Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум

•

2-й уровень

— прокуратуры субъектов РФ (например,

прокуратура Воронежской области

); приравненные к ним прокуратуры:

военные прокуратуры

округов,

транспортные

(межрегиональные),

природоохранные

(например, Волжская межрегиональная природоохранная), прокуратура по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах;

•

3-й уровень

— прокуратуры

городов и районов

(например, прокуратура Ленинского района г. Воронежа, Борисоглебская межрайонная прокуратура),

межрайонные

прокуратуры, специализированные прокуратуры районного звена (транспортные, природоохранные, военные прокуратуры гарнизонов, прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях).

Научные и образовательные организации: Университет прокуратуры Российской Федерации (с институтами и филиалами), обеспечивающий подготовку и повышение квалификации прокурорских кадров и научные исследования.

3. Генеральная прокуратура РФ. Генеральный прокурор

Генеральная прокуратура РФ возглавляет единую систему прокуратуры. Генеральный прокурор РФ (ст. 12, 17 Закона о прокуратуре):

• назначается и освобождается

Президентом РФ

после консультаций с Советом Федерации;

срок полномочий — 5 лет

;

• ежегодно

представляет палатам Федерального Собрания и Президенту РФ доклад

о состоянии законности и правопорядка и о проделанной работе по их укреплению;

• руководит системой прокуратуры,

издаёт обязательные для исполнения

всеми работниками органов прокуратуры

приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции

;

• устанавливает структуру и штаты, назначает на должность прокуроров городов и районов и приравненных к ним прокуроров;

• вправе принимать участие в заседаниях палат Федерального Собрания, Правительства РФ, Верховного Суда РФ, Конституционного Суда РФ;

• вправе обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о нарушении конституционных прав граждан законом, применённым или подлежащим применению в конкретном деле (ст. 35 Закона о прокуратуре).

Коллегия Генеральной прокуратуры — совещательный орган, рассматривающий важнейшие вопросы деятельности; 19.03.2026 состоялось расширенное заседание коллегии с участием Президента РФ: обозначены приоритеты — защита прав участников СВО и членов их семей, надзор за исполнением гособоронзаказа и расходованием бюджетных средств, противодействие коррупции, защита молодёжи от вовлечения в противоправную деятельность.

4. Прокуратуры субъектов, городов и районов. Специализированные прокуратуры

Прокурор субъекта РФ (ст. 15 Закона о прокуратуре): назначается Президентом после консультаций с Советом Федерации (ст. 129 Конституции), срок полномочий — 5 лет; руководит деятельностью прокуратуры субъекта и нижестоящих прокуратур; издаёт приказы, распоряжения, указания.

Прокуроры городов и районов (ст. 16): назначаются Генеральным прокурором РФ сроком на 5 лет; руководят соответствующими прокуратурами, осуществляют надзор на территории района (города).

Специализированные прокуратуры создаются по объектному или предметному принципу:

Вид

Предмет

военные прокуратуры

надзор за исполнением законов в Вооружённых Силах, других войсках и воинских формированиях, органами военного управления

транспортные прокуратуры

надзор на железнодорожном, воздушном, водном транспорте, в метрополитене (с мая 2025 г. операторы транспортной инфраструктуры обязаны безвозмездно предоставлять транспортным прокуратурам служебные помещения — Федеральный закон от 03.02.2025 № 5-ФЗ)

природоохранные прокуратуры

надзор за исполнением экологического законодательства (охрана водных объектов, лесов, атмосферного воздуха, недр)

прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях

надзор за местами лишения свободы

прокуратуры на особо режимных объектах

закрытые административно-территориальные образования, режимные объекты

Региональный аспект. На территории Воронежской области действуют: прокуратура Воронежской области (прокурор — С. Филипенко, с июля 2026 г.); прокуратуры районов и городов области, межрайонные прокуратуры; Воронежская межрайонная природоохранная прокуратура; транспортная прокуратура; военная прокуратура гарнизона. Предшественники нынешнего прокурора области — Н. Саврун (2020–2025 гг.), В. Войнов (ноябрь 2025 — май 2026 г.).

5. Организация работы прокуратуры. Коллегии

Основные элементы организации работы: планирование (полугодовые планы работы, координационные планы); распределение обязанностей между работниками (приказ прокурора о распределении обязанностей); анализ состояния законности (информационно-аналитическая работа, статистика); контроль исполнения; взаимодействие с органами власти и институтами гражданского общества; приём граждан.

