Становление домашнего самоуправления Гренландии – вторая половина ХХ в. – начало ХХІ вв. (Историко-правовое исследование)

Что касается отправления правосудия, то следует отметить, что инспекторы в Восточной Гренландии вместе с 3 членами, назначаемыми окружными советами образовали суд, в компетенцию которого входили судебные дела, касающиеся гренландцев, в то время как у других другие датчане имели компетенцию городского суда Копенгагена в качестве юрисдикцию в соответствии с Законом от 11 мая 1935 г. о юрисдикции в Восточной Гренландии. В Северной Гренландии Совет обладал аналогичной юрисдикцией в делах между гренландцами, в то время как губернатор обладает ограниченной юрисдикцией в отношении датчан.

В завершение рассмотрения развития самоуправления Гренландии в период до 2-й Мировой войны следует указать, что период 1920-1930-х гг. был достаточно противоречивым.

«В 1905 году родилась церковь в Гренландии. Прежняя территория миссии стала теперь, согласно первому церковному закону в Гренландии, Актом о церкви и колонизации. Акт о церкви и школах в Гренландии от 1 апреля 1905 года, стал деканатом в составе Копенгагенской епархии, а страна была разделена на приходы. Началось строительство церквей, а в недавно основанной семинарии в Нуук началась подготовка катехизаторов».

Закон об администрации 1925 г. ввел новый орган на основе колониального округа – совет графства, в котором были места председателей муниципальных советов округа и членов национальных советов.

Исключением из консенсусной модели стал пересмотр в 1912 г. закона 1908 г., который нарушил разделение между торговлей и администрацией, ссылаясь на практические проблемы, которые принесла его реализация. В то время как Ландстингет принял закон единогласно, социал-демократы и радикальные левые проголосовали против него в Фолькетинге на том основании, что не было представлено никаких документов, подтверждающих невозможность разделения торговли и управления.

В связи с пересмотром законов 1908/1912 гг. в 1920 г. была создана комиссия, которая заложила основу для пересмотренного закона об управлении, а именно закона № 134 от 18 апреля 1925 г. об управлении Гренландией. В состав комиссии впервые вошли гренландцы, в том числе священник Матиас Шторх. Гренландцы, очевидно, стали настолько политически зрелыми, что их можно было серьезно привлекать к управлению Гренландией, в крайнем случае – наиболее образованные и находящиеся на государственной службе.

В 1925 г. Закон № 134 от 18 апреля заменил законы 1908 и 1912 годов. По мере возможности каждый Национальный совет должен был собираться ежегодно и обсуждать общие дела региона, как те вопросы, которые поднимало датское правительство, так и те, которые национальный совет считал актуальными. Национальные советы участвовали в разработке правовых норм, затрагивающих все гренландское общество, и должны были представлять доклад по всем предложениям о законах и постановлениях, касающихся государственных мер для региона или всей страны. Ни одно из решений, принятых провинциальными советами, не имело силы до тех пор, пока их не утверждал губернатор или соответствующий министр.

Национальные советы избирались в соответствии со статьей 17 Закона о управлении 1925 г. всеми членами муниципальных и окружных советов, проживающими в округе. Члены муниципальных советов избирались населением (§11), а в состав окружных советов входили члены муниципальных и окружных советов соответствующего колониального округа и датские государственные служащие с двухлетним стажем работы (§14). Прямых выборов в национальный совет не было, но идея национальных советов заключалась именно в том, что они должны были заботиться об интересах своего региона и как таковые должны были представлять все население.

Согласно разделу 7 Закона 1925 г., был создан Гренландский комитет датского парламента, который должен был представлять отчеты по всем вопросам, касающимся общего положения Гренландии, включая доступ в страну и монопольную торговлю. Комитет состоял из 4 членов, назначаемых фолькетингом, и 4 – парламентом.

