Становление домашнего самоуправления Гренландии – вторая половина ХХ в. – начало ХХІ вв. (Историко-правовое исследование)

Безусловно, что главной задачей данного министерства была координация всех действующих в Гренландии государственных структуры, контроль за деятельностью коммерческих структур, их взаимодействие между собой. Однако качественное выполнение возложенных на министерство задач, при весьма скромном организационном и кадровом потенциале было невозможно.

Изменить сложившуюся ситуацию могло бы решение о: 1) передаче соответствующим компетенций общегосударственным ведомствам и министерствам непосредственно; 2) передаче функций министерства органам самоуправления, в случае их реального создания. При этом первый вариант был маловероятен в виду его неприятия местным населением.

Всестороннее развитие Гренландии в 1950-х – первой половине 1960-х гг., что подтверждается становлением и успешной деятельностью всех предусмотренных законом 1950 г. и актами, изданными в его развитие, органов автономии; создание судебной системы, муниципального управления, особого уголовного права в 1954 г., существенные успехи в культуре и экономики, появление среди местного населения слоя опытных государственных деятелей и управленцев, распространение высшего образования, неоднозначная политика ООН в отношении колоний и регионов, в том числе в отношении Гренландии (Резолюция ООН 567 (VI) от 18 января 1952 г.; Резолюция ООН 648 (VII) от 10 декабря 1952 г.; Резолюция ООН 742 (VIII) от 27 ноября 1953 г.; Резолюция ООН 849 (IX) от 22 ноября 1954 г.), а также многие иные факторы все более открыто ставили на повестку дня модернизации правового статуса Гренландии.

Как указывалось, деятельность национального и муниципальных советов Гренландии регулировалась соответствующими королевскими указами № 311 от 30 июля 1952 г. и № 312 от 30 июля 1952 г. соответственно.

Одной из важнейших проблем, как она виделась представителям местного самоуправления, было то, что главой национального совета являлся местный губернатор, поставленный на этот пост руководством Дании, а не выбранный народными представителями глава совета. Данная проблема неоднократно поднималась в 1950-х – начале 1960-х гг., однако Дания считала изменение действующей системы несвоевременным.

На очередном заседании в 1959 г. Национальный совет Гренландии обсуждал различные политические, экономические и административные вопросы. Результатом этих обсуждений стало заявление Национального совета, в котором он рекомендовал парламенту Дании попытаться установить долгосрочную цель для развития Гренландии и датско-гренландского сотрудничества.

В заявлении также были следующие слова: «Национальный совет считает правильным сообщить правительству и парламенту, что в Гренландии в связи с быстро растущим политическим интересом и активностью существует сильное желание, чтобы политические органы Дании осознавали необходимость четкого представления существующих и все более неотложные проблемы в Гренландии. Национальный совет рекомендует Фолькетингу заняться гренландскими проблемами, которые по своей природе являются своеобразными и трудными. в долгосрочной перспективе и ищет способы прояснить потребности и возможности, чтобы можно было поставить долгосрочную цель для развития Гренландии и датско-гренландское сотрудничество в соответствии с заявлениями Национального совета и с учетом политических и экономических возможностей. Национальный совет считает особенно важным, чтобы желание и способность государства финансировать обеспечить управление развитием Гренландии, включая, не в последнюю очередь, коммерческое развитие в соответствии с ростом населения. Кроме того, следовало изучить возможности более свободного развития частной инициативы в рамках кооперативного движения.

Также, с учетом невозможности на тот момент единовременно ликвидировать такой институт как Гренландская королевская торговля, предлагалось обратить дополнительное внимание на рост частных инвестиций, в том числе со стороны местного населения.

Кроме того, Национальный совет указывал, что распределение полномочий между властями, особенно Министерством Гренландии, Земельным советом и Фолькетингом, должны быть четко определены – все они направлены на административную и политическую нормализацию условий в Гренландии, а также между Гренландией и Данией, чтобы положение Гренландии как равноправной датской части страны – ничего больше или меньше – определяется и соблюдается адаптация, которую должны требовать природа страны и удаленность от нее».

