Негосударственная сфера безопасности, охранная деятельность, частный сыск

Все это обусловило потребность граждан и юридических лиц в дополнительной защите принадлежащих им имущественных и неимущественных прав, охрану которых были не в силах осуществить правоохранительные органы. Указанные обстоятельства в значительной мере способствовали появлению на территории Российской Федерации частных охранных предприятий (организаций), служб безопасности юридических лиц.

В свою очередь и государство осознало, что без помощи вновь создающихся частных охранных структур ему не удастся сбить волну преступности и обеспечить безопасность коммерческих организаций, их руководителей и членов их семей, а также других участников гражданского оборота. В результате, был принят Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 года «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», а также ряд подзаконных нормативных правовых актов. С принятием указанного закона частные охранные организации службы безопасности юридических лиц приобрели статус самостоятельных субъектов частной охраны.

Оценивая пройденный частной охраной двадцатилетний путь, следует отметить, что на всех этапах ее становления и развития было немало сложных периодов. Не лучшие времена переживает частная охрана и в настоящее время. Тем не менее, можно сделать вывод, что она успешно прошла этап становления и развивается в направлении активного формирования цивилизованного рынка охранных услуг. С большими потугами, но все же идет поступательный процесс ее превращения в самостоятельную отрасль, претендующую на достойное место в обеспечении безопасности бизнеса и имеющую свои корпоративные интересы. Важная роль в этом процессе принадлежала и принадлежит до настоящего времени руководителям частных охранных организаций, которые выстояли в сложные 90-е годы прошлого столетия и не позволили скатиться охранному бизнесу в криминальный сектор. Именно они последовательно отстаивали и активно отстаивают до сих пор права и законные интересы субъектов этой сферы деятельности.

Практика наглядно свидетельствует, что частная охрана востребована в России и потребность в ней возрастает. В настоящее время в этой сфере бизнеса занято около миллиона граждан. Ее необходимость и полезность как для граждан, юридических лиц, так и государства не вызывает сомнения. Являясь предпринимательской деятельностью, частная охранная деятельность успешно сочетает в себе частные и публичные интересы, поскольку нацелена не только на извлечение прибыли, но и на защиту прав и законных интересов юридических и физических лиц, создание благоприятных условий для развития бизнеса. Осуществляя надежную охрану более пятисот тысяч различных по своему характеру и назначению объектов, частная охрана объективно содействует правоохранительным органам в их борьбе с преступностью, противодействии терроризму, позволяет им высвободить часть сил и средств для решения стоящих перед ними задач. Так по данным МВД России к охране общественного порядка ежесуточно привлекается более 37 тысяч частных охранников. Только в этом году с их участием задержано более 58 тысяч правонарушителей.

Вместе с тем, несмотря на важность и значимость частной охраны, ее масштабности, она как на начальном этапе, так и до настоящего времени не получила со стороны государства должной оценки, соответствующего признания, внимания и серьезной поддержки.

Вопрос: Какие причины, факторы, обстоятельства тормозили, на Ваш взгляд, развитие частной охраны в России?

На мой взгляд, к их числу следует отнести следующие:

1. Отсутствие единой государственной политики как в отношении охраны в Российской Федерации в целом, так и частной охраны, в частности.

2. Необоснованное вмешательство контролирующих органов в хозяйственную деятельность частных охранных организаций.

3. Излишнее законодательное регулирование частной охранной деятельности и ее чрезмерный контроль.

4. Нестабильность законодательства в сфере частной охраны.

5. Недостаточно высокий уровень качества оказываемых услуг.

6. Низкий профессиональный уровень значительной части охранников.

Вопрос: Как Вы оцениваете принятый в 1992 г. Закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»?

За период после принятия указанного Закона относительно его содержания высказывались, особенно после принятия Федерального закона № 272-ФЗ, самые различные точки зрения – от признания его идеальным до абсолютно непригодного. Думаю, что обе эти крайние точки зрения неприемлемы. Поскольку я лично не принимал участия в подготовке данного законопроекта и только понаслышке знаю его разработчиков, то это позволяет мне более объективно подойти к его оценке.