Летом 1939 г. в Копенгагене начались переговоры между Гренландским комитетом риксдага, Гренландским советом и представителями Земельных советов о путях улучшения положения Гренландии в конкретных областях (здравоохранение, образование и т. д.) и, возможно, пересмотра Закона 1925 г. Однако, данные переговоры пришлось прервать сразу после начала Второй мировой войны.

Не менее важным событием в истории Гренландии стало ее посещение в 1921 г. датским королем и королевой, а в 1930 г. в Гренландию впервые прибыл премьер-министр. Эти дипломатические шаги показали местному население важность Гренландии в составе Дании и готовность к последующей эволюции ее статуса.

В тоже время, интересы гренландцев далеко не всегда учитывались руководством Дании. Так, фарерские рыбопромышленники в 1920-х и 1930-х годах хотели ловить рыбу у берегов Гренландии, в результате чего они вступили в конфликт с существовавшей монополией KGH.

В 1939 г., когда конфликт достиг апогея, правительству Копенгагена пришлось пойти на компромисс и быстро принять закон, который давал фарерцам определенные права на рыбную ловлю в водах Гренландии, а также пункты поддержки на суше. Когда закон был принят без консультаций с Ландсродом Гренландии, как это предписано Административным законом 1925 г., это вызвало горечь в Гренландии.

Таким образом, к 1939 г. Гренландия находилась на сложном и противоречивом пути модернизации общества, своего правового статуса и, соответственно, взаимоотношений с Данией. Создание собственной, пусть и ограниченной, администрации позволило гренландцам самостоятельно разрешать многие вопросы вплоть до деокупации Дании и подъема вопроса о взаимоотношениях метрополии и колонии на международном уровне, т.е. в ООН.

1.2. Становление системы государственного управления Гренландии в 1945 – 1965 гг.

События 2-й Мировой войны не обошли стороной и Гренландию. Пока Дания находилась в оккупации, гренландцы обрели первый самостоятельный опыт международных отношений – заключили соглашение с США о размещении военной базы. Кроме того, в виду отсутствия какого-либо влияния со стороны Дании с 1940 по 1945 г. местным органам власти более ненужно было, как это было до войны, запрашивать решение или мнение Копенгагена по большинству вопросов.

Напомним, что до 1940 г. Национальные советы Северной и Южной Гренландии согласно законодательству, выполняли только консультативные и рекомендательные функции и имели право быть услышанным по таким вопросам, которые имеют фундаментальное важности для всего гренландского общества, в то время как окончательное решение оставалось либо за судебным исполнителем, администрацией Гренландии или министром.

Однако даже эта система представительства действовала не на всей территории Гренландии. Так, особое положение в Гренландии занимал её Восточный регион, на который не распространялись рассмотренные нами события и законы в отношении местного самоуправления 1908 и 1912 гг.

«Первым общественным распоряжением в Восточной Гренландии, организующим управление районным советом Восточной Гренландии социальными, правовыми и охотничьими угодьями, было «Административное положение для Восточной Гренландии» от 16 сентября 1947 г.

Эти положения, по сути, представляли собой расшифровку «Законов Кейп-Йоркского станции Туле от 7 июня 1929 года», введенных Кнудом Расмуссеном в силу того, что он владел станцией. «Закон Туле» был позже подтвержден премьер-министром Т. Стаунингом и приказом Министерства морских дел и рыболовства Дании был установлен в качестве положений, в соответствии с которыми канцелярия премьер-министра 8 сентября 1931 г. уполномочила Кнуда Расмуссена осуществлять полномочия датского государства и управление округом с помощью местного охотничьего совета.

В отредактированном виде правила, применимые к Восточной Гренландии, были введены в действие премьер-министром Кнудом Кристенсеном 16 сентября 1947 г. в виде «Административных положений для Восточной Гренландии».

План предусматривал создание «Совета жителей Восточной Гренландии в Ангмагссалике» и «Совета жителей Восточной Гренландии в Скорсбисунде».