На основании этого заявления осенью 1959 года министр Гренландии провел серию переговоров с Гренландским комитетом датского парламента.

В этих обсуждениях был также задействован исполком совета страны. Затем было достигнуто согласие о желательности того, чтобы проблемы, указанные Национальным советом, вместе с рядом других принципиальных вопросов, были предметом углубленного рассмотрения в специальной комиссии.

18 февраля 1960 г. министр Гренландии назначил Гренландский комитет 1960 г. под руководством Виктора Грама. Комитету было поручено провести обзор политических, экономических и административных условий, касающихся Гренландии, а затем выработать мнение о том, есть ли основания стремиться к улучшению развития гренландского общества в этих областях; выявить точки зрения, отличные от существующих и, в случае их выявления, выдвинуть свои предложениями по этому поводу. Кроме того, перед комитетом были конкретно поставлены следующие задачи в политической сфере: 1) вопрос о влиянии национального совета на использование средств, предоставленных государственной казной для целей Гренландии; 2) вопрос о политическом положении Северной и Восточной Гренландии.

Кроме того данный орган в 1960 г. прошел всестороннее обсуждение в Гренландском комитете – изучен опыт иных скандинавских стран (о порядке президентства в советах, аналогичных гренландскому), рассмотрены возможности совершенствования действующего порядка. Весной 1964 г. на внеочередной сессии национального совета было принято решение выступить с предложение о замене губернатора, в качестве председателя национального совета, после выборов 1967 г. председателем, избираемым из его членов.

Однако, на данном этапе рассмотрение было отложено для изучения учредительного комитета, с целью представления им своих соображений на очередной сессии 1965 г. Учредительный комитет в своем докладе, кроме прочего, высказался за создание независимого секретариата Национального совета, т.е. не подчиненного губернатору. В последующем национальный совет подтвердил свое желание представленных изменений.

Понимая, что дальнейшее нежелание со стороны Дании пойти на уступки гренландцам может принять негативный оборот, министерство Гренландии высказалось за гренландские предложения, но, с некоторыми поправками. Так, учитывая обязанность губернатора контролировать законность деятельности национального совета (т.е., чтобы он не выходил за рамки предоставленных ему полномочий), предлагалось, чтобы губернатор мог и далее участвовать в заседаниях национального совета лично, или через заместителя; национальный совет должен был немедленно информировать губернатора о своих решениях.

Учитывая, что появилась возможность существенной модернизации действующих законов 1952 г. о национальном и муниципальных советах в вопросах их деятельности, правила и время выборов и т.п. Однако главным изменением, безусловно являлись, а) право выбора членами национального совета главы своего органа, вместо занимавшего это место губернатора, с сохранением за последним права участия в работе совета; б) разрешение административных задач, связанных с деятельностью совета им самим.

Иные нормы были несколько модернизированы и уточнены, в том числе с появлением нового органа – Совета Гренландии.

При проектировании данного органа ставились следующие задачи:

1) он должен быть способен осуществлять комплексное планирование для Гренландии и постоянно следить за развитием событий, чтобы избежать относительно частого создания комиссий по Гренландии;

2) Совет должен внимательно следить за политическими событиями как в Гренландии, так и в остальной части Дании. Политическое представительство Гренландии должно быть сильным и включать избранных представителей гренландского населения как в парламенте, так и в национальном совете;

3) Совет должен быть влиятельным и способным быстро принимать четкие решения, поэтому он не должен быть слишком большим;

4) поэтому при Совете должен быть создан секретариат, способный собирать и обрабатывать необходимые материалы. Совет и его секретариат должны быть освобождены от повседневного управления, чтобы он мог полностью посвятить себя планированию, координации и контролю планированию, координации и контролю;

5) при создании Совета упразднить Гренландский комитет парламента Дании.

