Стимулирование труда в государственном секторе на примере муниципальных служащих сельской местности. Монография

Немаловажный аспект, на который обращает внимание упомянутый автор, – пешая доступность от сельского поселения до административного центра во временном интервале. Таким образом, сельское поселение как местность может характеризоваться при условии, если пешая доступность от населенных пунктов до административного центра и обратно исчисляется одним рабочим днем. Демографический аспект оказывает влияние на территориальные границы сельской территории и лишь затем – определяет социально-экономические и правовые последствия.

Как отмечает консультант Комитета по законности, вопросам власти и общественных связей Московской областной Думы О. В. Гришина, в законодательстве отсутствует понятие границы муниципального образования, однако многие административные и правовые компоненты исходят из черты городских и сельских поселений. Обозначенный термин, как отмечает автор, не только определяет границы территориальных земель внутри государства, но также их категории, что представляет важность для градостроительной и иной документации. При этом граница муниципального образования на примере законодательства Московской области определяется по границам всех земельных участков, которые принадлежат в совокупности юридическим и физическим лицам.

Одной из предпосылок к определению важности границы муниципального образования О. В. Гришина определяет стоимость земли, которая стала характерна для территории в результате осуществляемых экономических процессов [20]. На примере Московской области представляется возможным отметить, что понятие сельской местности может характеризоваться дополнительными признаками или трансформироваться в иные территориальные разновидности в соответствии с федеральным и региональным законодательством.

Другой исследователь А. И. Пропищин указывает на то, что в качестве единицы административного деления согласно законодательству следует рассматривать муниципальное образование [75]. Исходя из логики данного автора, сельская местность законодательством исследуется как составляющая единицы. Если законодатель определяет сельскую местность в географическом контексте, то сельское поселение может рассматриваться в качестве сельского населенного пункта. А. И. Пропищин со ссылкой на Земельный Кодекс Российской Федерации обнаруживает, что понятие населенного пункта соответствует понятию поселения. При этом в качестве границ муниципального образования, как указывает автор, предусмотрена такая условная линия, которая включает исторически сложившиеся земли и прилегающие к ним территории общего пользования, представляющие важность для жителей определенного населенного пункта. Указанная точка зрения в действительности дополняет государственное понимание предметной сущности сельской местности.

Таким образом, для раскрытия правового и экономического поля функционирования служащих сельской местности необходимо выделить, что для такой территории в контексте государственной службы характерны следующие признаки:

– сельская местность может рассматриваться как сельское поселение, однако с функциональной стороны кадровой службы государственного сектора такая местность представляет собой расширенное понятие;

– существует территориальное разделение, в рамках которого сельская местность выступает составляющей муниципального образования и лишь посредством него может рассматриваться как территориальная единица субъекта государства;

– служащий сельской местности может осуществить профессиональную деятельность, как на территории сельского поселения, так и межселенной территории;

– полномочия государственной структуры сельской местности охватывают бюджетные, налоговые, имущественные, транспортные, инфраструктурные, социальные, культурные и жилищно-коммунальные аспекты, относящиеся к конкретизированной территории;

– ориентация служащего на территориальный принцип сельской местности является первичным;

– понятие сельской местности относится к расширенным и в то же время законодательством рассматривается преимущественно как сельское поселение, так как такой подход позволяет регулировать социально-экономические вопросы одновременно на территории нескольких станиц, деревень, поселков и др.;

– государственные структуры применяют понятие сельской местности в контексте стремления сбалансировать благоприятные социально-экономические условия для всех сельских поселений;

– к определяющим характеристикам понятия сельской местности государство относит демографические, миграционные, социально-экономические, инфраструктурные и нормативно-административные;

– одним из существенных параметров сельской местности с точки зрения разновидностей сельского поселения и его принадлежности к муниципальному образованию выступают ее территориальные границы.

1.2. Правовые и научные подходы в определении понятия муниципальных служащих

Действующее законодательство определяет статус муниципального служащего в Федеральном Законе от 02.03.2007 г. №25-ФЗ в качестве государственного положения представителя органа муниципальной власти, действующего в рамках федерального, регионального и муниципального правового поля. Отличительными признаками муниципального служащего от государственного является лишь подчиненность сотрудника государственной организации муниципальным органам власти. При этом вознаграждение муниципального служащего осуществляется из средств местного бюджета.