Полагаю, что принятие в 1992 г. указанного Закона является важным событием в правотворческой деятельности и обусловлено объективными причинами того времени. К этому времени частная охрана и сыск фактически существовали, поэтому данный Закон законодательно закрепил сложившие реалии. Что касается содержания Закона, то к его оценке следует подходить с учетом исторического метода. Если оценивать его с позиций сегодняшнего дня, то конечно он в значительной мере устарел, в нем содержится много нечетких формулировок, стилистических погрешностей и других недостатков, которые называют правотворческими погрешностями. Поэтому при его оценке следует исходить из той конкретной ситуации, в которой он принимался, и ряда других обстоятельств. Следует иметь в виду, это был первый за всю историю России Закон, который регламентировал частную охранную деятельность. На тот период не было каких-либо серьезных научных наработок по данному вопросу, отсутствовала практика. Другими словами, готовился он с «чистого листа» и отражал те реалии, которые были характерны для того времени, когда охранная деятельность находилась в стадии возникновения. На первом этапе он выполнил свою роль и предназначение, в связи с чем его разработчикам охранно-сыскное сообщество должно сказать большое спасибо. Не будь этого Закона, трудно сказать, появились бы в России частная охрана и сыск, в положительном случае – в каком направлении развивались бы эти виды деятельности.

Думаю, что и разработчики данного Закона понимали, что в принятом виде он просуществует недолго. Дело в том, что в 90-е годы прошлого столетия и в политической, и экономической жизни страны, а также и в законодательстве происходили стремительные изменения. Так, после появления Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» были приняты Конституция Российской Федерации, Федеральные законы: «Об оружии», «О государственной охране», «О ведомственной охране», «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также Гражданский, Уголовный и Налоговый кодексы, внесены существенные изменения в другие законодательные акты, нормы которых реализуются в процессе осуществления охранной и сыскной деятельности. В них принципиально по-иному, чем в Законе «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» решались многие вопросы. Поэтому не случайно уже с 1995 года началась работа по внесению изменений и дополнений в этот Закон.

Вопрос: Являясь более 15 лет экспертом Комитета Государственной Думы по безопасности, Вы все эти годы принимали непосредственное участие в подготовке законодательства в сфере частной охраны. Поделитесь своими воспоминаниями о том, как велась работа в этом направлении?

Следующим этапом (после принятия Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации») по пути дальнейшего совершенствования законодательства в сфере охраны можно считать подготовку и принятие в декабре 1997 г. в первом чтении Федерального закона «О частной охранной и детективной деятельности в Российской Федерации», который был внесен Правительством Российской Федерации.

Работа по подготовке указанного законопроекта началась еще в 1995 г. Необходимость в принятии нового Закона была обусловлена, во-первых, существенными изменениями законодательства, составляющего правовую основу частной охранной деятельности, во-вторых, тем, что он уже к этому времени не отвечал потребностям практики – в нем оказалось целый ряд пробелов, отдельные его нормы и положения противоречили друг другу и действующему законодательству. Наличие в законе нечетких формулировок и положений затрудняло их понимание, допускало двоякое толкование, что в конечном итоге, создавало серьезные затруднения в его применении на практике.

После принятия указанного Федерального закона в первом чтении в Комитете Государственной Думы по безопасности была создана рабочая группа по подготовке законопроекта ко второму чтению, в состав которой входили представители заинтересованных министерств и федеральных органов исполнительной власти, руководители охранных и сыскных структур. В состав указанной рабочей группы входил и я. Руководил заседаниями рабочей группы ныне покойный Ипполитов Ксенофонт Христофорович. У меня о нем сохранились самые добрые и теплые воспоминания. Это был человек высокопрофессиональный в вопросах безопасности, мыслил масштабно, обладал хорошим аналитическим мышлением, рассматривал частную охрану как одного из субъектов обеспечения безопасности. Он был и хорошим товарищем. Полагаю, что светлая память о нем сохранится у всех, кто его знал и работал с ним.

Особенно активное участие в подготовке указанного законопроекта принимали представители охранного сообщества. Это был, по-моему, романтический период в истории развития частной охраны. Ее представители искренне верили, что от активного участия каждого из них зависит, каким будет законодательство, регламентирующее частную охранную деятельность и дальнейшая судьба частной охраны. Поэтому заседания рабочей группы были продолжительными и бурными.