В результате, 13 марта 1964 г. министр по делам Гренландии представил «Предложение на Закон о внесении изменений в Закон о Национальном совете Гренландии и муниципальных советах и т.д.». Данные документ, в частности, предполагал §1 в законе № 271 от 27 мая 1950 г. о национальных советах и муниципальных советах Гренландии и т.д. (Сводный закон № 107 от 21 марта 1959 г.) заменить главу IV следующим образом:

«Глава IV. Совет Гренландии.

§ 24. Учреждается Совет, задачей которого состоит в том, чтобы следить за развитием событий в Гренландии и давать рекомендации министру Гренландии по вопросам, касающимся централизованного планирования и координации деятельности государственного сектора в Гренландии.

П. 2. Совет состоит из председателя, назначаемого Королем, двух членов избранных членов датского парламента, одного члена избранный каждой из партий, представленных в Финансовом комитете фолькетинга, из числа членов фолькетинга, и трех членов Совета по внутреннему управлению Гренландии, избранных им.

П. 3. В случае отсутствия председателя Министр Гренландии назначает временного председателя Совета. Для двух членов фолькетинга, избранных от Гренландии, их заместители в фолькетинге также являются депутатами Совета. Для членов, избранных партиями и Национальным советом, депутаты избираются партиями и Национальным советом.

П. 4. Председатель назначается на 5 лет.

Остальные члены совета избираются на срок полномочий Фолькетинга и Национального совета соответственно. В случае новых выборов в Фолькетинг прежние члены Фолькетинга, избранные от Гренландии, сохраняют свои места в Совете до утверждения Фолькетингом выборов вновь избранных членов.

П. 5. Для оказания помощи Совету создается секретариат, руководитель которого состоит при министре по делам Гренландии.

П. 6. Расходы, связанные с деятельностью Совета, оплачиваются из средств Казначейства.

П. 7. Министр Гренландии устанавливает правила процедуры Совета».

Определение даты вступления в силу закона оставалось министром Гренландии (§ 2).

Указанные последние изменения, безусловно, являлись выражением: а) эволюцией взглядов гренландцев на систему собственного административного устройства вообще и национального представительства в частности; б) следствием формирования политической системы в Гренландии, которая требовала создания соответствующих условий.

В тоже время, вышеуказанные незначительные уступки местному самоуправлению Гренландии со стороны королевской власти уже не удовлетворяли интересы гренландцев и их видению данной проблемы.

Таким образом, в начале 1960-х гг. началась активная модернизация системы представительских органов самоуправления Гренландии, связанная с такими факторами как обретение с 1952 г. определенного опыта, существенное социально-экономическое и культурное развитие, общее стремление гренландцев к расширению прав автономии. В этот же период были созданы Национальный Совет, Министерство Гренландии, муниципальные советы. Определены их полномочия, задачи, способы взаимодействия. Данные органы служили не только вопросам самоуправления Гренландии, но и связи с высшими государственными органами Дании, транслируя им пожелания гренландцев, освещая имеющиеся проблемы, выдвигая свое видение их возможного разрешения.

1.3. Создание Национального совета и эволюция местного самоуправления в 1966 – 1878 гг.

После представленного министром по делам Гренландии п «Предложение на Закон о внесении изменений в Закон о Национальном совете Гренландии и муниципальных советах и т.д.» 13 марта 1964 г. дальнейшая эволюция самоуправления была лишь делом времени, так как по сути полуколониальный статус Гренландии, с чрезмерным контролем специальных органов и ведомств, ограниченные права муниципалитетов, Национального Совета и Совета Гренландии не соответствовали как сложившимся реалиям, так и стремлениям гренландцев самостоятельно разрешать многочисленные вопросы региона.