Стоит отметить, что Закон разделяет между собой муниципальных служащих и служащих органов местного самоуправления. При этом муниципальный служащий действует на территории муниципального образования и зачастую тесно связан с социально-экономическим развитием сельских территорий. Несмотря на то, что основным работодателем является муниципальное образование, круг полномочий муниципального служащего может как затрагивать территорию района или сельских поселений, так и относиться к выполнению отраслевых задач, не связанных с развитием территории, но направленных на улучшение социальной жизни населения конкретизированных сельских поселений или городов.

Связь муниципального служащего с государственной гражданской службой определена ст. 5 рассматриваемого Закона и обеспечивается единством требований и ожиданий от квалификации и вклада служащего муниципальной организации. Общими для муниципальных и государственных служащих являются принцип обеспечения социальными гарантиями и пенсионное обеспечение. Развитие муниципальной службы строится на идентичных принципах учета стажа, как это принято для государственных служащих.

В ст. 6 Закона определена логика распределения должностей, относящихся к муниципальной службе. Таким образом, все муниципальные должности учтены в Уставе муниципального образования и закреплены не только правовыми актами, но также в региональном реестре муниципальной службы. Соответственно, создается ситуация, что в двух субъектах государства могут как совпадать, так и отличаться между собой должности муниципальной службы. Такая ситуация возможна на основании удовлетворения социально-экономических потребностей, существующих в регионе. Несмотря на заметную адаптацию муниципальных служащих под актуальные потребности региона и влияние данного процесса на наименование должностей муниципальной службы, действующее законодательство унифицирует все должности в соответствии с установленной классификацией.

Если рассматривать сущность классификации должностей муниципальной службы, представленной в ст. 8 Закона, то необходимо констатировать ожидания предсказуемой квалификации от муниципальных служащих. Их профессиональная биография формируется на основе перехода к более высокой ступени, характеризующей совокупность обновленных личных достижений на рабочем месте и опыта работы.

Среди квалификационных требований в отношении муниципальных служащих следует отметить наличие соответствующего профессионального образования и стажа работы. При этом профессиональное образование, как обозначено в ст. 9 Закона, по специализации должно совпадать с направлением предполагаемой профессиональной деятельности. Допустимо, чтобы муниципальный служащий обладал совокупностью подтвержденных знаний, которая позволяет ему качественно выполнить служебные обязанности. Относительно стажа правовая база муниципальной службы на примере рассматриваемой статьи определяет соответствие опыта работы требованиям к предполагаемой позиции. Обозначенный аспект указывает на такое обстоятельство, что муниципальным служащим может стать любой гражданин, который не имел отношение к муниципальной службе ранее, однако его профессиональный опыт и образование потенциально полезны для выполнения определенного перечня обязанностей.

Фактически образуются два пути становления муниципального служащего:

– повышение квалификации вне муниципальной службы;

– повышение квалификации внутри муниципальной системы.

На муниципальных служащих распространяются основные социальные гарантии и трудовые права, которые установлены как для государственных служащих, так и трудоустроенных граждан в целом. Отличительным обстоятельством для муниципального служащего выступают особенности работы с информацией профессионального назначения и определенными категориями личных сведений.

В Таблице 1 представлены полномочия и ограничения, установленные профильным законодательством для муниципальных служащих.

Таблица 1

Полномочия и ограничения муниципальных служащих на территории Российской Федерации

Как обозначено в Таблице 1, главным ресурсом муниципального служащего является информация, с которой он взаимодействует при выполнении служебных обязанностей. Муниципальный служащий должен относится к определенному органу муниципального уровня, что исключает его межсекторальную деятельность на возмездной основе. При этом сотрудник муниципальной организации может являться общественно-активным гражданином и по личным убеждениям и желанию принимать участие в социальных преобразованиях как волонтер.