Коллегии образуются в Генеральной прокуратуре, прокуратурах субъектов и приравненных к ним прокуратурах (ст. 18 Закона о прокуратуре) в составе прокурора (председатель), его заместителей и других прокурорских работников; решения коллегий проводятся в жизнь приказами прокурора.

Межведомственные совещания и координационные совещания руководителей правоохранительных органов (см. лекцию 9).

6. Служба в органах прокуратуры

Служба в органах прокуратуры — вид федеральной государственной службы (ст. 40 Закона о прокуратуре); прокурорские работники исполняют обязанности по должности, замещаемой в соответствии с Законом о прокуратуре.

Требования к кандидатам на должности прокуроров (ст. 40.1): гражданство РФ; высшее юридическое образование по имеющей государственную аккредитацию образовательной программе; необходимые профессиональные и морально-нравственные качества; способность по состоянию здоровья исполнять служебные обязанности. Ограничения: не может быть принят на службу, в частности, лицо, имеющее (имевшее) судимость, имеющее гражданство (подданство) иностранного государства, признанное недееспособным, состоящее в близком родстве с прокурорским работником при непосредственной подчинённости и др.

Порядок поступления: конкурс или кадровый резерв (для отдельных должностей); испытание — на срок до 6 месяцев; лица, впервые назначаемые на должность прокурора, принимают присягу (ст. 40.4).

Классные чины (ст. 41): юрист 3, 2, 1 класса; младший советник юстиции; советник юстиции; старший советник юстиции; государственный советник юстиции 3, 2, 1 класса; действительный государственный советник юстиции (высший — у Генерального прокурора РФ). Присвоение — в зависимости от должности и стажа; высшие классные чины присваиваются Президентом РФ.

Должности, на которые может быть принят выпускник СПО: в органах прокуратуры наряду с прокурорскими работниками служат федеральные государственные гражданские служащие и работники, обеспечивающие деятельность (специалисты, старшие специалисты по делопроизводству, архиву, приёму граждан); для назначения на должности прокуроров необходимо высшее юридическое образование.

Гарантии и ответственность: правовая и социальная защита прокурорских работников (ст. 44–45 Закона о прокуратуре): денежное довольствие, страхование жизни и здоровья, пенсионное обеспечение, гарантии семьям (в 2026 г. дополнены Федеральным законом от 04.08.2026 № 328-ФЗ — единовременная социальная выплата семьям прокурорских работников, погибших в связи с участием в СВО); дисциплинарные взыскания (ст. 41.7): замечание, выговор, строгий выговор, понижение в классном чине, лишение нагрудного знака, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение; предельный возраст пребывания на службе — 65 лет (ст. 43); проверка сообщения о преступлении, совершённом прокурором, — исключительная компетенция Следственного комитета РФ (ст. 42).

7. Практикум

Ситуация

Решение

Глава района позвонил прокурору района и попросил «не проверять» муниципальное унитарное предприятие до выборов

недопустимо: воздействие на прокурора с целью повлиять на принимаемое решение влечёт ответственность (ст. 5 Закона о прокуратуре); прокурор действует независимо

Помощник прокурора вступил в политическую партию

недопустимо: прокурорские работники не могут быть членами политических объединений (ст. 4); основание для увольнения

Директор управляющей компании не исполнил требование прокурора о предоставлении документов в ходе проверки

требования прокурора обязательны (ст. 6); ответственность по ст. 17.7 КоАП (невыполнение законных требований прокурора)

Назовите уровни системы органов прокуратуры с примерами по Воронежской области

Генеральная прокуратура РФ → прокуратура Воронежской области → прокуратуры районов и городов (например, прокуратура Ленинского района г. Воронежа), межрайонные и специализированные прокуратуры

На какой срок назначается прокурор района?

на 5 лет, назначается Генеральным прокурором РФ (ст. 16 Закона о прокуратуре)

Выпускник колледжа (специальность 40.02.04) хочет работать в прокуратуре. Может ли он быть назначен помощником прокурора?

нет: для должности прокурорского работника требуется высшее юридическое образование (ст. 40.1); он может работать на должностях обеспечивающих специалистов и продолжить обучение

Основные понятия

Единство и централизация; независимость прокуратуры; гласность; деполитизация; обязательность требований прокурора; система органов прокуратуры; Генеральная прокуратура РФ; Генеральный прокурор РФ; прокуратура субъекта; прокуратура района (города); межрайонная прокуратура; специализированная прокуратура (военная, транспортная, природоохранная); Университет прокуратуры РФ; коллегия; служба в органах прокуратуры; прокурорский работник; присяга прокурора; классный чин; предельный возраст.