Очередной попыткой смягчить ситуацию и несколько уступить требованиям гренландцев, особо активно высказываемых в начале 1960-х гг., стало принятие в конце 1966 г. двух комплексных нормативных актов, первым из которых стал «Закон о Национальном совете Гренландии и муниципальных советах и т. д.», представленный 7 декабря 1966 г. министром Гренландии.

Учитывая, что, 1) его нормы распространялись на такие важнейшие органы управления Гренландии как Национальный совет, муниципальные советы, Совету Гренландии; 2) отчасти, конкретизировали права и обязанности гренландского губернатора; 3) отменяли «Закон № 271 от 27 мая 1950 г. о Национальном совете Гренландии, муниципальных советах и т.д.», есть необходимость рассмотреть более подробно его содержание.

Закон от 7.12.1966 был посвящен регулированию таких вопросов как разделение регионов Гренландии, Национальный совет Гренландии, муниципальные советы Гренландии и Совет Гренландии. В нем, в целом сохранено традиционное деление Гренландии на Западную, Северную и Восточную, границы которых устанавливались министром Гренландии, который также определял разделение Гренландии на муниципалитеты (§ 1).

Право голосовать за Национальный совет признавалось за каждым, кто соответствовал условиям права голоса за Фолькетинг и проживал в Гренландии не менее 6 месяцев до проведения выборов, однако списки избирателей следовало начинать за год до выборов (§ 2).

Право быть избранным в Национальный получили все обладающие правом голоса, за исключением привлеченных к уголовной ответственности и тем обладающим негативной репутацией. Однако именно вновь избранный национальный совет имел право решать, будет ли кандидат по причине уголовно-правовые мер допущен к работе в нем (§ 3).

Состав Национального совета определялся, максимум, в 16 членов, избираемых прямыми выборами (п. 1), но их количество могло быть увеличено (п. 2). Срок работы каждого состава определялся в 4 года. Срок выборов отсчитывается с 1 мая, а выборы следовало проводить в апреле, в день, определенный губернатором (п. 3). Выборы проводились по спискам кандидатов, каждый из которых должны были поддержать письменно от 20 до 25 избирателей. Удаление кандидата из списка каралось как уголовное правонарушение (п. 4). Определение более подробных правил выборов возлагалось на министра Гренландии (п. 5).

Полномочия Национального совета Гренландии ограничивались лишь решением по делам, переданным на его рассмотрение. Однако, устанавливалось, что предложения правительства по законам, содержащим положения, затрагивающие исключительно Гренландию, должны быть представлены в Национальный совет для получения заключения, прежде чем они будут представлены парламенту.

Проекты административных положений, которые касаются исключительно Гренландии, также представлялись Национальному совету для заключения. Кроме того, законы и административные постановления, которые имели особое значение для гренландского общества, передаются на рассмотрение Национального совета до того, как они будут введены в действие в Гренландии.

Закон или административные правила должны быть представлены на рассмотрение Национального совета как можно скорее (§6, п. 1). Также мнение Национального совета должно быть получено, «насколько это возможно», по другим вопросам, которые следует считать важными для Гренландии (§ 6, п. 2).

В свою очередь, Национальному совету давалось право вносить предложения соответствующему министру (в т.ч. предложения по грантам), задавать вопросы и подавать жалобы по общественным вопросам Гренландии, которые не были переданы на его рассмотрение (§ 7).

Национальный совет самостоятельно избирал своего председателя, действовавшего весь срок его созыва, большинством голосов на первой же сессии (процедура председателя избрания устанавливалась достаточно сложная, в том числе с применением жеребьевки, а после этого его заместителя (§ 9). При этом каждый член национального совета мог занять пост председателя или его заместителя, с правом отказаться тем лицам, кто занимал подобные посты в течение четырех лет подряд или более. Также именно Национальный совет мог освободить председателя и заместителя председателя от обязанностей на оставшийся срок их полномочий (§ 10).