Священник, врач и колониальный администратор были постоянными членами охотничьего совета, в Восточной Гренландии это относилось к «постоянным государственным служащим». Для этого был назначен ряд «хороших и способных людей», представляющих все постоянно населенные пункты с населением не менее 10 человек. Выборы на каждое место производились остальными членами совета. В Восточной Гренландии население, представляющее более половины населения населенного пункта старше 21 года, могло выдвинуть 3-х человек, и в этом случае совет должен был сделать выбор между ними. Совет поселения имел ряд обязательств по принятию мер по вопросам условий жизни других поселенцев и представлению необходимых отчетов на ежегодных собраниях совета.

Правила обязывали советы продолжать управление в соответствии с традициями, которые оказались применимыми в новых условиях и, кроме того, приобрели правовой характер во многих областях социальной защиты и охраны животных, но вводили карательные меры за преступления. Социальная сфера здесь должна была рассматриваться шире, чем ранее, включая обеспечение жильем, поддержку бизнеса, медицинский транспорт и т.д. Советы обладали нормотворческой, исполнительной и судебной властью без какого-либо разделения властей.

Деятельность данных советов финансировалась за счет государственной субсидии («по 10 датских крон на человека»), что поступала в базовый фонд, доходность которой дополнялась 18% от дохода и 0,9% от заработной платы комиссированных и государственных служащих. Позже основным источником финансирования стали налоговые поступления».

В августе 1948 г. датский Премьер-министр Дании Ханс Хедтофт посетил Гренландию, чтобы провести встречи с национальными советами Севера и Юга, чтобы выслушать их мнение о том, следует ли прекратить изоляцию Гренландии и монополизированную торговлю, начать модернизацию общества.

У советов был всего один день, чтобы выразить свое мнение, но результатом стало четкое стремление к открытости и развитию Гренландии с тем, чтобы иметь возможность сравнить себя с другими обществами как в экономическом, так и в культурном плане.

На основании результатов визита Ханса Хедтофта и стремления национальных советов к развитию региона создана комиссия по Гренландии. Она признала неудовлетворительное положение местного населения. Необходимо было реформировать все стороны жизни гренландцев – политический статус, общественные отношения, уровень жизни и медицинского обслуживания, жилищные и экономические условия, систему образования и т.п.

Данные проблемы требовали комплексного подхода – политического и экономического.

27 мая 1950 г. были приняты восемь новых законов, направленных на реорганизацию Гренландии. Важнейшим шагом на данном этапе стало принятие Закона № 271 от 27 мая 1950 г. о Национальном совете Гренландии и муниципальных советах и т. д.

В результате реорганизации Северной и Восточной Гренландии, Национальный совет, который по закону 1950 г. состоял из 13 человек, стал насчитывать 16. Заседания Национального должны были проходить в Годтхобе один раз в год. В состав данного органа, в качестве не избираемого и постоянного члена, входил также губернатор Гренландии.

Особо следует указать, что согласно § 15 Королевского указа от 30 июля 1952 г. о Совете внутренних дел Гренландии предусматривает, что в той мере, в какой министр может издавать нормативные акты, касающиеся гренландских дел, он может принять решение о том, что они могут издаваться Национальным советом.

Таким образом, в этом положении была заложена формальная возможность предоставления Национальному совету издавать нормативно-правовые акты в ряде областей в форме, имеющие обязательную силу для граждан.

Инспекторы, назначенные администрацией еще в период существования Попечительского совета и занимавшие должности председателей Национальных советов в Северной и Южной Гренландии, с тех пор стали ландсфогедерами, и обе должности ландсфогедеров в Северной и Южной Гренландии были объединены в одну должность губернатора. Этот губернатор, по-прежнему являвшийся назначенным чиновником из Дании, был назначен председателем объединенного Национального совета. В то же время 62 муниципалитета были сокращены до 16 муниципалитетов.

