянутого закона о самоуправлении, по разным оценкам, активность населения здесь была на достаточно низком уровне. Когда отсутствие доверия к власти в обществе со стороны населения порождается недоступностью власти для него, отсюда и низкий уровень социальной сплоченности граждан. Что стало во многом причиной низкой собираемости налогов на территории муниципальных образований и других негативных явлений в обществе. Формально использующего советскую модель, где муниципальный уровень не был самостоятельным, а был подчинен региональному и входил в систему органов государственной власти. Недоверие к власти и низкая активность населения, привели к тому, что на некоторых избирательных участках люди практически перестали ходить на выборы. После неудачных трехкратных попыток выбрать муниципального депутата от поселка Энергетиков (ГРЭС) Читинского муниципального округа, встал вопрос что делать, когда люди отказываются идти на выборы. Местным волонтерам предстояло ответить на вопрос, почему некогда процветающий (по отношению к другим районам города) по экономическим и другим показателям поселок, сейчас находится в таком раздрае. Опустившись на порядок ниже, по социальной активности, нежели другие территориальные образования города. Для этой цели была создана инициативная группа по созданию ТОС в поселке Энергетиков (ГРЭС), в которую были приглашена группа консультантов, изучающих античную философию в одном из негосударственных учебных учреждений. По мнению группы, причины деградации и полной дезинтеграции населения поселка, заключены не только в сложившихся социальных и экономических условиях жизни сообщества, но и в чем-то другом, что нам и требовалось выяснить в процессе работы по созданию системы местного самоуправления. Здесь мы, к удивлению своему, столкнулись с инертным равнодушием населения поселка, не проявляющего никакой заинтересованности к своему будущему, к развитию территории при создании новых условий хозяйствования. Для того чтобы понять и разобраться в сложившейся структуре существующего гражданского общества, необходимо было выяснить, на каком этапе развития это общество сейчас находится, и что собой представляет сама общественная формация, в комплексе сложившихся условий природных, социальных, экономических и других факторов, способствующих загадочному перерождению общества, произошедшему в поселке Энергетиков. Чтобы понять что-либо в поступающей информации, которая раскрывает секреты интересующего нас вопроса, мы пришли к выводу о необходимости более масштабного комплексного изучения полученных в процессе исследования материалов. Вычленяя и рассматривая отдельные моменты организации структурного формирования исследуемого объекта, мы получили несколько, можно сказать, неожиданных детальных данных, которые оказывают существенное влияние на жизнедеятельность каждого отдельного человека и всего общества в целом. Использовали принципы Сократа, Декарта и других известных мыслителей: «Не принимать за истинное, что бы то ни было, прежде чем не признал это, несомненно, истинным, т.е. старательно избегать поспешности и предубеждения и включать в свои рассуждения только то, что представляется нашему уму так ясно и отчетливо, что никоим образом не может дать повод к сомнению». «Делить каждую из рассматриваемых трудностей на столько частей, сколько этого потребуется, чтобы лучше их разрешить». «Делить, анализировать и синтезировать». Для того чтобы разобраться во всех особенностях общественной структуры, нам пришлось сделать несколько срезов исторического развития общества, разделив тему, создания ТОС в поселке Энергетиков, на несколько составляющих эту тему вопросов. Человеческого сообщества; эпохальной и характерной деятельности человека в условиях развитого общества, по формам его образования – капиталистического; рабовладельческого, феодального, первобытнообщинного строя. Каждая историческая эпоха по-своему уникальна и неповторима, и в этом отношении время, в которое мы живем, не является исключением, оно также уникально и неповторимо. Однако, признавая этот факт и задаваясь вопросом, в чем, собственно говоря, конкретно заключается уникальность и неповторимость исторических эпох, мы до сих пор склонны разделять этот общий вопрос на два разных вопроса, один из которых адресован в прошлое, а другой в настоящее. Такая разделенность имеет свои основания, в том числе и исторические. Прошлые исторические события обычно воспринимаются нами как нечто уже ставшее, законченное, завершенное и неизменное. Мы полагаем себя как бы находящимся в позиции «внешних наблюдателей» по отношению к ним. Иное дело – настоящее, «теперь» говорил о работе аналитика нобелевский лауреат, бельгийский физик российского происхождения Илья Пригожин.