Главным условием несения муниципальной службы выступает соблюдение правил осуществления профессиональной деятельности, которая направлена на выполнение органом муниципального уровня своих непосредственных функций.

В Федеральном Законе от 06.10.2003 г. №131-ФЗ, а именно в ст. 2, определен перечень лиц, замещающих муниципальные должности. На Рисунке 1 представлен перечень лиц, профессиональная деятельность которых относится к муниципальной службе.

Рисунок 1 – Перечень лиц, замещающих муниципальную должность в Российской Федерации

На Рисунке 1 представлен исчерпывающий перечень избираемых лиц, которые осуществляют представительские или контрольные функции на муниципальном уровне. Отличительной особенностью муниципальных служащих в органах власти городского и сельского назначения является выполнение профессиональных обязанностей в структуре аппарата данных организаций на постоянной основе. Соответственно, следует различать муниципальных служащих, осуществляющих деятельность в качестве специалистов муниципальных организаций и муниципальных служащих, которые наделены полномочиями на основании проведения выборов или назначения.

Две обозначенные категории муниципальных служащих по роду деятельности могут быть связаны с развитием сельских территорий, что определяет их общность при обеспечении целостности и благополучия населения. Необходимо отметить, что вне зависимости от специфики выполняемых функций и роли лиц, замещающих муниципальную должность, происходит объединение уровня власти, в рамках которого они осуществляют свои функции. При этом сущность их деятельности заметно отличается. К муниципальным служащим принято относить сотрудников муниципальных организаций и специалистов органов местного самоуправления, за исключением таких сотрудников, которые выполняют лишь технические функции в структуре аппарата рассматриваемых организаций.

В целях обеспечения полной и объективной информации о сущности муниципального служащего необходимо дополнить рассматриваемое понятие результатами исследований в сфере государственного и муниципального управления. В частности, К. В. Спиридонов отмечает, что в отношении муниципальных служащих на региональном уровне могут устанавливаться дополнительные требования, влияющие на целостный портрет сотрудника муниципальной организации [87]. В настоящее время такой подход в большинстве субъектов государства не практикуется по причине достаточности установленных федеральным законодательством ожиданий квалификации муниципальных служащих.

В свою очередь, И. Ю. Андрюхина указывает на заметную ограниченность по срокам замещения муниципальной должности, что не характерно для большинства государственных служащих [1]. Таким образом, заключение на практике трудового договора с муниципальным служащим, в основном на один год, может стать препятствующим фактором для развития его профессиональной биографии. Подобная ситуация среди государственных служащих регионального и федерального уровня не прослеживается, за исключением особых условий проведения конкурсов и испытательного срока.

В научной работе О. Н. Монгуш и В. В. Белекпен указывается, что муниципальный служащий должен руководствоваться задачами и интересами муниципального образования [49]. Такой ракурс определяет круг профессиональных обязанностей, за рамки которых муниципальный служащий не может выходить на своем рабочем месте.

Исследователь М. П. Китов отмечает, что изначально муниципальный служащий является работником государственной организации, лишь впоследствии служащим в понимании выполняемой социальной миссии. Общественная ценность муниципального служащего, согласно автору, оказывает влияние на специфику стимулирования его труда [39].

Коллектив авторов в лице Э. Р. Дильманбетовой и В. А. Романова стремится рассматривать муниципальных служащих в качестве представителей более общей группы, а именно государственно-гражданских служащих [22]. Подобный подход позволяет унифицировать специфику несения государственной и муниципальной службы в структуре общей государственной системы. Однако А. У. Исхаков и А. А. Хизяпова, наоборот, считают, что муниципальные служащие являются отдельной категорией сотрудников государственных учреждений муниципального уровня. Их отличие от государственных служащих состоит в том, что должностные полномочия определяются уточненными законодательными требованиями [37].

При этом С. И. Мадьярова справедливо определяет роль муниципальных служащих в обеспечении благополучия государства посредством муниципальной службы [45]. Вне зависимости от специфики правовых оснований, определяемых для муниципальной службы отдельно, служащие муниципальных учреждений, как и государственные служащие, осуществляют профессиональную деятельность из соображений служения обществу.