В ходе работы по подготовке законопроекта ко второму чтению в него было внесено более двухсот поправок, вследствие чего внесенный Правительством Российской Федерации и принятый в первом чтении законопроект претерпел существенные изменения. В отличие от внесенного законопроекта изменилось даже его название. Он стал называться Федеральный закон «О негосударственной охранной и негосударственной сыскной деятельности», существенно изменилась и структура законопроекта. С учетом изменения названия на первом месте рассматривались вопросы, касающиеся охранной деятельности. Проект состоял из преамбулы, 7 глав, которые включали в себя 41 статью (вместо 21 статьи в ныне действующем законе). В ст. 1 его было дано более 15 понятий (это значительно больше, чем в принятой в ноябре 2010 г. ст. 1.1 действующего Закона). Впервые на законодательном уровне были определены задачи и принципы охранной и сыскной деятельности, что позволило придать более высокий правовой статус этим видам деятельности, более четко сформулировать права и обязанности охранников и сыщиков. Были конкретизированы и дополнены виды охранно-сыскных услуг (часть из них была внесена в действующий Закон только в 2008 г.).

В проекте более полно и четко прописан правовой статус охранника и сыщика и, в частности, уже тогда предусматривалась обязанность охранника получить удостоверение охранника. Охраннику предоставлялось право на использование служебного оружия при защите жизни и здоровья физических лиц, на применение физической силы, производство досмотра, задержания лиц, совершивших правонарушение на охраняемом объекте, доставление их в служебное помещение охраны или орган внутренних дел. К сожалению, узаконить эти права охранника (несколько в иной редакции) удалось только в 2010 г., то есть спустя 15 лет. Довольно детально был прописан в законопроекте и статус телохранителя.

С учетом сложившейся практики, интересов государственных и охранно-сыскных организаций, впервые в законопроекте были сформулированы основные направления взаимодействия и координации между ними. Законопроект содержал и ряд других норм, которые не утратили своей актуальности до настоящего времени.

В связи с тем, что внесенный Правительством Российской Федерации законопроект претерпел в результате внесения в него поправок существенные изменения, он был отозван перед вторым чтением.

Вопрос: Как совершенствовалось законодательство в сфере охраны в последующие годы?

После неудачной попытки принятия нового закона, регламентирующего частную охрану, существенных изменений в течение целого десятилетия действующий Закон не претерпел. В него вносились отдельные дополнения частного характера (например, была внесена ст. 11.1. Правовой статус частного охранника). Изменения в большей мере вносились в подзаконные акты. Поэтому следующим важным этапом совершенствования законодательства в сфере частной охраны я бы назвал принятие Федерального закона от 22 декабря 2008 г. «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности».

Для подготовки проекта указанного Федерального закона в сентябре 2005 г по поручению Правительства Российской Федерации Распоряжением МВД России была сформирована межведомственная рабочая группа из числа сотрудников федеральных органов исполнительной власти, куда был включен, в том числе, и я. Руководителем межведомственной рабочей группы был назначен генерал-майор милиции Л.В. Веденов. Координацию деятельности указанной рабочей группы от МВД России осуществлял на тот период первый заместитель МВД России генерал-полковник А.А. Чекалин. Рабочая группа работала более трех лет. Указанный Федеральный закон был принят 22 декабря 2008 г.

Федеральный закон № 272-ФЗ существенно изменил действующее законодательство в сфере охраны (по мнению некоторых экспертов на 80%), затронул все стороны частной охранной деятельности, коснулся всех субъектов ее осуществляющих. Давая оценку указанному Федеральному закону, хотелось бы обратить внимание на его название, из которого следует, что он направлен на совершенствование государственного контроля в сфере охраны и сыска, а не на совершенствование самой охранной и сыскной деятельности. Исходя из этих целей, сформулированы его нормы и положения. Поэтому не нужно искать в нем нормы, которые были бы направлены на совершенствование частной охранной и детективной деятельности, создание благоприятных условий для их осуществления.

Двухлетняя практика применения указанного Федерального закона свидетельствует о том, что с его принятием в частной охране возникло много проблем, что, естественно, не создавало благоприятных условий для развития охранного бизнеса и, прежде всего, относящегося к малому и среднему предпринимательству в этой сфере. Значительный процент частных охранных организаций, частных охранников не выдержал испытание данным Законом. По имеющимся статистическим данным за период после его принятия (с декабря 2008 г.) более чем на тысячу сократилось число частных охранных организаций, более чем на сто тысяч частных охранников.

Наличие в указанном Законе значительного числа неясных формулировок и противоречивых положений, бланкетных и отсылочных норм, разобраться в которых может не всякий юрист, значительно разбалансировало законодательство в сфере охраны и сыска. Непринятие или несвоевременное принятие подзаконных актов, предусмотренных указанным Федеральным законом, хотя с момента его принятия прошло более двух лет, создают серьезные трудности для осуществления не только охранной, но и образовательной деятельности по подготовке охранников и детективов.