Сейчас по философии написаны сотни тысяч разных книг и учебников, которые один человек не в состоянии прочитать за всю свою жизнь. И о чем бы мы сейчас не говорили, эти соображения, какой-нибудь заслуженный ученый где-то уже сообщил, предположил или выдвинул гипотезу. Поэтому свою работу мы делали, основываясь с имеющейся научной базой, где главная цель местных властей, – удовлетворение потребностей жителей в пределах своих компетенций. Для достижения этой цели необходимо организовать внутренние процессы, обеспечивающие выполнение властями своих функций, для которых нужны финансовые ресурсы. Целеполагание здесь, это пополнение бюджета, которое в свою очередь, зависит от того, как работает бизнес и платежеспособное население, имеющее постоянный доход. Для этого местные власти должны выяснять у предпринимателей круг существующих проблем и обсуждают способы их решения. Выясняются потребности жителей, их приоритетность и представление об идеальной картине будущего.

Все необходимые процедуры по созданию ТОС в депрессивном районе были учтены и исполнены, в результате чего ТОС в поселке энергетиков (ГРЭС) была создана. Однако, не смотря на выполнение, казалось бы, всех требований к созданию организации самоуправления, ТОС в поселке энергетиков (ГРЭС) просуществовал только один срок полномочий между выборами. Причин слабости местного самоуправления, на наш взгляд, достаточно много. Это и недостаточная работа с кадрами в системе местного самоуправления, и несовершенство финансово-экономической системы муниципальных образований, и миллион других причин, которые в совокупности не позволяют успешной работе местного самоуправления. Далее рассмотрим некоторые из этих причин.

Актуальность проблемы

Русский ученый Владимир Вернадский, говорил о науке так: «Наука не есть абстрактная, самодовлеющая и имеющая свое независимое существование, сущность. Это есть создание человеческой жизни, существует только в этой жизни. Ее содержание не ограничивается научными теориями, гипотезами, моделями, создаваемой ими картиной мира: в основе она главным образом состоит из научных фактов и их эмпирических обобщений, и главным – живым – содержанием является в ней научная работа живых людей». Эти рассуждения корифея отечественной науки, касаются не только научного подтверждения, но и такого объема знаний о «Ноосфере», которые относятся к «Маргинальной науке». «Силой, делающей эту работу, является сознание и воля человека, выраженные в форме науки. Рост науки увеличивает силу человечества, увеличивает его геохимическую работу: он необходим и неизбежен в том стихийном процессе, в котором мы бессознательно участвуем». Разговоры о пассивности населения, и необходимости его вовлечения в современную жизнь давно стало общей темой. Когда, не имея возможности влиять каким-либо образом на свое социальное положение, население стало пассивным, что часто используется властью для оправдания отстранения жителей от непосредственного участия в принятии решений. Собственно, даже на уровне муниципальных образований жители могут влиять на процесс принятия жизненно важных для себя решений, чаще всего только опосредовано – через участие в выборах. Хотя система выборов, применяемая государственным аппаратом, в настоящее время не является совершенной, по многим причинам, порождающим апатию людей, не желающих участвовать в выборных компаниях. В соответствии с законом, основной задачей муниципалитетов и вообще органов местного самоуправления является представление жителям различного рода услуг. Для этой цели органы местного самоуправления имеют право собирать местные налоги и формировать местный бюджет. Но, как показывает практика, жители не согласны платить в качестве местных налогов столько, чтобы было достаточно для оказания услуг требуемого ими уровня. А получать необходимые средства для самоуправления ТОС не позволяют противоречия бюджетных правил, не позволяющих развивать систему местного самоуправления по следующим направлениям:

• укрепление органов местной власти, действующей в строгом соответствии с законом и в рамках нормативно-правовых актов федеральной власти по отношению к муниципальным образованиям;

• расширение самостоятельности местного населения в распоряжении материальными и экономическими ресурсами, находящимися на территории муниципального образования;

• организация деятельности местных органов управления с учетом исторических и культурных традиций, которые существуют в данной территории.

Недостаток финансов, на содержание органов самоуправления, стал результатом государственной политики, направленной на укрепление вертикали власти. Когда внедряемые властными структурами рыночные механизмы в разных экономических отраслях, приводят к обратному эффекту и непониманию населением, смыслового значения происходящих реформ. В результате этого в стране создаётся социальное напряжение, а власть всё дальше удаляется от народа, разрывая цепь причина-следственных взаимодействий. Поэтому в результате нестабильности социально-экономических условий развития общества возрастает потребность в новых методах формирования управляющей структуры, которая могла бы использовать более широкие возможности практического применения новых моделей управления. Когда государственный аппарат, обременённый текущими, а порой рутинными обязанностями, не в состоянии в должной мере стимулировать социальный уровень жизни населения. Многоуровневые же отношения в обществе в настоящее время становятся жёсткой структурой, не способствующей формированию общественного местного самоуправления. Это приводит к возникновению социальной апатии, безразличию населения к работе выборных уровней власти. Люди начинают отказываться от участия в выборных кампаниях, что приводит к результату необходимых повторных (неоднократно) выборах.