Заслуживает внимания взгляд Е. А. Погребцовой, который расширяет понятие муниципальной службы в контексте государственного управления [63]. Соответственно, профессиональный портрет муниципальных служащих в зависимости от вида управления и функций муниципального органа власти может существенно отличаться. Объединяющим фактором среди муниципальных служащих выступает категория специалиста, в равной степени относящейся как к ряду сотрудников муниципальной организации, так и к руководству.

В свою очередь, С. К. Хаидов отмечает, что муниципальные служащие выполняют государственные задачи на местном уровне [98]. Данный аспект расширяет в отношении них понятие работника организации и специалиста. Согласно автору, муниципальный служащий является лицом, наделенным полномочиями урегулирования муниципальных задач и стабилизации социально-экономического развития территории. Авторы Э. Ю. Балаян и О. Л. Казанцева дополняют научную мысль С. К. Хаидова характеристикой муниципальных служащих как представителя публичной власти, максимально приближенного к населению конкретизированной территории [5].

Резюмируя научные взгляды, затрагивающие понятие муниципального служащего, необходимо определить следующее:

– перечень профессиональных обязанностей в каждом муниципальном образовании для муниципальных служащих может существенно отличаться;

– изначальные квалификационные позиции рассматриваемых сотрудников муниципальных органов власти преимущественно идентичны, что особенно характерно при их первичном приеме на замещение вакантной должности;

– несение муниципальной службы для сотрудника государственной организации может быть как долгосрочной, так и краткосрочной, что характерно для трудового договора, заключаемого сроком на один год;

– целенаправленность выполнения профессиональных обязанностей муниципальным служащим базируется на задачах конкретизированного муниципального образования;

– наиболее существенная по объективным причинам составляющая деятельности муниципального служащего всегда сопряжена с территориальным принципом;

– главная общность муниципальных служащих с государственными состоит в служении обществу и государству;

– на муниципальных служащих распространяется трансформация государственной системы по причине их тесной связи с категорией государственных гражданских служащих;

– предметная сущность муниципального служащего аккумулирует в себе понятие специалиста, работника, сотрудника организации, государственного гражданского служащего и представителя публичной власти.

Применительно к сельской местности необходимо отметить, что деятельность муниципального служащего распространяется на один или несколько сельских населенных пунктов. Такие авторы, как О. Ю. Горбова и Р. А. Родинова, отмечают, что деятельность муниципальных служащих на указанных территориях обозначена отраслевой проблемностью [19]. Зачастую муниципальные служащие в сельской местности урегулируют проблемы в отдельном направлении, являющемся для сельского поселения базовым.

На фоне решения проблем населения, как справедливо отмечает А. В. Нешатаев, муниципальные служащие занимаются развитием территорий [55]. Данному аспекту во многом способствует регулирование бюджетной системы и объем функциональных обязанностей, установленных законом для органов муниципального уровня.

В настоящее время на муниципальном уровне прослеживается ситуация, когда муниципальные служащие обладают значительным стажем по причине постоянного жительства в сельской местности. К примеру, М. В. Кинчагулова указывает на неизбежность формирования профессионального уровня среди муниципальных служащих в сельской местности, которая чаще сопряжена с практикой, нежели с организацией повышения квалификации [38]. Между тем, для развития территорий образовательная составляющая муниципальных служащих означает интенсивное развитие села.

Другие авторы, З. Р. Исламова и Л. З. Ардаширова, решением обозначенной ситуации называют повышение образовательного уровня муниципальных служащих на рабочем месте, так как непрерывность регулируемых задач предполагает, что такой служащий на постоянной основе тесно связан с конкретизированной сельской территорией [36].