Следует также отметить, что содержащиеся в указанном Законе изменения не коснулись основных, принципиальных и жизненно важных для охранной и сыскной деятельности вопросов, требующих первоочередного законодательного разрешения. Так в нем отсутствуют нормы, определяющие права частного детектива, закрепляющие необходимые и востребованные на практике детективные услуги. Отсутствие официальной базы данных, необходимых для оказания охранных и детективных услуг, понуждает руководителей частных охранных организаций и детективов получать такие данные незаконным путем, создавая тем самым благодатную почву для коррупции. В течение более десяти лет не нашла законодательного разрешения проблема использования оружия при оказании такой охранной услуги как защита жизни и здоровья граждан. В настоящее время назрела объективная необходимость в регламентировании частной охранной и детективной деятельности в отдельных законах.

Далее, 15 ноября 2010 г. было принято одновременно два Федеральных закона, имеющих важное практическое значение для частной охраны. Это, во-первых» Федеральный закон № 298, которым Закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» был дополнен ст. 12.1 (Обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах охраны). В этой статье, прежде всего, прописаны так необходимые частному охраннику права. Во-вторых, был также принят Федеральный закон № 301, который дополнил действующий Закон ст. 1.1. Основные понятия. В ней дано семь понятий, необходимых для правильного толкования законодательства в сфере охраны. Для того чтобы узаконить указанные в этих статьях нормы и положения потребовалось более пятнадцати лет.

Вопрос: Какую оценку в целом (в том числе и с учетом Федерального закона № 272-ФЗ) Вы можете дать действующему законодательству в сфере охраны? и какие пути выхода из сложившейся ситуации можете предложить?

Анализ действующего законодательства в сфере охраны свидетельствует о том, что оно содержит целый ряд норм, которые действительно отвечают потребностям охранной практики, направлены на повышение качества оказания услуг в сфере охраны. Об этом свидетельствуют, например, принятые в ноябре 2010 г. Федеральные законы № 298 и № 301, которые дополнили Закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» двумя новыми важными для охраны статьями – статьей 1.1 (Основные понятия) и 12.1 (Обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах охраны). Для того чтобы представить, насколько сложно принимались эти законы, в особенности Федеральный закон № 298, в котором прописаны права частного охранники при обеспечении указанных режимов и охране имущества, достаточно назвать срок, который потребовался для его принятия – более пятнадцати лет. Невольно вспоминается, сколько за это время было подготовлено и рассмотрено различных вариантов данного законопроекта, сколько проведено согласований, заседаний, круглых столов, проводимых с одной целью – убедить оппонентов в необходимости предоставления частному охраннику содержащихся в нем прав. Если бы попытаться собрать воедино все материалы по подготовке данного федерального закона, то получился бы огромный том. Представляется, что без активного участия депутата Гудкова Г.В., других депутатов Государственной Думы, внесших и поддержавших законопроект, без серьезной кропотливой творческой работы сотрудника Комитета Государственной Думы по безопасности Шевченко С.В. вряд ли бы данный Закон увидел свет.

Имеется в действующем законодательстве и ряд других норм и положений, которые положительно сказываются на осуществлении охранной и сыскной деятельности, действительно способствуют совершенствованию государственного контроля в этих сферах деятельности.

Вместе с тем, анализ действующего законодательства в сфере охраны свидетельствует и о том, что оно в основном ориентировано на совершенствование государственного контроля в этих сферах деятельности, и уделяет мало внимания другой, не менее важной составляющей рыночного законодательства – созданию благоприятных условий для развития рынка охранных услуг.

Преобладание в правовом регулировании охранной деятельности публичного, а не частного (гражданского) права, по существу превращает ее в разряд государственных видов деятельности. Поэтому есть доля истины в высказывании одного предпринимателя о том, что рынок охранных услуг – не совсем рынок или совсем не рынок. Не вызывает сомнения, что охранная деятельность сочетает в себе и частные и публичные интересы. Однако объективно в основе этой деятельности лежат все-таки частные интересы – извлечение прибыли. Поэтому и в основе ее правого регулирования должно преобладать частное, а не публичное право. Другими словами, законы рынка. Кстати, нередко руководители охранных организаций, являясь в основе своей выходцами из правоохранительных органов, и сами считают осуществляемую ими деятельность не коммерческой, а негосударственной правоохранительной, со всеми вытекающими из этого последствиями.