Заседания Национального совета определялись раз в год, а внеочередные по решению председателя или требованию не менее половины членов. Место заседаний совет определял сам, а время – председатель (§ 11, п. 1-2). Заседания определялись открытыми, но отдельные дела позволялось рассматривать за закрытыми дверями. Решение о том принимал председатель или сам совет (п. 3).

Вопросы, обозначенные соответствующим министром как срочные, должны рассматриваться на заседании Совета, даже если они не включен в повестку дня собрания (§ 11, п. 4). Рабочие языки – гренландский и датский (§ 11, п. 5), остальные процедуры Совет определял самостоятельно (§ 11).

Губернатор или его заместитель имели право участвовать в работе Совета, но без права голоса. В ином случае, председатель Совета в кратчайшие сроки должен был доводит до сведения губернатора решения Совета (§ 12).

Совет мог принимать решения при наличии не менее половины его членов большинством голосов (§ 13) и должен был их оформлять протоколом переговоров, который подписывается присутствующими членами. Любой член может потребовать, чтобы его или ее особое мнение было кратко добавлено к протоколу переговоров, а в случаях, которые передаются другому органу, потребовать, чтобы последний был одновременно ознакомлен с содержанием протокола. После окончания встречи председатель как можно скорее должен был отправлять копию протокола переговоров министру Гренландии (§14).

Участие членов в работе Совета было обязательным, за исключением случаев болезни, отъезда, погодных условий и т.п. (§ 15).

Совет получил право создавать комитеты для подготовки отдельных дел во время своего заседания и непосредственного решения особых вопросов (§ 17, п. 1-2). Исполком, под руководством председателя Совета, мог создаваться для решения от его имени вне заседаний неотложных вопросов (§ 17, п. 3).

При избрании членов комитетов каждый из членов Совета может голосовать за столько кандидатов на выборах, сколько общее число членов должно быть избрано в соответствующий комитет. В случае равенства результатов выборы решались путем жеребьевки. При выходе член комитета выходит из его состава период выборов, Совет проведет новые выборы, при этом все выборы были действительны только на срок полномочий Совета (§ 17, п. 4-7).

В обязанности председателя входило подготовка заседания Совета и созыв его членов, информировать их о предложенных к рассмотрению вопросах; руководить действиями и голосованием, обеспечивать занесение его решений в протоколы; заботится о корреспонденции Совета, выполнении его решений совета и сохранности его архивов (§ 19).

Постановления Совета об общих условиях заработной платы, пенсионного обеспечения и т. д. сотрудников, нанимаемых советом, должны подтверждаться министром Гренландии (§ 20), который также устанавливает размер платы председателя Совета (§ 21, п. 1). Также разные виды оплаты предусматривались для членов совета за участие в его работе (§ 21, п. 2-3).

Осуществляя непосредственный надзор за работой Совета губернатору предоставлялось право сообщать министру Гренландии при подозрении о превышении Советом своих полномочий. Так, если губернатор считал, что уездный совет превышает свои полномочия или условия предоставления гранта, или что решение в ином отношении противоречит закону или возложенным на уездный совет обязанностям, уездный губернатор сообщает, при одновременном с уведомлением совета графства, министра Гренландии, который имел право отменить решение Совета, приостановить его выполнение, признать недействительным и т.д. (§ 23, п. 2).

Вторая часть закона (гл. 3) посвящена вопросам организации деятельности муниципальных советов Гренландии, правила для которых устанавливались уставом муниципалитета, что принимается советом муниципалитета и утверждается губернатором (§ 24, п. 2). Право участвовать в выборе членов муниципальных советов закреплялось за лицами, постоянно проживавшими в соответствующем муниципалитете не менее 3 месяцев до проведения выборов по спискам избирателей (§ 25, п. 1-2). Лица этой же категории, т.е. проживающие в муниципалитете не менее 3-х месяцев, имели право быть избранными в состав муниципальных советов, за исключением тех, к кому были применены уголовные нормы права (§ 26, п. 1). Решение этого вопроса также зависело от вновь избранного муниципалитета (§ 26, п. 2).