И как часто у нас происходят парадоксальные ситуации. Когда, в поселке ГРЭС г. Читы, где потребовалось организовать три выборных компании, чтобы избрать Депутата Читинской областной Думы. Здесь же более трёх лет работала группа Валерия Алексеевича Жарова, – энтузиастов-общественников, разрабатывающих технологию создания местного самоуправления. Поэтому поселок ГРЭС был нами выбран как экспериментальная площадка внедрения новых социальных технологий. И изучив опыт работы зарубежных специалистов и российских общественных организаций городов Москвы, Омска, Владивостока, Твери, Томска, где происходило исследование факторов, способствующих и влияющих на жизнь населения. Сущность системы общественного строя, в кратком изложении, можно сформулировать следующими деталями: из построенной схемы системных взаимосвязей можно выделить следующие этапы развития государственности: как любая природная система, государственная система управления имеет формы защиты от других уровней – т.е. от населения, которое и выбрало этот уровень власти. И дело здесь не в людях, которые ранее были хорошими и вдруг стали депутатами, которые игнорируют, обворовывают, и притесняют население своим законотворчеством. Таковы свойства системы, когда, поднявшись на более высокий уровень человек, уже не обращает внимания на нижерасположенных по уровню граждан. И поэтому народные избранники готовы тратить средства на что угодно, забывая о нуждах населения. В. Хиценко в книге «Самоорганизация» поясняет этот феномен таким образом: «Двойственная роль низовых начальников – забота о своих подразделениях в условиях лояльности высшему руководству приводит к тому, что при малейшей опасности и нарушениях привычной ритмичности доверие к коллегам исчезает. Все занимают оборонительную позицию, и начинается блеф как в покере». Известный эзотерик Агриппа дает разъяснения: «Академики вместе с Трисмегистом говорят, а Jarchas Beuchalt и Mecubales евреев подтверждают, что все имеющееся под Луной в этом мире есть объект рождения и разложения. Также и в интеллектуальном мире, но более совершенным образом, более высокой значимости, происходящей от очень совершенной модели и Совершенного Создателя. Вследствие этого, каждая низшая вещь по роду своему отвечает высшей вещи, и она получает с неба эту небесную силу, которую называют квинтэссенцией, мировым духом или посредствующей природой, а из мира интеллектуального – силу духовную и живительную, которая превосходит любое свойство (небесное), дающее какое-либо качество, и, наконец, от Создателя – через его посредников, следуя их степеням, – первородное свойство всяческого совершенства. Поэтому каждая вещь может быть доведена от этих низших вещей до звездных, от звездных – до их духов, затем – до их создателя. От вытекающих из этого следствия выводов происходят вся магия и тайная философия».

Агриппа объединяет в отдельную категорию влияния и магию, и философию. Поэтому моделирование ТОС осуществлялось на основе теории универсальных закономерностей, позволяющей исследовать развитие систем не экспериментальным способом. Методология позволяет раскрыть причинные связи в многоуровневых системах и подтверждает их всеобщий характер, проявляющийся в частном случае как универсальная закономерность. При этом становится возможным выбор наиболее эффективной направленности развития системных отношений, а также прогнозирования их поэтапного формирования. Таким образом, общественное самоуправление, возможно наиболее полно описать и построить как многоуровневую систему отношений человек – коллектив – общество имеющих алгоритм функционирования, основанной на теории универсальных закономерностей. Данный алгоритм позволяет прогнозировать этапы наиболее эффективного развития человеческого сообщества, в котором (при использовании данной методологии) человек как индивидуальность получит наиболее полное, всестороннее, комплексное раскрытие инициативности и творческих способностей, что так же создаст механизм ускоренного внедрения инноваций через местное самоуправление. Поскольку коммунальное хозяйство, это масса проблем не только власти, но и населения, решать этот вопрос необходимо комплексно. Так как слово «реформа», а особенно слова «жилищное—коммунальное хозяйство», вызывает у людей отрицательную реакцию уже на уровне рефлексов. Прогнозы на будущее дают не утешительные результаты, когда прогнозируемый развал естественных монополий, произведёт обвал на рынке коммунальных услуг ЖКХ. Этот обвал негативно отражается на людях, пользующихся водой, светом, теплом. Отношения, когда решения о ремонте дома, прилегающих территорий, объектов коммунального назначения, принимались не жильцами, а другими ответственными лицами из муниципальных организаций ЖЭУ, ЖЭК и д. р. Это отношение закрепило у части населения, как сейчас говорят, иждивенческие подходы к вопросу эксплуатации жилья, когда эксплуатирует жилищную площадь один человек, а ответственность за эту эксплуатацию несёт другой человек. При этом сегодняшний «иждивенец», вчера еще проходил, как хозяин необъятной родины своей, не может понять, каким образом он утратил свое хозяйство, которым сейчас владеют другие, не понятные люди. Что создает дополнительные противоречие. Жилищные эксплуатационные организации выступают и заказчиками, и подрядчиками в одном лице, что создаёт почву для нецелевого расходования средств, злоупотреблений и открытого воровства. Как правило, всё жильё, включая приватизированную часть, находится на балансе муниципальных организаций. Таким образом, хозяева приватизированных квартир по существу являются владельцами лишь обоев и мебели, а пол, стены, потолок, инженерные коммуникации, места общего пользования принадлежат муниципалитетам.