Обобщая существующие подходы к муниципальным служащим в сельской местности, представляется возможным определить следующие грани их профессиональной деятельности:

– рассматриваемые служащие в сельской местности специализируются на отраслевом решении актуальных задач;

– развитие сельской территории усилиями муниципальных служащих осуществляется посредством решения проблем населения;

– действующее законодательство и специфика формирования бюджета всех уровней во многом определяет характер и сущность профессиональной деятельности каждого муниципального служащего в сельской местности;

– профессионализация муниципального служащего в сельской местности зачастую осуществляется посредством практического решения задач, в то время как образовательная составляющая может стать инструментом интенсификации, как социально-экономического благополучия территории, так и профессионального роста самих служащих;

– на данный момент времени повышение квалификации муниципальных служащих должно осуществляться без отрыва от выполнения ими отраслевых задач, так как одной из причин является ограниченное число сотрудников муниципальных организаций;

– лица, занимающие идентичные должности муниципальной службы в разных сельских поселениях одного муниципального образования, могут специализироваться на различных перечнях проблемных вопросов при обеспечении социально-экономического благополучия населения.

Таким образом, муниципальный служащий в сельской местности представляет собой такую категорию государственного гражданского служащего, функциональность которой может носить уникальный характер в зависимости от актуальных задач определенной территории.

1.3. Материальное и нематериальное стимулирование муниципальных служащих на примере российской практики

Вопросы материального и нематериального стимулирования муниципальных служащих представляют особый интерес среди экспертов в сфере государственного и муниципального управления, а также научного сообщества. Причина состоит в том, что многие программы по инициативе федеральных органов власти направлены либо на потенциальных государственных служащих, либо на повышение квалификации действующих сотрудников государственных организаций. Повышение квалификации, как и стимулирование труда муниципальных служащих предполагает такие усилия, которые учитывали бы узконаправленную специфику деятельности указанных работников государственных организаций. Подразумевается, что повышение квалификации выступает частью стимулирования труда, так как мотивационная составляющая включает качественные изменения личности муниципального служащего, которые оказывают влияние на его отношение к выполняемым профессиональным обязанностям.

Разделяют материальное и нематериальное стимулирование труда муниципальных служащих ввиду того, что обозначенные стороны работы с кадровым потенциалом организации муниципального уровня требуют разных усилий по своему содержанию и форме.

Материальное стимулирование предполагает проведение таких мероприятий, результатом которых выступают изменения финансового состояния и материального благополучия муниципального служащего в соответствии с гарантиями, установленными в действующем законодательстве. К примеру, Ю. Э. Сухоева отмечает, что материальной формой поощрения труда муниципальных служащих является расширенная система льгот и форм денежного содержания, гарантированная государством в случае наступления определенных событий или достижения значимых результатов. Автор добавляет, что материальное стимулирование в законодательстве обладает характеристиками многообразия, что наглядно указанием конкретных случаев и обстоятельств, при которых муниципальный служащий как представитель публичной власти вправе рассчитывать на материальную форму поощрения или поддержки [90].

Исследователи Е. В. Овчинникова и П. С. Бакшеев расширяют понятие материального стимулирования посредством обозначения основных видов поощрения [60]. К таким видам относятся выплаты единовременного денежного поощрения в связи с наступлением значимого для муниципального служащего события, в том числе выход на пенсию. Авторы справедливо отмечают, что государство стремится всесторонне подходить к материальному стимулированию, которое следует за служащим по мере достижения им профессиональных успехов и его результативности. В частности, присвоение служащему очередного классного чина предполагает, что данный сотрудник переходит к иной форме денежного содержания, зачастую указывающее на формирование ежемесячной надбавки. Особой формой материального стимулирования выступает уважение к условиям труда муниципального служащего. А именно, гарантированная ежемесячная надбавка за осуществление профессиональной деятельности в особых условиях.

В свою очередь, Н. А. Ткаченок напоминает, что система муниципальной службы в части материального стимулирования сопряжена с Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.12.2008 г. №922, в котором изложен порядок определения средней заработной платы [91]. Окладная и стимулирующая материальная часть вознаграждения муниципального служащего соответствует классификации оплаты труда в упомянутом документе. Таким образом, муниципальный служащий вправе рассчитывать на:

– должностной оклад по выслуге лет;

– ежемесячную надбавку за особые условия труда;

– ежемесячную надбавку за работу с информацией конфиденциального характера;

– денежное поощрение на ежемесячной основе;

– разовое денежное вознаграждение за выполнение сложной задачи;