В соответствии с новым законом о организации в Гренландии, мужчины и женщины старше 23 лет получили право голоса. И это новое право могло быть реализовано, когда 29 июня 1951 г. население впервые смогло проголосовать в Национальный совет. В выборах участвовали не партии, а кандидаты, которые выдвигались как личности. В 1951 г. Лундстин был назначен первым председателем Национального совета с титулом губернатора.

Принятие новой конституции Дании в 1953 г. закрепило изменение статуса Гренландии с колонии на графство, соответственно гренландцы стали полноправными гражданами Дании, в том числе и с правом избирать членов парламента королевства.

Столь важный шаг потребовал осуществления необходимых изменений в ранее принятом законодательстве. Одним из первых таких изменений стало принятие закона «о внесении изменений в законодательство о Избрание членов тех или иных комиссий и советов и т.д.» от 24 октября 1953 г., которым вносились изменения в закон No 271 от 27 мая 1950 г. о национальных советах и муниципальных советах Гренландии.

Статья 24 этого закона заменялась следующей:

«П. 1. Комитет по Гренландским делам, состоит из двух избранных в Гренландии Членов Фолькетинга и восьми членов, избираемых Фолькетингом. Для каждого из Последних назначается заместитель (§ 24, п. 1).

П. 2. За исключением необходимых дополнительных выборов, новые выборы в комитеты проводятся каждый раз после проведения всеобщих выборов. Если парламентские выборы в Гренландии не могут состояться до проведения выборов в остальных частях королевства, то члены, избранные в Гренландии, сохраняют свои места в комитете до проведения парламентских выборов в Гренландии (§ 24, п. 2).

П. 3. Что касается избранных членов, то место в Фолькетинг является условием для избрания, но не для переизбрания в комитет.

П. 4. Комитет информируется обо всех вопросах, имеющие общее значение для всего положения Гренландии, и может запрашивать информацию по любому вопросу об управлении страной и по всем вопросам, касающимся условий жизни гренландского населения.

П. 5. До конца января каждого года премьер-министр представляет Комитету доклад о положении в Гренландии в предыдущем году, как о судоходстве, так и деятельности администрации в этой стране».

В данном контексте также следует упомянуть «Закон о внесении изменений в Закон о национальных советах и муниципальных советах Гренландии и т.д.», которым вносились изменения в законе № 271 от 27 мая 1950 г. о национальных и муниципальных советах Гренландии, а также гл. IV Сводного закона № 107 от 21 марта 1959 г. о Совете Гренландии, заменялась новыми положениями.

Новые нормы, устанавливали за Советом задачу «следить за развитием событий в Гренландии и давать рекомендации министру Гренландии по вопросам, касающимся центрального планирования и координации государственной деятельности в Гренландии» (§ 24, п. 1).

Его состав предусматривался следующий: председатель, назначаемый королем, три члена национального Совета Гренландии, избираемые им, двух членов фолькетинга Гренландии и по одному члену, избранному каждой из пяти крупнейших партий, представленных в парламенте, из числа своих членов в датский парламент. Представительство партий в датском парламенте, а в случае сомнений – голоса, поданные за партии на последних парламентских выборах, являются решающими для того, чтобы определить какие партии могут избирать представителей в совет (§ 24, п. 2).

В отсутствие председателя министр Гренландии назначал временного председателя Совета. Для двух членов избранных членов фолькетинга Гренландии их заместители в фолькетинге также являлись депутатами Совета. Для членов, избранных партиями и избранных Национальным советом, избираются депутаты избираются партиями и Национальным советом (§ 24, п. 3).

Сам же председатель назначался на 5 лет (§ 24, п. 4).

Остальные члены Совета избирались на срок полномочий датского парламента и Национального совета соответственно. В случае новых выборов в фолькетинг предыдущие члены фолькетинга, избранные от Гренландии, сохраняют свои места в совете до тех пор, пока выборы вновь избранных членов не будут утверждены фолькетингом.