Таким образом, выбирая структуру управления жилищным фондом, орган местного самоуправления обязан определить, по какому принципу будет сформирована система управления. Которая в настоящее время имеет ряд существенных недостатков и противоречий, где монополисты от ЖКХ имеют больше шансов, навязать свою волю населению, значительной части которого нечего терять.

Здесь вовлечение населения в муниципальное управление может произойти и так, как это представлено в законе Паркинсона: «Комитет распускает корни, растёт, цветёт, вянет и умирает, а из семени его в свой черёд вырастают другие комитеты.

Комитеты бывают двух видов – те, которые что-то дают своим членам и те, которые от них берут. Первые более жизнеспособны. Корни комитета тем глубже и тем солидней, чем больше весу и власти даёт он своим членам. Почти во всём мире такие комитеты зовутся кабинетами. На Руси в старину почти все присутственные места назывались приказами. Кроме разрядного разбиравшего все споры в Москве, были вот еще какие приказы:

1.Посольский, где рассматривались все дела, касающиеся сношений с иностранными государствами.

2.Поместный, где были дела о землях, розданным чиновникам за службу.

3.Казанский, где были дела царств Казанского, Астраханского и Сибирского.

4.Приказ Большой приход – государственное казначейство.

5.Бронный приказ. Он, верно, походил на наши нынешние арсеналы и литейные дворы, потому что здесь заготовлялось оружие.

6.Житный приказ. Сюда относились все запасные магазины.

7.Холопий суд, или приказ, где разбирались дела о крепостных людях. Другие же присутственные места назывались просто избами, например, Дворцовая изба, Стрелецкая изба. Ямская изба.

Процесс познания человеком окружающего мира – это тоже постоянная аналитическая работа мозга: разложение неизвестного на части, опознавание каждой части с помощью аналогов и синтез уже опознанного в новое единство. Мы привыкли, что анализ и синтез – это философские понятия. Но этому, оказывается, учат в немецких школах, обучение в которых основывается во многом именно на анализе и синтезе. Чему же учат реформаторы немецкой школы:

1. Ясности. Детей учат выделять изучаемый предмет из окружающих предметов. На этом этапе используется анализ – разложение сложного объекта на составные части.

2. Ассоциациям. Это значит, что к полученным в результате анализа частям явления подбираются уже знакомые аналоги.

3. Системе. Этот принцип означает установление связей между понятиями, формулирование общих законов. Другими словами, ученик учится извлекать закономерности, осуществлять синтез.

4. Методу. В первую очередь это означает искусство применения полученных знаний на практике…

Этим же реформаторским путем и мы далее будем руководствоваться в своей работе. Ключевые слова в изложенном тексте: вертикаль власти, система, гражданское общество, демократические ценности, межбюджетные трансферты, местное самоуправление, которые позволяют построить классическую схему системных взаимосвязей. Когда по утверждению философов, правильно выстроенная система работает сама. Здесь большое значение имеют такие факторы, – как существующий фактический уровень воспитания общества. Единственное возможное понижение высоты культуры возможно благодаря поднятию уровня социальных низов, представляющих некоторую аналогию варварским состояниям народов средневековья. Но эти падения уровня культуры, очевидно, не могут быть сравниваемы, например, с тем, что пережили человечество при падении западной римской империи. Такое состояние культурного человечества тесно связано с его духовным ростом, и на первом месте – с ростом основанной не на бессознательном массовом творчестве, как это считали раньше, но на технике, тесно связанной с наукой, которую в данном случае представляла группа создания ТОС. Поэтому указанные проблемы, возможно, решить, на основе результатов псих системных исследований, и интегрального моделирования. Которое мы и покажем в следующей части.