Вопросы для самопроверки

1. Каковы принципы организации и деятельности прокуратуры?

2. В чём выражается независимость прокуратуры?

3. Каковы последствия неисполнения требований прокурора?

4. Какова система органов прокуратуры?

5. Каковы полномочия Генерального прокурора РФ?

6. Каков порядок назначения и срок полномочий прокуроров разных уровней?

7. Какие специализированные прокуратуры существуют и по какому принципу они создаются?

8. Каковы требования к кандидатам на должности прокуроров?

9. Какие классные чины установлены для прокурорских работников?

Лекция 3. Надзор за исполнением законов

Тема 3 · 2 часа

План лекции

1. Предмет надзора за исполнением законов.

2. Поднадзорные объекты. Пределы надзора.

3. Полномочия прокурора.

4. Прокурорская проверка: основания, сроки, порядок.

5. Методика проверки исполнения законов.

6. Надзор за законностью правовых актов.

7. Практикум.

1. Предмет надзора

Предмет надзора (п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре):

•

соблюдение Конституции РФ и исполнение законов

, действующих на территории РФ, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

•

соответствие законам правовых актов

, издаваемых указанными органами и должностными лицами.

Исключения: надзор не распространяется на деятельность судов при осуществлении правосудия (законность судебных актов проверяется в процессуальном порядке — апелляцией, кассацией); не входит в предмет проверка целесообразности решений, если они не противоречат закону.

Пределы (п. 2 ст. 21): при осуществлении надзора органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

2. Поднадзорные объекты

Группа

Примеры (Воронежская область)

федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы

Управление Росреестра, ГУ МВД России, Управление Роспотребнадзора, Управление ФНС по Воронежской области

органы государственной власти субъекта

Воронежская областная Дума, Правительство Воронежской области, министерства области

органы местного самоуправления

администрация городского округа город Воронеж, администрации районов, городская Дума

органы контроля

инспекции, надзорные органы

органы военного управления

военные комиссариаты (надзор — военной прокуратуры)

коммерческие и некоммерческие организации

управляющие компании, предприятия, школы, больницы, общественные объединения

3. Полномочия прокурора

Полномочия (п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре). Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

• по предъявлении служебного удостоверения

беспрепятственно входить

на территории и в помещения поднадзорных органов и организаций, иметь доступ к их документам и материалам,

проверять исполнение законов

в связи с поступившей информацией о фактах нарушения закона;

•

требовать

от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

•

вызывать

должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Полномочия по реагированию (п. 2–3 ст. 22): прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона; освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов; опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд с требованием о признании таких актов недействительными; вносит представление об устранении нарушений закона.

Сроки исполнения требований (п. 2.4 ст. 6): документы, материалы, сведения представляются безвозмездно в течение 5 рабочих дней с момента поступления требования, а в ходе проверки — в течение 2 рабочих дней; при угрозе жизни и здоровью и в иных неотложных случаях — в течение суток. Прокурор не вправе требовать сведения, не относящиеся к предмету проверки, ранее представленные в прокуратуру в связи с иной проверкой, а также официально опубликованные.

4. Прокурорская проверка

Основания (п. 2 ст. 21): проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения проверки (обращения граждан, сообщения СМИ, материалы органов контроля, результаты анализа статистики), а также по поручению вышестоящего прокурора, в рамках приоритетных направлений надзора.

Порядок (п. 3 ст. 21, введён в 2017 г.):

• проверка проводится на основании

решения

о проведении проверки, подписанного прокурором (заместителем); в решении указываются цели, основания, предмет, сроки; решение

доводится до сведения руководителя

организации

не позднее дня начала

проверки;

•

срок

проверки —

не более 30 календарных дней

с даты её начала; в исключительных случаях (проведение специальных исследований, экспертиз, сложность) может быть

продлён

не более чем на 30 календарных дней; дальнейшее продление — только

вышестоящим

прокурором;

• проверка может быть

приостановлена

(общий срок приостановления — не более

6 месяцев

);

• при

отсутствии

нарушений составляется

акт

о результатах проверки в течение 10 дней со дня её окончания, копия направляется руководителю организации.

Привлечение специалистов: прокурор вправе привлекать к проверке специалистов органов контроля (налоговых, санитарных, пожарных, жилищных инспекций и т. п.) — совместные проверки; это не является самостоятельной проверкой органа контроля.