Количественный состав муниципального совета определялся от 3-х до 13 членов, избираемых прямыми выборами в округах, в зависимости от численности населения муниципалитета на 4 года по списку кандидатов с подписями от 5 до 10 избирателей. Каждому члену совета муниципалитета полагалось 1-2 заместителя (§ 27, п. 1-4).

Установление более детальных правил выборов (в т.ч., подготовка списков избирателей, минимальное количество членов в каждом совете, количество округов и советов, количестве членов, избираемых в каждом округе) определялось министром Гренландии (§ 27, п. 5).

Законом устанавливалось, что мнение совета самоуправления должно быть получено, насколько это возможно, по всему, что относится к делам муниципалитета и что не остается на усмотрение совета самоуправления (§ 28); день и порядок собрания ново избранного муниципалитета, порядок выборов председателя и его заместителя, устанавливает обязательность предоставления губернатору список членов муниципалитета (§ 29); порядок ежегодно избрания председателя и его заместителя (§ 30); право муниципалитета определять место и время своих собраний и их порядок (§ 31), порядок принятия решений и их оформление и т.п. (§ 32-33).

Муниципальным советом предоставлялось создание комитетов по казначейству и бухгалтерскому учету для надзора за системой казначейства и бухгалтерского учета муниципалитета, постоянных комиссий для непосредственного руководства делами муниципалитета, а также специальных комитетов для выполнения определенных задач или выполнения подготовительных, или консультативных функций для совета муниципалитета или предстоящих выборов. Более дательные правила состава и полномочий комитетов должны были устанавливается уставом муниципалитета (§ 35), очевидно исходя из задач таких комитетов, количества жителей муниципалитета и иных факторов.

Муниципальный совет позволялось поручить одному или нескольким своим членам или простым жителям муниципалитета выполнять специальные муниципальные обязанности (§ 36).

Особые обязанности возложены на председателя. Так, ему поручалось готовить заседания правления самоуправления и созывать на них рядовых депутатов; поручать коллегам подготовку вопросов к собранию; руководить переговорами и голосованием совета самоуправления и обеспечивать занесение его решений в протокол переговоров; заботится о корреспонденции совета самоуправления и следить за выполнением его решений. Однако более детальные правила деятельности председателя устанавливались уставом муниципалитета (§ 38).

Особо следует отметить позволение муниципалитетам учреждать при них представителей (для канцелярской работы) и судебных исполнителей, институт которых в последствии активно развивался, а сами судебные исполнители выполняли разнообразные функции – от выполнений отдельных поручения муниципалитета, до оказания помощи судебным и правоохранительным органам (§ 39-40).

Контроль за исполнением муниципальными советами возложенных на них обязанностей и соблюдение законности в их деятельности возлагался на губернатора. При необходимости он мог отменить или приостановить решение муниципалитета, а при необходимости за губернатором закреплялись такие права как наложение штрафов и выдвижение обвинений в суде (§ 42). Соответственно этим правам губернатора, управа муниципалитета была обязана по его запросу получать и сообщать информацию о численности населения, условиях ведения бизнеса, поголовье животных и т.п. условиях в муниципалитете (§ 43).

Третья часть рассматриваемого закона (гл. 4) посвящена Совету Гренландии. Данному органу поручалось следить за развитием событий в Гренландии и давать рекомендации министру Гренландии по вопросам, касающимся централизованного планирования и координации деятельности публичных органов в Гренландии (§ 44). Его состав предусматривался следующий: председатель (назначался королем), председатель Национального совета Гренландии и 2 других члена, избираемые из членов Национального совета, 2-х членов Фолькетинга, избираемых от Гренландии, и по одному члену, избираемому каждой из 5 крупнейших партий Фолькетинга среди их членов в парламенте. Представительство партий в парламенте, в случае сомнений голоса, отданные за партии, получившие на последних всеобщих выборах большее количество голосов.