Для оказания помощи Совету создавался секретариат под руководством министра по делам Гренландии (§ 24, п. 5). Также министр Гренландии устанавливает правила процедуры Совета (§ 24, п. 7).

Расходы, связанные с деятельностью Совета, оплачивались Казначейством (§ 24, п. 6).

Однако, мы вынуждены также указать, что все вышеуказанные нормы действовали лишь на западную и южную часть Гренландии, а вот на Восточную Гренландию нормы закона 1950 г. долгое время не распространялись.

Только в 1961 г. в советах графств Восточной Гренландии было введено представительство Северной и Восточной Гренландии, а с 1 января 1963 г. советы получили муниципальное представительство. В апреле того же года состоялись первые выборы в муниципальный совет, а с учреждением окружного суда и участием Северной и Восточной Гренландии в решениях национального совета, законодательстве и т. д., разделение властей стало формально реализовано и в Восточной Гренландии.

Действующие нормы и правила в отношении влияния гренландского самоуправления, особенно в части принятия самостоятельных решений как таких, что касались непосредственной жизни гренландцев уже к середине 1960-х гг. оказались недостаточными. Нарекания вызывали как ограниченные правотворческие, так и финансовые возможности местного самоуправления.

Так, согласно ст. 7 Закона о Национальном совете, Национальный совет принимает решения по вопросам для своего собственного решения. Любое общее какого-либо общего разделения вопросов между законодательной властью и Национальным советом не предусмотрено ни в ни в этом положении, ни в других законодательных актах.

Таким образом, основное правило должно заключаться в том, что Национальный совет может устанавливать правовые нормы, имеющие обязательную силу для граждан, только если для этого есть правовая основа в законе или в административном регламенте, изданном на основании закона.

В Королевском указе от 30 июля 1952 г. о Совете внутренней автономии Гренландии, изданном в соответствии с Законом о внутренней автономии, однако раздел 15 данного акта устанавливал, что в той мере, в какой министр может издавать нормативные акты, касающиеся гренландских дел, он может принять решение о том, что они могут издаваться Национальным советом.

Это положение позволило Национальному совету издавать нормативно-правовые акты, имеющие обязательную силу в ряде областей, в форме уставов Национального совета нормативно-правовые акты, имеющие обязательную силу для граждан. Поскольку министр не установил общих правил для областей, в которых Провинциальный совет мог осуществлять полномочия, возложенные на министра в соответствии с законодательством, решения Совета должны были утверждаться министром.

Что касается права Национального Совета распоряжаться финансовыми вопросами, то он принимал решения об использовании средств национальной казны, которые собирались за счет ввозных пошлин на ряд товаров (табак, ликеры и др. спиртные напитки, шоколад и т.д.).

От муниципальных советов губернатор получал бюджеты доходов и расходов муниципальных казначейств. Эти бюджеты представлялись на рассмотрение провинциального совета и утверждение, так что доходы муниципалитетов поступали из национальной казны и утверждались национальным советом.

Ни национальный совет, ни муниципальные советы не имели права вводить налоги или пошлины; т.к. согласно конституции, как и в целом в королевстве, это могло быть сделано только на основании закона.

15 января 1957 г. министром Гренландии было внесено предложение о поправках к закону о занятиях профессиями в Гренландии. Толчком к данному предложению стало желание Национального совета Гренландии, который на своей сессии в 1956 г. решил рекомендовать пересмотреть его отдельные нормы, в том числе касающиеся морских границ.

В связи с этим было признано практичным, что границы морской территории в Гренландии, так же, как и в остальной части Дании, определяются королевским указом, а национальный совет Гренландии учитывая его единодушную поддержку отмены разд. 1 закона о бизнесе и замены его королевским указом, определяющим протяженность морской территории Гренландии.