Серьезно усложняет осуществление и дальнейшее развитие частной охранной деятельности ее излишне детальное законодательное регулирование и необоснованно чрезмерный контроль. Стремление законодательно урегулировать всё и вся на практике привело к тому, что действующее законодательство в сфере охраны фактически регламентирует каждый шаг, каждое действие предпринимателя в этой сфере, сковывая тем самым предпринимательскую инициативу. Причем с принятием каждого нового закона, касающегося сферы охраны, такая тенденция сохраняется. Так, Федеральным законом «О полиции» значительно расширены полномочия полиции по контролю за частной охранной деятельностью. Ей, например, предоставлено, в том числе, право проверять организацию охраны, осуществляемой частными охранными организациями, на соответствие установленным правилам.

Далее, нередко по одному и тому же вопросу издается несколько законодательных актов. Так, например, такой сравнительно простой вопрос как сдача квалификационного экзамена, выдача удостоверения частного охранника регламентирует Закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», Постановление Правительства Российской Федерации, приказ МВД России и плюс, методические рекомендации. То же самое можно сказать относительно использования специальной форменной одежды, технических и транспортных средств. Поэтому если все законодательство в сфере охраны и сыска сгруппировать вместе, то получится том, объемом не меньше свода Законов Российской империи. Многочисленность законов в государстве, отмечал Ф. Вольтер, есть то же, что большое число лекарей: признак болезни и бессилия.

Среди бесконечного количества постановлений и правил теряют ориентировку не только исполнители, но и сами правоприменители и законодатели. Когда число их беспредельно умножилось, а время сделало многие из них бесполезными – законодательство перестало играть свою общественно полезную функцию и делается цепью, опутывающей ноги и субъектов охраны, и правоприменителей.

Обилие нормативных правовых актов, регламентирующих частную охранную и детективную деятельности, нередко противоречащих друг другу, порождает на практике неразбериху и хаос, что в итоге создает серьезные затруднения в их применении на практике, вынуждает идти на нарушение законодательства.

Более того, как это не парадоксально звучит, принятие в последнее время каждого нового закона значительно усложняет и удорожает деятельность частной охраны и сыска (увеличение налогового бремени, расходов на сдачу квалификационного экзамена, получение удостоверения, повышение квалификации и т.п.), что также не способствует развитию охранного и сыскного бизнеса.

Необоснованно чрезмерный контроль позволяет контролирующим и надзирающим органам вмешиваться в хозяйственную деятельность негосударственных структур безопасности. Нередко контроль за соблюдением лицензионных требований и условий подменяется контролем за осуществлением данного вида деятельности, что далеко не одно и тоже.

Наличие в законодательстве дискриминационных по отношению к частной охране норм ставит ее в неравное положение по сравнению с другими субъектами рынка охранных услуг. Нередки случаи, когда государственные структуры выступают конкурентами в борьбе за рынок охранных услуг, предпринимают при этом активные попытки по «вытеснению» с него частной охраны любыми способами, в том числе и путем использования административного ресурса, возможностей законопроектной и нормотворческой деятельности. Все это приводит к тому, что одни предприниматели покидают этот сегмента бизнеса, другие уходят в «тень», путем создания различного рода управленческих компаний, введения в штаты организаций сторожей, вахтеров. Детективы приобретают статус корреспондентов, сотрудников других, в том числе, общественных объединений, у которых прав значительно больше, чем у детектива и при этом нет такого контроля как за детективами.

Не исправил, а наоборот, усугубил, сложившееся положение в законодательстве, регулирующем охранную и детективную деятельности, принятый в декабре 2008 г. и, не вступивший до настоящего времени в действие в полном объеме Федеральный закон № 272-ФЗ. Как представляется, его принятие породило больше проблем, чем пользы (проблемы с оружием, принятием подзаконных актов и т.п.). Предназначенный для достижения благих целей – совершенствования государственного контроля в сфере охраны и сыска, он превратился в свою противоположность, стал серьезным тормозом на пути дальнейшего развития охранно-сыскного бизнеса. Наличие в нем значительного числа неясных формулировок и противоречивых положений, бланкетных и отсылочных норм, разобраться в которых может не всякий юрист, окончательно разбалансировало законодательство в сфере охраны и сыска. Непринятие или несвоевременное принятие подзаконных актов, предусмотренных указанным Федеральным законом, хотя с момента его принятия прошло более двух лет, по существу парализовало не только охранную, но и образовательную деятельность по подготовке охранников и детективов. В связи с этим на практике имеют место случаи необоснованного привлечения субъектов охранной и сыскной деятельности к административной ответственности, приостановлению действия лицензий, чиновничьему произволу.