5. Методика проверки

Этапы:

Этап

Содержание

подготовительный

изучение поступившей информации, законодательства, судебной практики; определение предмета и объекта; принятие решения о проверке; составление плана (вопросы, документы, специалисты)

проверочный

изучение документов (приказов, договоров, журналов, финансовых документов), получение объяснений, осмотр помещений и территорий с участием специалистов, сопоставление фактов с требованиями закона

оценочный

установление нарушений, их причин и условий, виновных лиц; определение вида реагирования

реагирование

внесение актов прокурорского реагирования (протест, представление, постановление, иск, предостережение), направление материалов в следственные органы для решения вопроса об уголовном преследовании (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК)

контроль

контроль за рассмотрением актов, участие в их рассмотрении, при необходимости — повторное реагирование, обращение в суд

Принципы проверки: законность; объективность; полнота; недопустимость необоснованного вмешательства; соблюдение прав проверяемых (руководитель вправе присутствовать, давать объяснения, знакомиться с результатами, обжаловать действия прокурора).

6. Надзор за законностью правовых актов

Задачи: своевременное выявление и опротестование незаконных правовых актов органов власти субъекта, местного самоуправления, руководителей организаций.

Формы: систематическое изучение принятых актов (органы власти и местного самоуправления направляют прокурору принятые НПА, проекты НПА — на основании соглашений и законов субъектов); участие прокуроров в заседаниях представительных органов; антикоррупционная экспертиза НПА (ст. 9.1 Закона о прокуратуре, см. лекцию 9); проверки по обращениям граждан и предпринимателей.

Типичные нарушения: превышение компетенции органа; противоречие федеральному закону (например, установление избыточных требований к бизнесу, не предусмотренных законом); нарушение процедуры принятия; коррупциогенные факторы (широта дискреционных полномочий, отсутствие сроков). По сообщению Генерального прокурора РФ, в первом полугодии 2026 г. прокуроры опротестовали свыше 1,6 тыс. нормативных актов, содержащих завышенные или устаревшие требования в сферах налогообложения, субсидий, строительства.

Реагирование: протест в орган, издавший акт; требование об изменении акта (при коррупциогенных факторах); административный иск о признании НПА недействующим (гл. 21 КАС).

7. Практикум

Ситуация

Решение

Прокурор района получил коллективное обращение жильцов о том, что управляющая компания не производит перерасчёт за отопление. Есть ли основание для проверки?

да: поступила информация о фактах нарушения закона (жилищного законодательства), требующая проверки (п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре); проверка проводится на основании решения, которое доводится до руководителя не позднее дня её начала

Прокурор потребовал от предприятия представить все договоры за 10 лет «для общего изучения» без указания предмета проверки

недопустимо: требования должны быть связаны с предметом проверки; прокурор не вправе требовать сведения, не относящиеся к её предмету (п. 2.4 ст. 6)

В ходе проверки школы прокурор потребовал документы о пожарной безопасности, установив срок 1 рабочий день; угрозы жизни нет

по общему правилу в ходе проверки — 2 рабочих дня (п. 2.4 ст. 6); сокращённый срок (сутки) — при угрозе жизни и здоровью

Проверка длится 45 дней, решение о продлении не принималось

нарушение: срок — не более 30 календарных дней, продление — по решению прокурора не более чем на 30 дней (п. 3 ст. 21)

Прокурор проверил законность приговора районного суда в порядке общего надзора

недопустимо: надзор не распространяется на суды при осуществлении правосудия; прокурор вправе обжаловать приговор в апелляционном (кассационном) порядке, если участвовал в деле

В ходе проверки управляющей компании выявлены признаки мошенничества при начислении платы

прокурор направляет материалы в следственный орган (орган дознания) для решения вопроса об уголовном преследовании (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК)

Основные понятия

Надзор за исполнением законов; предмет надзора; поднадзорные объекты; пределы надзора; полномочия прокурора; требование прокурора; прокурорская проверка; основание проверки; решение о проведении проверки; срок проверки; продление и приостановление проверки; акт о результатах проверки; совместная проверка; методика проверки; надзор за законностью правовых актов; опротестование.

Вопросы для самопроверки

1. Что является предметом надзора за исполнением законов?

2. На какие органы и организации распространяется надзор? Каковы его пределы?

3. Какие полномочия имеет прокурор при осуществлении надзора?

4. В какие сроки должны исполняться требования прокурора о предоставлении документов?

5. Каковы основания проведения прокурорской проверки?

6. Каковы сроки проверки и порядок их продления?

7. Каковы этапы проверки исполнения законов?

8. Каковы права проверяемых организаций?

9. Как осуществляется надзор за законностью правовых актов?