Этот, шаг был обусловлен изменением административно-политического статуса Гренландии. Напомним, что в 1951 г. два ее национальных совета были объединены в совместный Национальный совет Гренландии, а в 1953 г., с принятием соответствующих изменений в Конституцию стала графством, а не колонией. Соответственно этому также был принят закон о действии датских законов в Гренландии.

В 1955 г. – создано министерство Гренландии, координировавшее централизованное управление гренландскими органами самоуправления.

Распределение полномочий между Национальным советом Гренландии, Министерством Гренландии и Фолькетингом было не очень ясным. В качестве общего правила можно утверждать, что Министерство Гренландии занималось всеми гренландскими делами.

В своем отчете за 1950 г. Гренландская комиссия заявила, что в интересах гренландского сообщества, в Дании должна оставаться одна – и только одна организация с единой задачей и содействовать гренландским делам в тех областях, где требуется обращение к высшим органам власти страны.

Однако Комиссия также заявила, что следует считать чрезвычайно важным, чтобы центральный орган по делам Гренландии, расположенный в Дании, имел возможность достичь тесного контакта с профильными министерствами, которые, если бы центрального органа не существовало, должны были бы принимать решения по данным делам в соответствии с обычными правилами, и поэтому рекомендовал создать контактные комитеты с участием представителей Министерства Гренландии и соответствующих специализированных министерств.

Впоследствии такие комитеты были созданы для школьной системы при Министерстве образования, для церкви – при Министерстве по делам церкви, для судебной системы и полиции – при Министерстве юстиции и для социальной сферы с Министерством социальных дел.

После представления Комиссией Гренландии своего отчета, ряд направлений были закреплены за соответствующими специализированными министерствами. Это касается контроля за рыболовством, которым занимается Министерство рыболовства, регистрации и инспекции судов, которой занималась Датская инспекция судов при Министерстве торговли и Датский судовой регистр (Министерство торговли), Гренландская маячная служба, которая является частью Датской маячной службы, и Метеорологическая служба, которая относится к Министерству торговли.

Кроме того, Министерство образования отвечало за различные научные работы в Гренландии, подобно тому, как сельский врач работает в Министерстве внутренних дел. Государственная авиационная дирекция при Министерстве общественных работ и труда осуществляла надзор за гражданской авиацией в Гренландии и управляет некоторыми гренландскими аэропортами. Кроме того, в той мере, в какой датские законы также были применимы к Гренландии, за их соблюдение отвечает министр труда, а если не предусмотрено иное, то в компетенцию соответствующих специализированных министерств.

В этой связи можно упомянуть, например, что Закон об усыновлении от 25 мая 1956 г., который согласно Королевскому указу от 20 декабря 1956 г. вступил в действие в Гренландии, находится в ведении Министерство юстиции.

Таким образом, можно констатировать, как общее правило то, что Министерство Гренландии являлось ответственным министерством по всем административным вопросам Гренландии. Однако, уже к концу 1950-х этот баланс был нарушен.

По мере того как все больше датских законов и соответствующих административных положений – с большими или меньшими изменениями, обусловленными особыми гренландскими условиями – становились применимыми к Гренландии, то администрирование – если в отдельных случаях не устанавливалось иное – передавалось специализированным министерствам.

Министерство Гренландии состояло из 2 департаментов:

административный отдел на практике состоял из 3 диспетчерских пунктов, статистико-экономического отдела и бухгалтерии;

технический отдел – Гренландская Техническая Организация (GTO), которую возглавлял главный инженер.

В состав Министерства Гренландии также входили: Геологическая служба Гренландии Геологическая служба Гренландии и Рыболовная служба Гренландии, а также различные консультанты.

Как видно даже из данного краткого обзора организации и направлений деятельности Министерства Гренландии, его компетенция, с одной стороны, была очень широка – оно занималось всем и, одновременно, ничем конкретно.